境外非政府组织在华活动管理及研究刍议

张保均 杨勇飞

（新疆师范大学 新疆乌鲁木齐 830017）

境外非政府组织在中国境内开展活动由来已久。《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》2017年施行以来，境外非政府组织，国内在概念界定上，大多已统一表述为“是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织”[1]。但是，世界范围内对于非政府组织的概念界定，尚未形成共识。非政府组织这一概念，最早出现于1945年的联合国宪章。1952年，联合国经济和社会理事会认为：“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织。”[2]美国学者莱斯特·M·萨拉蒙认为：“只要具备组织性、非营利性、民间性、自治性、志愿性五个特点的组织就是非政府组织。”[3]非政府组织英文缩写为NGO(Non-Governmental Organization)，是国际政治经济舞台上除政府和企业之外的第三大力量。

一、中国对境外非政府组织在华活动的依法管理和服务

相比较而言，国内学者研究中国对境外非政府组织在华活动的依法管理和服务，给予肯定的不多；而强调问题意识，指出思想认识有偏差、法律体系不健全、监管责任不到位、人才保障有欠缺的不少。在相关研究视角方面，国内学者较多侧重于管理困境的研究，忽视或弱化了对于“服务也是管理，而且是更为重要的管理”问题的探讨，存在“重管理轻服务”的研究倾向。譬如：温豪（2018）认为，“公安机关对在华境外非政府组织的管理工作面临着专业人员匮乏、管理体制不健全、法律规定不细化、部门之间协调不明确的问题。”[4]陈晓春、张雯慧（2019）认为，“目前法治视域下的在华境外非政府组织治理主要面临着法律制度存在模糊性、治理体制效能偏低、治理机制和流程尚未规范、治理人才与技术匮乏等困境”[5]。只看到困境和问题，务实深究，顺带着肯定进展和成效，蜻蜓点水。或者，用一种倾向掩盖另一种倾向。

从依法管理的视角来看，学界关注的方面主要有：一是对境外非政府组织在华活动管理方面的法律制度，如何进一步健全、完善、成熟；二是对境外非政府组织在华活动的管理责任，如何进一步解决不落实、落不实、打折扣、搞变通的问题；三是对境外非政府组织在华活动的管理人才队伍建设，如何进一步补齐短板和强化弱项；四是对境外非政府组织在华活动管理方面，如何进一步形成国家和地方合力，等等。而从依法服务的视角来看，学界关注的方面主要有：一是中国现行法律法规中关于对境外非政府组织在华活动服务细则方面的规定，如何避免淡化、弱化、虚化，从而更具可操作性；二是对境外非政府组织在华活动提供服务的主体，如何进一步界定和细化并且更加清晰和明确；三是涉及对境外非政府组织在华活动的服务方式和服务手段，如何进一步避免单一固化并且增强有效性、灵活性和创新性；四是针对境外非政府组织在华活动的服务意识和服务质量，如何进一步强化和提升，等等。

发现问题、指出困境的同时，还要分析原因、对症下药。只谈病症，不问病因，或者把问题当原因，把原因当问题，不注意严谨认真地区分问题和原因，是学界研究的大忌。对于境外非政府组织本身而言，学界已经梳理出来的主要原因有：一是国内外传统文化和价值观差异的存在，使得一部分境外非政府组织在中国境内开展活动时无所适从，进而影响了活动质量的提升；二是一部分境外非政府组织在中国境内活动的目的不纯，存在不良政治图谋和违法行为；三是一部分境外非政府组织对中国基本国情和实际情况缺乏深入的了解，进而弱化了境外非政府组织在华活动的成效。而对于境外非政府组织在华活动的管理和服务而言，学界已经梳理出来的主要原因有：一是监管服务部门、机关和业务主管单位、中方合作单位，管理意识和服务、合作意识，尚未能适应中国统筹发展和安全的需要；二是管理举措和服务举措相互脱节，没能做到管理和服务的辩证统一，尚未真正形成相辅相成、相互配合、相互促进的良好工作格局；三是相关部门、机关和单位，在处理与境外非政府组织的关系时，不同程度存在“多一事，不如少一事”的懒政、怠政的情况。

在已有研究成果的基础上，进一步理清研究思路、明确研究目的、补齐研究短板、查找问题根源，有利于进一步深挖病灶、抓住症结、开出良方、寻求突破。

二、境外非政府组织在华活动的作用和影响

截至2021年9月30日，在中国境内长期开展活动，并且已经依法登记的境外非政府组织机构，共有616个；在中国境内开展临时活动，并且已经依法备案的，共有3762项[6]。其活动方式主要是直接参与、间接参与和第三方合作，活动领域主要涉及经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保等领域和济困、救灾等方面，活动范围包括22个省、5个自治区、4个直辖市和新疆生产建设兵团。总体来说，国内学者定量研究较多，很有必要在已有定量研究的基础上，把定量研究和定性研究结合起来，深入开展定性研究。

对于境外非政府组织在华活动的作用和影响，是国内学者关注和研究的重点内容之一。国内大部分学者对境外非政府组织在华活动所带来的积极作用和影响，持认可、肯定和欢迎的态度，主要涉及济困救灾、妇女维权、儿童救助、交流合作、资金支持、环境保护、医疗卫生、教育培训等微观显性层面。但也有学者侧重于对其消极作用和影响的研究，主要涉及意识形态、国家安全、宗教渗透、文化影响、社会稳定、情报窃取等宏观隐性方面。例如：姚东（2017）指出，“近年来，一些西方支持的境外非政府组织对我国进行意识形态和价值观念方面的渗透。”[7]张青磊（2020）认为，“部分境外非政府组织来华活动动机不纯，企图传播西方政治理念，开展影响我国政治安全的活动。”[8]

国内学者对于境外非政府组织在华活动的作用和影响，在研究倾向和侧重角度方面有着明显的差异性。有些国内学者在涉及境外非政府组织在华活动的消极作用和影响时，往往是泛泛而谈、一笔带过。相反，另外有一些国内学者，对于境外非政府组织在华活动的积极作用和影响，往往是避而不谈、视而不见，反感、否定、排斥，唯恐躲之不及。究其原因，主要是对境外非政府组织在中国境内的活动，存在先入为主的思想和认识上的主观偏见。要么以为境外非政府组织在国外的存在和发展历史悠久，“言必称希腊”，仰慕加崇拜；要么认为境外非政府组织在中国境内的存在和发展，弊大于利，进而缺乏深入全面了解中国境外非政府组织的意愿。有鉴于此，有必要强调运用辩证、全面、系统思维，来看待中国境外非政府组织，不能一概而论、以偏概全、一叶障目、不见泰山。忌讳不加区别一味地吹捧，也反对一棍子全部“打死”。既要抵制和消除境外非政府组织在华活动所产生的消极作用和影响，也要认可和肯定其积极作用和影响。否定积极作用和影响，夸大消极作用和影响，“恐慌躲避论”就会形成气候。而夸大积极作用和影响，弱化消极作用和影响，“安全麻痹论”就会大行其道。学者实事求是的科研素养，要体现在战略思维和全球视野上，要避免认知和视野上的局限性，要防止戴着极端的“有色眼镜”来看待和研究境外非政府组织在中国境内的活动。

唯有辩证地分析境外非政府组织在华活动的积极和消极的作用和影响，端正对待中国境外非政府组织的态度，方能进一步促进交流与合作，提升境外非政府组织在华活动的管理和服务水平。

三、对境外非政府组织在华活动管理及研究的进一步审视和反思

国内学者在肯定成效的基础上，往往从问题意识出发，将境外非政府组织在华活动的困境视为一个重要主题，作为研究的出发点和落脚点，主要集中在法律制度、监督管理、工作机制、人才队伍、本土化策略、借鉴国外经验等方面。

在充分借鉴和全面吸收国内学者现有研究成果的基础上，有必要进一步关照中华民族伟大复兴战略全局、世界百年未有之大变局和中国新发展阶段、新发展理念、新发展格局的现实需要，统筹发展和安全，协调推进和正确处理好政府、境外非政府组织、业务主管单位、中方合作单位和境内社会组织的关系，充分尊重、切实维护和全面保障主体各方的正当合法权益，着力营造友好合作、深入交流、趋利避害、互惠互助的良好氛围。

首先，要在召开各级、各类、各种层次座谈会、交流会、研讨会的基础上，逐步建立健全相关配套管理和服务体系。在法律实施过程中，配套措施和配套文件的颁布相对滞后，本来就是立法初期普遍存在的问题。对于境外非政府组织在华活动的依法管理和服务，还需要有相对应的更加完善的法律法规和全面配套的运作体系予以支撑和保障。因此，有必要结合中国经济社会发展、国内发展和对外开放，以及中国境外非政府组织的具体实际，进一步修订并完善中国现有的关于境外非政府组织在华活动管理和服务方面的法律法规和实施细则，确保各个方面形成协同合力，同向同行、相互促进。

其次，要强化监管力度，健全高效服务机制。既要反对“重登记轻监管”，又要避免“重管理轻服务”。持续加大对境外非政府组织在华活动的监督管理力度，对于部分开展违法活动、从事损害中国国家安全行为的境外非政府组织，严格依法追究相关责任，坚决依法予以取缔、注销登记。同时，要秉持“加强交流合作、提升服务效能”的态度，积极主动地服务于遵守我国法律法规、开展友好合作的境外非政府组织，保障其合法权益，逐步健全优质高效的服务机制。

第三，要树立“人才第一”的工作理念，着力提升专业管理服务队伍建设质量。切实加大境外非政府组织在华活动管理和服务人才的培养力度，持续开展相关业务和技术培训，健全相关人才晋升、奖励激励和交流轮岗机制，着力打造政治过硬、能力过硬、技术过硬、作风过硬的专门人才队伍。

第四，要坚持“以我为主、为我所用”的原则，充分吸收和有效借鉴国外管理服务的先进运作经验，并将其及时转化为推动中国社会组织健康有序发展的实际举措。同时，突出本土化策略，加快本土化进程，鼓励和支持中国社会组织与境外非政府组织开展交流与合作，进一步规范、引导境外非政府组织在中国境内的各项活动。

第五，各级各类登记管理部门和机关之间，包括其与业务主管单位和中方合作单位的协同和互动，有必要进一步体制化、机制化、常态化，包括登记前的沟通，登记后的责任分担，以及如何共同发挥好依法管理和服务职能、执法职能、合法性的协调职能等，都要逐步建立起长效机制。业务主管单位，主要集中在商务部门、教育部门、人民团体、民政部门和卫生健康部门（截至2020年12月31日，占比72.92%。例如，部级业务主管单位有：中国人民对外友好协会、国家林业和草原局、民政部、生态环境部、教育部和中华全国归国华侨联合会，等等[9]），有必要逐步地加以拓展。与此同时，基于境外非政府组织只能在中国境内开展非营利性活动，而公司、企业（包括所谓的社会企业）是营利法人，不能做中国境外非政府组织临时活动的中方合作单位。此种情况下，允许开展临时活动的国家机关、人民团体、事业单位和社会组织，其中具有代表性的活跃度高的中方合作单位，就很有必要将其纳入由公安部牵头、业务主管单位参加的国家境外非政府组织监督管理工作协调机制之中。而且，各方联系、沟通和协调方式，除了走访、座谈、会议研讨或交流之外，还有更加多样化的进一步拓展的空间。

我们有理由期待：国内学者从地方微观视角和个案跟踪的角度，开展对境外非政府组织在华活动的依法管理和服务研究，今后会越来越多，也会越来越好。我们有理由相信：既加强登记、备案和监管，又为境外非政府组织在华活动提供便利服务，从而更好地促进中外交流与合作的良好局面，一定会形成，也必然会形成。