突出市场在资源配置的决定性作用，找准政府在公共政策系统中的功能定位——从《货殖列传序》看当代公共政策系统的改进及兼议公共政策系统的功能限度

王海榕

（武汉大学 湖北武汉 430072）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已于2013年11月7亿召开的中共十八届三中全会通过，提及要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，这与司马迁在两千多年前撰写的《史记·货殖列传序》中的观点不谋而合。一方面，体现了司马迁是一位高风亮节、视野开阔、学识渊博的历史学家，体现了“千古之绝作”《史记》的瑰宝特性，具备可读性可研性，其历久弥新的治国理念可古为今用；另一方面，《货殖列传序》中体现的“驳斥小国寡民论”“重视商贸自由”“追求财富”“不与民争利”“经济基础决定上层建筑”等先进的社会经济思想也为当今政府如何在公共政策系统找准功能定位提供了重要的借鉴意义。

一、由《货殖列传序》思考政府如何在公共政策系统发挥“顶层设计”作用

（一）扩大对外开放，“小国寡民”不可取

司马迁在《货殖列传序》中驳斥了老子“至老死不相往来”的“小国寡民”思想，评其“必用此为务，挽近世涂民耳目，则几无行矣”，司马迁认为闭关锁国政策是历史的倒退，在当时的汉朝既行不通，也不利于社会的经济发展，提倡要经营开放的经济自由。

联系当下，在经济全球化的时代，每个国家都不可能独善其身，比方说美国近年来特别是为应对新冠疫情所制定的“印钞”“量化宽松”等政策均会产生“蝴蝶效应”，目的就是要把远隔太平洋的我们也要拖下水卷入其中。面对复杂多变的外部环境，处在机遇或挑战并存的时期，我国政府始终坚定不移扩大对外开放，顺应中国人民要发展、要创新、要美好生活的实际要求。在十九大报告中，习近平总书记指出，“站在新的历史起点上，实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须适应经济全球化新趋势、准确判断国际形势新变化、深刻把握国内改革发展新要求，以更加积极有为的行动，推进更高水平的对外开放，加快实施自由贸易区战略，加快构建开放型经济新体制，以对外开放的主动赢得经济发展的主动、赢得国际竞争的主动”。

（二）加强区域合作，才能实现互利共赢

《货殖列传序》中提到“故太公望封于营丘，地潟卤，人民寡，于是太公劝其女功，极技巧，通鱼盐，则人物归之”，意思是姜太公吕望被封在营丘时，发现那里的土地是盐碱地，人口稀少，于是就鼓励女子纺绩，提倡工艺技巧，把鱼、盐运到别处去销售。这样，其他地方的人民归附于他，将其它货物运来。这是一种因地制宜的经济贸易思维，有人曾提出与18世纪英国经济学家亚当·斯密提出的“绝对优势理论”有异曲同工的作用，亚当·斯密认为，各国在生产技术上的绝对差异导致劳动生产率和生产成本的绝对差异，是国际贸易和国际分工的基础，各国应该集中生产并出口具有绝对优势的产品，而进口不具有绝对优势的产品，其结果是可以大大节约社会资源，提高产出水平。

联系当下，我们国家出台的“一带一路”政策亦是如此，“一带一路”是在近年来国际国内合作日趋紧密、优势互补的情况，为充分发挥区域的优势，倡议以共商、共建、共享为基本原则，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为重点方向，致力于与沿线国家打造命运共同体和利益共同体，得到了国际社会的广泛认同，有助于资源流动，加强了经贸合作，提升国际影响力。又例如，即将在2022年1月1日生效的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），中国的成功加入将进一步提高开放水平，有利于中国企业“走出去”，充分发挥我国产业和市场优势，推动与RCEP成员国间产业链优势互补、深度融合。即使是与美国军事结盟的澳洲和日本，面对经济问题，仍然首先考虑经济利益，国内意见高度统一，各国均按时批准通过了各自国内的RCEP议案。

二、由《货殖列传序》思考政府如何在公共政策系统发挥“管制”与“导向”作用

（一）尊重市场规律，处理好政府和市场的关系

在政府和民间经济的关系上，《货殖列传序》提到“人各任其能，竭其力，以得所欲。故物贱之征贵，贵之征贱，各劝其业，乐其事，若水之趋下，日夜无休时，不召而自来，不求而民出之”，这体现了市场资本提供了天然的逐利空间，“看不见的手”有着明显的优势，不需要政府的过度干预和管制，就可以达到较优的资源配置作用。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提及“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。这也充分说明处理好政府和市场的关系是重点，要以此为抓手，构建活跃的市场经济、百姓安居乐业才能推动社会经济健康发展。

（二）引入社会资本，弥补公共政策系统功能的局限性

公共政策具有利益倾向性，政策的制定与实施过程，实质上是一个利益/社会价值的分配与再分配过程，是政策主体间的利益互动过程。由于选民的“理性的无知”与“理性的非理性”、官僚体系无效率、利益集团寻租等原因，会导致“政府失灵”，国家财政无法覆盖公共服务体系中的全部政策领域；引入社会资本，恰恰可以弥补公共政策系统功能的局限性。党的十八届三中全会已经将引入社会资本与提供公共服务上升成为国家战略。国际上也早有通过社会融资来提供公共服务的先例。例如德国已有较为成熟的非营利组织参与提供公共服务的体系，设立了非营利组织参与提供公共服务准入条件及质量监管措施，建立了从业资质准入制度及趋于标准化的教育培训体系[3]。

但是，“纯公共物品”（如国防、消防、治安）的两大特征——非竞争性和非排他性，致使通过市场机制提供公共物品的潜在困难，另一方面，“非纯公共物品”（如公路、学校、医院）又因为“外部经济性”削弱了公众融资的积极性；并且私人融资的缺点是可能导致公共物品供给数量不足和结构不平衡。因此，对于“外部经济性”的行为，政府要通过财政补贴和税收优惠等方式支持和鼓励私人机构提供公共物品，正面引导社会融资，且对社会融资的成果加以规范，使得公共物品能够满足公众的需求、体现享受公共物品机会的平等性。

（三）提升营商环境，突显以人为本让利于民

《货殖列传序》提及“故善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争”，司马迁认为管理者应听从人民的建议、让利于人民，百姓才会归顺信服。归根结底，就是要“以人为本”，建立“服务型”政府。

以人为本，首先是要保证公共政策的科学性与公共参与度。鼓励公民经济参与公共政策制定过程对提升社会化管理水平具有重要意义，不仅能够体现公共政策的公正性，还能够保证公共政策的合理性与有效性。因此在公共政策制定过程中，需要充分意识到公民对公共政策制定的重要性，进一步完善相关法律制定，营造更为优质的公民参与氛围，以提升社会化管理水平。

以人为本，要努力构建良好的营商环境。例如，国务院出台的“减税降费”政策，减轻了市场主体税负、降低了企业融资与物流等成本、继续营造了良好的市场环境，促进消费回补和潜力释放，拓展了企业融资渠道，提升了企业的抗风险能力和盈利能力，进一步支持创业创新和企业发展。又例如，某辖区生态环境局创新推出“环保体检”服务，让企业提前了解项目落地相关环保政策及要求，对生产经营过程中存在的环保问题“早发现”“早诊断”“早治疗”，对项目生态环境现状及污染源排放状况进行全面“体检”，“评估”项目生态环境健康状况，并进行专家“会诊”，提出针对性“诊疗”建议，进一步做好生态环境领域“放管服”工作，优化营商环境，促进产业升级，推进环境治理体系现代化，构建生态环境保护支撑经济高质量发展模式，实现生态环境和经济发展双提升。

三、由《货殖列传序》思考政府如何在公共政策系统发挥“调控”与“分配”作用

（一）适当干预和调控，克服“市场失灵”

在一个经济社会中，要想达到资源配置的“帕累托最优状态”是有条件的，包括经济主体是完全理性的、信息是完全的、市场是完全竞争的、经济主体的行为不存在外部影响等条件，而符合这些条件的完全竞争市场显然是不现实的，市场机制在很多场合不能实现资源最优配置，就会出现“市场失灵”。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提及：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”这体现了政府要在“市场失灵”的时候，弥补市场机制的缺陷或不足，优化资源配置，对市场进行干预和调控，用“看得见的手”来弥补“看不见的手”，在公共政策系统中充分发挥“调控”与“分配”作用，矫正外部性、维持有效竞争、调节收入分配、稳定经济等。例如，对于造成环境污染的外部不经济行为，只有通过政府干预，出台相关政策，强化立法，征收环境污染税费，提高环境污染成本，才有可能减少外部性。又例如，为了限制和消除垄断、保护和促进竞争、提高资源配置的效率，政府可以通过法律手段限制垄断和反不正当竞争。另外，对于资源较贫乏、经济欠发达的地区，政府要有适当的政策倾斜，发挥财政转移支付作用，在人力、物力上支持其发展，发挥好“再分配”功能，以追求城乡间、区域间发展与平衡的共赢。

（二）实现公共政策被管理，提升政府“公信力”

公共政策作为政府用来影响我们生活的一种方式，从摇篮到坟墓都难以摆脱公共政策的影响和制约。公共政策管理追求的是政策的效率和实际效用最大化，这是公共政策管理的落脚点和出发点。公共政策工具的逐渐丰富和多元化，在相当程度上为政策主体的选择提供了更多自由裁量的空间。为了避免过度自由裁量权给公共政策带来风险，客观上需要对公共政策进行必要的管理[4]。如何才能做到公共政策的管理呢？可以从以下六方面入手：一是降低政策制定的盲目性，增强政策制定的科学性；二是克服政策制定的专断性，加强政策制定的民主性；三是强化政策制定的针对性，提高政策执行主体的政策执行能力；四是强化政策执行的灵活性，提高政策执行主体的创新性；五是提倡实事求是，强化政策分析评价的客观性；六是降低分析评价的模糊性，增强政策分析评价的科学性[5]。

《货殖列传序》中虽未对提升政府公信力有具体描述，但是其“简政放权”等理念无疑是希冀构建一个极具公信力、能够让百姓安居乐业的“服务型政府”。提高政府公信力，既要明确政府“权责清单”，厘清哪些“该管”、哪些“不该管”，又要提升政府工作效率、缩减冗余环节、优化行政流程，推动社会经济高质量发展。例如，利用电子政务、物联网+，提升政府工作效能，在“改革上下功夫”，让“信息多跑路”“群众少跑腿”，实现为市民提供一窗口受理、一站式审批、一条龙服务。政府的工作效率上来了，给予的便利群众感受到了，政府的公信力也就提升了，进而形成一个良性循环互动的“亲清”新型政商关系。

刚刚结束的党的十九届六中全会对建党百年的宝贵历史经验进行了全面总结，提出要坚持胸怀天下，坚持开拓创新，提出要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局、推动高质量发展，全面深化改革开放，促进共同富裕。从古至今，处理好政府和市场的关系、厘清政府与市场的活动范围是有效发挥政府在公共政策管理系统作用的重要因素，我们不仅要坚持社会主义基本制度，还要不断完善和改革市场的各项具体制度和机制，使之更加稳定成熟，只有顺应时代潮流，努力构建起一套系统完备，科学规范和运行有效的市场制度体系，才能有效应对中国伟大复兴前进征程上的各种风险挑战，推进中国特色的社会主义事业发展迈入新起点，开辟新境界，书写出更新更美好的时代新篇章。