基层政府推进农村生活垃圾分类处理的对策——以黑龙江省为例

金 菊 娄琼戈

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028)

我国一致以来对环境问题十分重视，2019年7月，《上海市生活垃圾管理条例》发布并实施，开启垃圾分类新篇章。此后，引起了社会广泛关注，在党的十九大召开后，我国进入了新时代，上海率先进行垃圾分类，作为试点城市，实施了《上海生活垃圾管理条例》，上海作为垃圾治理的榜样，许多城市都效仿上海，对于垃圾分类的处理引起了重视。2019年，在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，提出要将垃圾分类纳入国家的规划，将其提升到制度化的层面。城市的垃圾处理效果显著，人居环境日益改善。黑龙江省的农村生活垃圾与全国其他省份尤其是南方地区不同，处理起来也不同[1]。

一、农村生活垃圾分类处理现状

(一)农村生活垃圾构成

随着农村经济发展有一定程度的发展，农民可支配收入提升，其购买欲望也随之上升，农村生活垃圾产生量逐渐增多。据统计局调查显示，我国农村地区生活垃圾每年产量高达3亿吨，农民每天产生的生活垃圾约为0.8kg。虽然垃圾产生量巨大，但农村生活垃圾的构成一般较简单，通常厨余垃圾占比最高，然后是瓜果类垃圾、纸盒、塑料瓶之类的一次性物品，旧衣旧物、废旧电子产品的占比最少，具体构成如图1所示。

图1 农村生活垃圾的构成

(二)农村生活垃圾清运情况

目前，农村生活垃圾所面临的问题与城镇相同，即清运量。截至2020年末，我国农村常住人口50 979万人，农村生活垃圾的清运量就高达6 809.76万吨，占全国生活垃圾清运量的28.9%，具体如图2所示：

图2 2010—2020年全国农村生活垃圾清运量

目前，黑龙江省基层政府采取“户收集、村集中、镇转运、县处理”的清运模式，给每个村都配备垃圾清运车。黑龙江省农村生活垃圾的治理取得显著成效。据统计局调查显示，大多数保洁员的日常工作仅是进行简单的清运工作，甚至还有个别的保洁员在清运时，将已分好类的生活垃圾再次混合进行运输，造成二次混合，失去分类意义。

(三)黑龙江省农村生活垃圾处理情况

目前，黑龙江省农村对生活垃圾处理的主要方法包括卫生填埋和焚烧两种方式。其中卫生填埋是通过压实垃圾，再对其进行治理，最后封场填埋；焚烧就是将垃圾进行烘干焚烧，将垃圾转化为气体和残渣。另外还有堆肥、简易填埋等其他处理方式，这些也是农村常见处理生活垃圾的手段，我国垃圾处理方法，如(下页)图3所示。

图3 2010—2020年农村生活垃圾处理方式

据统计数据和调查显示，当前农村的无害化处理能力为358 319吨/日。城市的无害化处理能力为963 460吨/日，相比较而言，农村较城市对垃圾无害化处理仍然具有较大的差距。此外，农村与城市的垃圾处理的指标体系也不同，城市所采用的指标体系是生活垃圾无害化处理率；而农村则采用的是生活垃圾处理行政村比例，这是一个模糊的指标体系。

二、黑龙江省农村生活垃圾分类处理存在的问题

(一)农民垃圾分类意识淡薄

1.农村生活垃圾分类混乱

基层政府基本给每家农户都配备两个垃圾桶，方便农户进行简单分类。然而，农民受小农思想的影响，加之缺乏垃圾分类的相关知识，导致其生活方式并没有发生根本性的变化。黑龙江省农民依然将垃圾随意丢在水中、路边，丝毫没有保护环境的概念。而随意被丢弃的垃圾往往都是以自然发酵的形式等待消失，大大影响村容村貌和农村自然生态环境。

2.农民参与垃圾分类的积极性较低

在黑龙江省农业生产过程中，大多数农民只注重经济效益，很少会关注环境问题，并且认为垃圾治理是政府的事情，与自己无关，即使个别农民想要积极主动地参与垃圾治理，由于村里也缺乏专人专项的垃圾治理咨询渠道，久而久之，农民参与垃圾治理的热情降低，垃圾治理也就无人问津了[2]。

(二)基层政府垃圾分类处理机制不健全

1.垃圾分类处理法律体系不完善

当下，黑龙江省政府仅仅只是出台了一些关于生态环境的基本法规文件，国家层面看，也并没有出台针对垃圾处理的相关法律文件，当前农村生活垃圾分类处理的法律文件并不完善，导致黑龙江省基层政府在治理垃圾过程中一直处于“无法可依”的状态。

2.垃圾分类处理管理机制不健全

黑龙江省基层政府在整治空间上一直都局限于“行政区行政”的固化思维，各部门采取各自为政，单打独斗的方式，相互协作较少。面对垃圾处理问题时，常常出现“多头管一头”的情况，并且采取的手段方式效率不高，结果显然不理想。另外，黑龙江省农村社会不同于城镇，以“熟人、血缘”这种纽带关系在农村并不少见。这就导致了政府在实施垃圾分类整治过程中，面对农民的不配合往往束手无策。

3.垃圾分类处理监督机制缺乏

黑龙江省基层政府面对治理时，通常都是敷衍了事，断章取义，各个部门没有相互协作，互相监督，当事情来临时，反而相互踢皮球，推卸责任。另外黑龙江省基层政府对中央制定的政策没有认真贯彻落实，没有产生预期的效果。例如，黑龙江省基层政府对农村土地的农药化肥等使用，对剩菜废菜的处理未能引起重视，对应的治理方案只停留在宣传、学习，汇报上，而没有落到实处。

(三)基层政府垃圾治理能力较弱

1.垃圾治理财政资金压力过大

原先黑龙江省农村都是自己聘用保洁员来进行垃圾清运工作，配备每个区域的保洁员的数量较少，但工作量巨大，因此，常常会出现清运不及时的现象。垃圾清运工作又是需要拥有大量专业知识的人员来对垃圾进行二次分类的工作，而黑龙江省保洁员垃圾分类的知识水平有限，往往生活垃圾第二次的分类效果不明显。近年来，随着垃圾产量的增多，垃圾品种的复杂，对垃圾的收集、运输以及处理的难度也相应上升。因此，对保洁员及日常维护运行人员的要求也变得更高。黑龙江省基层政府对于垃圾治理人员的工资及对垃圾运输与设施费用也越来越有压力。如果黑龙江省政府单方面的“包办”处理垃圾工作，那么对于政府，这会是一笔极大的财政负担。

2.垃圾处理设施不完善

目前，黑龙江省垃圾处理设施不完善，主要表现在以下两方面：一是农村的垃圾掩埋场所多为非正规的垃圾掩埋场，这种场所大多缺少防渗、除臭等功能。垃圾没有得到规范化处理，只是简易填埋，处理过程产生有毒物质，对土壤与空气都产生了二次污染。二是垃圾处理设备缺乏规划，未考虑或未充分考虑垃圾处理设备的可持续性。例如，黑龙江省垃圾转运站与处理站的路线较长，且垃圾转运站分布凌乱，每个区没有或仅一个垃圾转运站，且设置转运站的路线杂乱无章，运输成本大幅度上升，这种运输路线会导致运输经费的紧张，从而垃圾转运站不能定期及时的维护，造成转运站弃用的局面，使当地的财政受到损失。

3.垃圾处理技术不成熟

黑龙江省农村对于生活垃圾的处理一般都采用填埋、焚烧的处理技术，填埋是以自然发酵的形式让垃圾慢慢消失。近年来，随着农民产生垃圾的速度越来越快，垃圾的成分越来越复杂，这种传统的垃圾处理手段与垃圾产生速度达不到平衡，渐渐出现农村被垃圾“包围”的现象。焚烧就是将垃圾进行烘干焚烧，将垃圾转化为气体和残渣。但由于对垃圾产出的有害气体不能及时处理，造成了对空气第二次污染，影响生态环境。

三、黑龙江省基层政府推进农村生活垃圾分类处理的对策

(一)加强垃圾分类宣传教育

1.基层政府引领垃圾分类新风尚

基层政府积极宣传垃圾整治活动，主要包括以下两点：一是通过微博、微信等多媒体平台将垃圾整治的理念深入挨家挨户。同时，通过设置村里的宣传栏，传播标语等行为，让村民重视，倡导村民自觉进行垃圾分类的行为，建立起村民自主维护村庄的意识氛围。二是开展垃圾分类知识培训活动。通过有奖竞答的方式，鼓励村民积极参与，对在校学生，居家老人，通过进校讲解、入门演示，对村民进行垃圾分类的引领教育等活动，进行正确的垃圾分类。

2.拓宽农民参与垃圾分类的渠道

一是开展“座谈会”等活动，让黑龙江省基层政府以及相关工作人员与农民进行深入交流，让农民切身了解自己的生活环境，让其意识到垃圾治理并不是政府单方面的事情，而是需要大家一起共同治理；二是建立健全激励引导机制，通过开展“文明户”“文明家庭”的评比，对表现突出的农户提出表扬，引导农户主动参与垃圾处理建设，提高村民自治性，降低村民的抵抗心理；三是落实奖惩机制，实时对垃圾处理的情况进行检查，对实施效果好的农户、企事业单位给予奖励，对于不配合的农户、企事业单位给予一定的惩罚措施。同时，黑龙江省基层政府根据农村的实际情况，及时调整奖惩力度[3]。例如，基层政府引领农户用旧瓶子、废报纸等可回收物品来兑换自己需要的物品。通过激励手段强化农户的环保意识。对于随地乱放垃圾、随意处理垃圾等破坏环境的行为，对其进行处罚并公开严重批评等的惩罚手段，对于屡教不改者，基层政府可以将其纳入信用不良记录。

(二)建立健全垃圾分类处理机制

1.完善垃圾分类处理法律体系

黑龙江省基层政府应针对性地制定农村垃圾分类处理法律体系，完善农村生活垃圾分类处理制度，使垃圾分类标准化。例如，对于塑料、橡胶、金属、有机物等这些垃圾应在专业的垃圾分类机构指导下，将分好出来的垃圾运输到相应的材料回收厂中投入生产。而厨余垃圾可以作为农家肥，或者在下风口、不影响人类生活的地区进行处理。其他垃圾可由垃圾车统一运输到垃圾转运站。另外，黑龙江省政府可以通过制定税费减免等政策，鼓励企业参与农村生活垃圾分类处理工作，从法律层面建立对农村环境的保护。

2.健全垃圾分类处理管理机制

一是基层政府应改变以往的固有思维，依据具体情况制定适合农村的法律法规；做到整治目标合理化，执行目的明确化；二是引导非正式管理与标准技术相结合，改进农村管理中“人情化”的缺点，使治理长效化，常态化；三是基层政府要借助上级政府的协调作用与宏观调控的作用，从上而下地统筹协调，依靠基层工作人员对文件的解读，从下往上执行反馈。四是明确各部门的负责人，实行问责制度，将垃圾整治活动纳入部门负责人的考核范围，由于负责人出现的决策失误或是处理不当的行为，基层政府应追究其责任。

3.建立垃圾分类处理监督机制

黑龙江省基层政府应转变以往的突击整治模式，把村庄的清洁工作作为常规性的中心工作来做。加速当地政府形成主动分类和规范收集的意识，使垃圾处理常态化。另外，基层政府应根据农村的发展定位，确定区域内农村垃圾治理的轻重缓急，将事情进行合理分配，避免“敷衍了事”；基层政府还应制定监督考核机制，监督“庸政懒政”行为，推行“实干”行为，贯彻落实政策执行，对结果的考核，做到精确化、严格化。

(三)加强基层政府垃圾治理理能力

1.垃圾分类处理市场化

黑龙江省基层政府可以通过招标让专业的垃圾处理公司参与垃圾整治，把 “垃圾处理”做成项目，通过基层政府购买服务这一方式，来引进第三方企业。通过组织和引导“服务外包、专职雇佣保洁人员和设立公益类型岗位”等方式来建立专业垃圾处理队伍来推动运转，保障入户收集的及时性和二次分拣的精准性，确保企业中转运输和终端处理快捷高效，而政府在其中只需扮演好监督与协调的角色，大大减轻了黑龙江省基层政府的财政压力。

2.完善垃圾处理的基础设施

一是黑龙江省基层政府应统筹全局治理目标和治理要求，对农村生活垃圾的处理站点的站点设计、线路设计，进行方案调整，减少农村生活垃圾运输成本。二是对原有垃圾站进行评估，实现垃圾分类之后，对不需要进行压实处理的垃圾进行再次可回收循环利用处理，例如，可回收垃圾，厨余垃圾等，尽量简化垃圾处理流程，减少能耗，降低运营成本。打造垃圾处理设施链条，派遣专人维护设备，定期更新设备，建立可持续的垃圾处理体系，提高垃圾处理效率。

3.加大垃圾处理技术投入

黑龙江省基层政府成立农村生活垃圾专项研究，其重点领域主要是处理技术的研发及垃圾提质增效配套设备的研发。此外，黑龙江省基层政府还应注重二次污染处理技术、有害物处理技术及可回收物品资源化技术等。在研发垃圾处理技术的同时，还应根据各个农村的自然条件，关注污染物的统筹规划，协同处理[4]。