工程社会化与交通强国建设——结合港珠澳大桥项目管理实践的分析

文 港珠澳大桥管理局 刘刚

港珠澳大桥青州桥 黄昆震 摄

经过改革开放40多年的发展，我国虽已成为桥梁大国，但还不是桥梁强国。随着以港珠澳大桥为代表的一批跨海桥梁的建成，我国又朝着桥梁强国的方向迈进了一大步。正如国务院副总理韩正于2018年10月23日在港珠澳大桥开通仪式上致辞时指出的，“港珠澳大桥已成为我国从桥梁大国走向桥梁强国的重要标志。”港珠澳大桥之所以能够成为“从桥梁大国走向桥梁强国的重要标志”，不但与其成功建设有关，也与其项目管理实践成功降解了项目的复杂性有关。据笔者研究，为了降解港珠澳大桥的复杂性，大桥实现了重大项目的管理实践创新，其创新点之一表现为响应工程社会化要求。因此，本文拟基于港珠澳大桥项目管理实践经验，提炼出纲要中的工程社会化思想及其制度表现，指出工程社会化对交通强国建设意义，以期对我国交通强国的建设有所助益。

纲要中的工程社会化思想

首先必须指出，纲要中没有社会化的概念，更没有工程社会化的概念。但是，工程社会化是一个新概念，纲要中没有并不等于没有工程社会化思想。工程社会化是不以人的意志为转移的工程发展趋势，而交通是与工程密切相关联的行业，甚至可以说，谈交通，必有工程；无工程，难以成交通。按照孙中山先生的说法，即“交通为实业之母”。因此，纲要中同样存在着典型的工程社会化思想，只是目前尚鲜为人知。工程社会化首先表现为工程参与主体不断扩大的过程，仔细分析纲要全文，纲要中的工程社会化思想具体表现在以下几个方面：

坚持以人民为中心

“坚持以人民为中心”是党的十九大报告提出的新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一。纲要提出，以新时代中国特色社会主义思想为指导，明确坚持以人民为中心的发展思想。以人民为中心落实在交通强国建设的两阶段发展目标上，具体要求略有不同：第一阶段，到2035年，基本建成交通强国。此阶段要做到“人民满意度明显提高”；第二阶段，到21世纪中叶，全面建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国。此阶段要实现“人民享有美好交通服务”。港珠澳大桥的建设和管理，比较典型地体现了“以人民为中心的发展思想”。正如国务院副总理韩正在港珠澳大桥开通仪式上的致辞所指出的，“作为粤港澳三地首次合作共建共管的重大交通基础设施，港珠澳大桥的建成开通，有利于三地人员交流和经贸往来，有利于促进粤港澳大湾区的发展，有利于提升珠三角地区的综合竞争力，对于支持香港、澳门融入国家发展大局，全民推进内地与香港、澳门互利合作，具有重大意义。”

扩大社会参与 拓宽治理渠道

纲要提出“扩大社会参与，拓宽公众参与交通治理渠道”，以作为“完善治理体系，提升治理能力”的措施。这一点需要结合“坚持以人民为中心的发展思想”来理解，或者说，这一点也是“坚持以人民为中心的发展思想”的体现。因为交通强国不会自动建成，而是需要公众的广泛参与，甚至是全体人民的参与。只有做到让公众或全体人民参与，公众或全体人民的诉求才能得到真正体现，人民满意度明显提高和人民享有美好交通服务才可能真正实现。港珠澳大桥的建设和管理，充分尊重了社会参与和公众参与的诉求，这方面特别典型的例子是港珠澳大桥的价格听证实践。由于港珠澳大桥地处边境口岸管制区域，在目前跨界通行政策的框架下，港澳居民也是港珠澳大桥的使用人，甚至是主要使用人，港珠澳大桥通行费收费政策的制定与港澳居民的利益息息相关。因此，港珠澳大桥的价格听证吸收了粤港澳三地的社会公众代表参加，也同时邀请了三地的媒体共同监督，保证三地社会公众参与港珠澳大桥价格听证的人数完全一致，即三地社会公众均等参与。天下并没有完美的制度，但是，公众是否参与是公众权衡制度时的重要考量，而这种权衡是公众在历史中进行的。

支持各领域各学科人才进入

纲要提出“支持各领域各学科人才进入交通相关产业行业，推动交通高端智库建设，完善专家工作体系。”可见，交通强国建设并不局限于交通领域交通学科的人才，而是强调任何领域和任何学科的人才均可进入交通相关产业行业，成为交通产业行业的智库成员和专家。例如，港珠澳大桥的建设和管理，除了国家行业主管部门组建了规模庞大的技术专家组（由41位桥梁专家、隧道专家、人工岛专家、水上安全专家和国家行业主管部门技术高管组成）之外，在一线建设和管理层面还云集了一大批工程师、建筑师、咨询师、会计师、审计师、经济师、律师、环保人员、科研人员、网络技术人员等不同领域、不同学科的人才，其中既有技术专家，也有管理专家，还有经济专家、安全专家、计算机专家、环保专家和法律专家等。港珠澳大桥项目管理实践所奉行的跨行业借鉴理念，完全依托于不同领域不同学科的人才和专家来执行。

发挥行业组织和社会组织的应有作用

自1978年实行改革开放以来，我国开始着手重新组建行业组织和社会组织；自1992年决定要建立社会主体市场经济体制以来，我国在十四届三中全会上提出要“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”；自2012年十八大以来，我国在十八届四中全会上提出“支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能”。可见，纲要提出的“鼓励交通行业组织积极参与行业治理，引导社会组织依法自治、规范自律”，是改革开放以来特别是中国特色社会主义新时代以来党和国家政策在交通行业的落实。行业组织和社会组织在港珠澳大桥的建设和管理中发挥了重要作用。例如，港珠澳大桥的建设形成了数百项发明专利和一系列科技成果。为此，项目法人委托中国公路学会编制了几十项团体标准，助力中国桥梁建设技术走出国门，努力为构建“一带一路”做出新的贡献。又如，在港珠澳大桥的建设过程中，根据海事部门发布的航道改迁命令，从事海上客运服务的珠海高速客轮企业的船舶航行里程延长，从而增加了燃油成本和人工成本。据此，珠海水上运输协会多次代表企业出面，与代表政府的大桥建设单位交涉谈判。企业的损失能否得到补偿，需要根据法律规定和实际情况进行判断，但行业组织站出来保护行业成员的利益之举，却应得到高度肯定。可见，行业组织和社会组织在参与港珠澳大桥治理和自律自治等方面已经率先迈出了坚实的一步。

加大开放力度 吸引外资进入

改革开放初期，由于缺乏资金，交通成为最早对外开放的领域。纲要进一步强调“加大对外开放力度”，自2020年1月1日起，我国开始实施统一的《外商投资法》，旨在“进一步扩大对外开放，推动形成全面开放新格局。”可以预见，在法律和政策的双重推动之下，外资进入交通领域的范围将会越来越大。港珠澳大桥是交通领域最具开放性和国际性的项目。例如，港珠澳大桥岛隧工程设计团队由中国设计企业担任设计牵头人，其成员包括两家国际设计企业。港珠澳大桥设计及施工咨询顾问，其团队成员亦包括两家国际咨询企业，而港珠澳大桥聘请的质量管理顾问及桥面铺装施工顾问，也均由境外企业担任。

吸引交通国际组织驻华

美国、日本、欧盟等发达国家或地区是当今世界上的交通强国。在铁路、公路、水运、航空和管道这五大交通方式中，有四大交通方式的国际组织总部坐落于美国、加拿大或欧洲。从经验来看，重要交通国际组织是否愿意前来落驻，并非简单的地理选址问题，而是涉及到本国乃至世界交通运输业发展的重大问题，也是涉及到一个国家是否具有国际科技话语权的重大问题，因此是交通强国建设的指征之一。如，英国是世界老牌的航运中心，世界20%的船级管理机构常驻伦敦。作为国际海事仲裁中心，伦敦每年的海事仲裁和相关航运服务收入占英国航运业总收入的45%。正如习近平总书记指出的，世界正处于百年未有之大变局。反映在交通领域，我国在全球交通运输治理中的话语权和影响力显著提升。比如，中国主导建立了中国-东盟交通部长会议、上海合作组织交通部长会议等多边合作机制，组织举办了世界交通运输大会等一系列世界级交通行业会议。国际船级社协会主席、国际民航组织秘书长等重要职位均首次由中国人出任。在桥梁行业，随着以港珠澳大桥为代表的一批跨海桥梁的建成，中国即将跻身于桥梁强国之林。2018年，中国人首次出任国际桥梁与结构工程协会主席。凡此种种，均是影响重要交通国际组织来华落驻的利好现象。

纲要中工程社会化的制度表现

为建设交通强国，纲要分散性地提出要建立健全若干制度，旨在通过制度确保交通强国建设。其中，与工程社会化相关联的制度主要包括五项：一是建立交通装备、工程第三方认证制度；二是健全公共决策机制，实行依法决策、民主决策；三是建立健全公共监督机制；四是全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度；五是鼓励交通行业各类创新主体建立创新联盟，建立关键核心技术机制。这几项制度隐含了工程参与主体扩大化的要求，为工程参与主体扩大化提供了制度空间和制度保障，因此被认为是工程社会化的典型制度表现。

建立交通装备、工程第三方认证制度

所谓认证，是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或标准的合格评定活动。目前，我国各领域的认证包括产品认证、质量管理体系认证、环境管理体系认证、职业健康安全管理体系认证、农产品和有机产品认证、食品企业的危害分析和关键控制点认证等。我国产品质量法第十四条明确规定了质量认证制度，但是只适用于交通装备，并不适用于工程。纲要提出建立交通装备、工程第三方认证制度，从法律上来看，意味着交通强国建设对产品质量法和认证制度提出了新的要求；从工程上来看，意味着符合资格的认证机构将会以认证的方式参与交通强国建设的工程建设。因此，交通装备、工程第三方认证制度是典型的工程社会化制度。港珠澳大桥对混凝土认证制度的应用和探索极为典型。大桥的建设者和管理者对混凝土的质量一直高度关注，并全面借鉴国内外的混凝土预控方法保证质量。除执行中国内地“施工单位自检—监理监督—政府检查”质量保证体系之外，还借鉴香港、澳门关于预拌混凝土的管制方法，形成了具有港珠澳大桥特色的混凝土认证制度。通过借鉴香港混凝土品质管理经验，以及委托澳门土木工程实验室对搅拌站生产的混凝土实施产品认证，有效保证了港珠澳大桥混凝土的产品质量。

健全公共决策机制

公共决策是指涉及到公共事务的决策，需要特别谨慎，因此特别讲究决策的法治化和民主化，即纲要中提及的依法决策和民主决策，方能有效规避决策风险。按照风险社会理论，这种决策风险，只是对决策者自身而言，对于决策影响的公众而言，这种决策风险实际上是一种危险。交通强国建设中的工程决策，尤其是重大工程决策，是一种典型的公共决策。“重大工程决策问题太多、太复杂，也太专业，特别是其中的一些复杂决策问题，由于其跨专业、跨学科、跨领域的特性，通常不是某一个个体，也不是某一两个领域的决策群体就能解决的，而是需要把一批不同学科、不同专业、不同领域的专家组织起来，形成一个具有有效工作机制的专家群体，依靠他们在该机制作用下发挥出来的聪明才智才能帮助决策主体解决。”以港珠澳大桥为例，港珠澳大桥工程重要问题的决策，不仅具有工程技术层次的专业性强、难度大等问题，更出现了因“一国两制”而形成的法律、政府行政管理等层次的问题，这些问题已不能简单套用内地传统的行政管理思维来解决。因此，港珠澳大桥工程决策既给重大工程健全公共决策带来了挑战，又为重大工程健全公共决策带来了机遇，港珠澳大桥的成功建设表明，大桥工程的决策是重大工程健全公共决策的典型。从健全公共决策机制的角度，再一次佐证了纲要中“支持各领域各学科人才进入交通相关产业行业，推动交通高端智库建设，完善专家工作体系”的意义。

建立健全公共监督机制

公共监督既包括狭义上的监督，也包括广义上的监督。交通强国建设过程中的工程决策和工程建设，必须接受这种公共监督。这说明，工程监督呈现出严密化的发展趋势，工程监督严密化正是工程社会化的内涵之一。因此，公共监督机制被视为最典型的工程社会化制度表现。目前，我国对工程的公共监督制度主要包括监理监督、质量监督、审计监督、诉讼监督和社会监督（如媒体监督和全民监督）等。但港珠澳大桥的工程监督，取得了以往工程监督所没有的突破，具体表现为广东省监察厅在港珠澳大桥项目现场牵头设置了派驻港珠澳大桥工程监察专员办公室，对港珠澳大桥的建设开展同步监督，其创新之处在于将监管视角从工程后方深入到工程最前沿，对工程建设实行全过程的，而非局部的监管。

落实准入前国民待遇及负面清单管理制度

按照外商投资法的规定，准入前国民待遇是指在投资准入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇；负面清单是指国家规定在特定领域对外商投资实施的准入特别管理措施。国家对负面清单之外的外商投资，给予国民待遇。也就是说，只要不在负面清单目录中的领域、行业和业务，外资都可以进入，并且可以享受国民待遇。推行负面清单管理制度下的准入机制，长期以往必将深刻影响我国社会的基本结构，反映在交通领域，则必将深刻影响我国交通的基本结构。这也是工程社会化的长远意义所在。

鼓励创新联盟建设 建立关键核心技术机制

习近平总书记指出，“创新是引领发展的第一动力”，我国“十四五”规划亦提出要“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，创新是解决我国“卡脖子”技术问题的唯一途径。交通强国建设也离不开创新，故提出鼓励交通行业各类创新主体建立创新联盟，建立关键核心技术机制。港珠澳大桥自主构建了跨海集群工程建设关键技术体系。举例来说，在港珠澳大桥之前，世界上的沉管隧道已经有刚性和柔性两种结构体系，但仅适用于浅埋隧道，而港珠澳大桥沉管隧道作为世界首条深埋沉管隧道，埋深20多米，深埋荷载超过以往沉管的5倍。经过技术攻关，港珠澳大桥创新提出了“半刚性”沉管结构理念，且最终证明“半刚性”沉管是从结构上解决沉管深埋的科学方法，从而突破了过去100多年欧美沉管隧道的刚性和柔性结构体系，拓宽了沉管隧道的应用范围。

港珠澳大桥东人工岛（蓝海豚岛）港珠澳大桥管理局供图

综合上述分析可知，纲要本身包含了丰富的工程社会化思想，并在制度规划方面做出了相应安排。结合港珠澳大桥项目管理实践经验，工程社会化给交通强国建设带来的启示是：在交通强国建设过程中，工程参与主体已经明显呈现出扩大化趋势，这些工程参与主体既包括工程领域和工程学科方面的专业人士和专家，以及其他领域和其他学科的专业人士和专家，也包括行业组织和社会组织；既包括内资企业，也包括外资企业和外国企业，未来还可能包括重要的交通国际组织。就广义而言，工程参与主体的最大范围乃是“公众”或“人民”，工程社会化与“以人民为中心的发展思想”逻辑相通。站在工程社会化的角度，交通强国的建设不仅需要交通领域发力，更需要全社会的合作。因此，交通强国建设不但要顺应工程社会化的要求，还须理顺在交通领域之内看交通强国建设和跳出交通领域之外看交通强国建设的辩证关系。