美国非法移民的现状和法律控制的历史发展

党博鉴

（北京理工大学 北京 100029）

作为一个移民国家，美国发展的各个历史阶段，国家治理的核心内容都包含移民制度和移民政策。目前，美国国内的一千多万非法移民是美国政府最头疼的问题之一。美国一家智库报告显示在美国超过一半的非法移民源自墨西哥。非法移民一方面增加了政府负担，另一方面，他们提供了便宜的劳动力，特别是在一些低端服务业、建筑业和农业等劳动密集型领域。对非法移民在不同时期采取的管控措施则体现了美国政府爱恨交织的态度。

本文试图对美国非法移民的数量、分布、公众态度进行分析，同时梳理美国非法移民法律控制的历史发展，发现其中存在的法律控制困境，提炼解决困境的思路。

美国非法移民的数量和分布

美国非法移民的数量。由于非法移民较为隐蔽，难以精确统计，只能采取一些估算方式进行概数统计。目前常用的方法有两种，分别是“外国出生人口剩余法”和“美国社区调查。这两种方式统计出来的数量只是一个概数，且不同的统计方式得到的统计结果可能也存在差异。笔者在本文使用的数据来源于美国国土安全部、皮尤研究中心、世界移民组织发布的移民报告等。

美国皮尤研究中心2020年10月发布的《美国移民报告》中提出，美国当前的非法移民几乎占总移民数量的四分之一，可见，非法移民在美国是一个相当大的不可忽视的群体。但是现实是非法移民受各种因素印象，数量长期处于动态变化，局限于某一时间点的数量并不能够说明问题，因此笔者统计了1990-2017年美国的非法移民数量，以便展示非法移民数量发展的全貌，如表1，由此可知，近10年美国非法移民的数量保持在一个相对稳定的状态且有下降的趋势。

表1 1990-2017年美国非法移民数量（单位：百万）

美国非法移民的分布。在美国，拘捕（apprehension）是针对违反移民法律的外国人，主要的执法主体是边界巡逻队，因此，笔者认为被拘捕对象的国籍国或许可以侧面反映非法移民的国籍国。根据美国相关部门的数据统计，2019年，拘捕量有较大幅度等增加，2017年-2019年，总拘捕量为2，047，645，从拘捕外国人的来源国统计，排名前三的分别是墨西哥、危地马拉和洪都拉斯。

根据美国移民政策研究所公布的数据，在2012年-2016年期间，来自墨西哥和中美洲的非法移民大约有759.3万，占美国非法移民总数的71%。这部分非法移民在美国分布的前三大州分别为加利福尼亚州（246.9万）、德克萨斯州（133.6万）和弗洛里达州（33.3万）。非法移民的第二大来源为亚洲，2012年-2016年期间，来自亚洲的非法移民大约有177.4万，约占美国非法移民总数的16.6%。亚洲非法移民在美国分布的前三大洲分别为加利福尼亚州（44.1万）、纽约州（23.8万）德克萨斯州（15.1万）。

美国公众对非法移民的态度

美国一家智库PRRI在2015年做过一项民意调查，关于移民改革的议题，调查报告显示，62%的美国人同意为居住在美国的非法移民提供帮助，使其成为美国公民，15%的人认为这些移民应该被允许成为合法永久居民而不是公民，19%的人认为非法移民应该被识别后驱逐出境。整个2015年，人们对这个问题的态度一直非常稳定。

如果按年龄、种族和民族分类，移民改革政策的偏好仅因年龄的不同而略有不同。近七成（69%）的年轻人（18到29岁）支持非法居住在美国的移民获得公民身份的途径，17%的人支持永久居民身份，但不支持公民身份，只有 11%的人支持识别并驱逐这些移民。近60%的65岁以上的老年人也支持获得公民身份，12%支持永久居民身份，但不支持公民身份，约四分之一（23%）表示支持驱逐非法居住在美国的移民。

从种族和民族的维度来统计移民改革的态度，也存在较大的分歧。黑人（69%）和西班牙裔（67%）对为非法移民提供获得公民身份的途径表示最强烈的支持。大约60%的白人（60%）和57%的亚太裔美国人（57%）也支持允许居住在美国的非法移民获得成为美国公民的机会。在所有种族和民族群体中，只有极少数人支持为他们提供没有公民权的永久居民身份。然而，美国白人（23%）比亚裔（15%）、黑人（12%）和西班牙裔美国人（7%）更倾向于识别后驱逐美国的非法移民。而受教育程度不同的美国白人在观点上也存在显著差异。

美国非法移民法律控制的历史发展

非法移民初始时期。19世纪70年代之后，工业革命带来的技术进步，资本家对劳动力的需求逐渐减少，但移民增长趋势依然明显，美国本土劳工组织开始激烈反对，最终国会在各方考量下于1882年通过了《排华法》（The Chinese Exclusion Law）。这部法律禁止中国人归化为美国公民，并对中国移民进行了严格的数量限制。

自此以后开始产生了非法移民，并且随着被限制的移民种类逐渐增多，非法移民的种类也随之增多。一些国家的移民无法通过正常的渠道进入美国，只能采取一些非常规的方式。但当时美国的边境巡逻队主要目标在于阻止中国移民入境以及打击枪支走私等活动，这其实也侧面反映了在这一时期，非法移民尚处于初级阶段，没有引起执法机构足够的重视。

非法移民可控时期。1952，美国国会通过了《移民与国籍法》（the Immigration and Nationality act），这是一部影响深远的法律，初步形成了美国移民法律的基本框架。这部法律（1）重申了国籍配额制度；（2）限制来自东半球的移民，但却不限制西半球的移民；（3）确立了对技术工人、美国公民的亲属和永久居民外国人的偏好；（四）加强安全和筛查标准和程序。

在1965年之前，非法移民数量虽然有所增加，但政府采取了一些列的法律控制行动，非法移民数量有所控制。美国政府通过“湿背行动”（wetback operation），和临时工计划，双管齐下，有效地控制了非法移民的流入量。此外，美国当时正处于二战后经济发展期，劳动力的需求巨大，非法移民产生的消极影响并不明显。整体上，这短时间非法移民问题处于美国政府政策考虑的边缘地位。

表2 1960-2019财年美国边境拘捕量

非法移民的严重时期。1965年移民法实施后，非法移民数量急剧攀升，这一点，可以从美国边界拘捕数据得到反映，并且在1986年、2000年达到高峰。这一时期，非法移民总量已经非常巨大，并且成为美国社会普遍关注的议题之一。

有学者认为，非法移民和合法移民，就像是一枚硬币的正反面。因此，有必要对1965年之后的移民法律以及相应的非法移民法律控制手段进行梳理，以便寻找问题的根源。1965年开始至当前，美国有众多涉及移民事项的法律被颁布，对象涵盖众多，因为篇幅有限，笔者仅介绍四部主要的移民法律。（1）1965年《外来移民与国籍法修正案》（Immigration and Nationality Act of 1965）。该法的亮点在于废除了移民的民族来源限制，规定在美国国民原有国籍的基础上，对各个国家分配一致的移民配额，从而保障各国移民都有平等入境的利。（21986《移民改革与控制法》（Immigration Reform and Control Act（IRCA））。该法的主要目的是控制非法移民，并确立了三项控制原则，即雇主惩罚、合法化政策及加强移民执法。（3）1990年《移民法》（Immigration Law of 1990），它是最为宽松的移民法，内容增加了合法移民配额、创建了投资移民类别、创立了多样化移民类别等。同时，针对部门国家或地区存在的武装冲突、环境或者卫生灾害，该法推出了“极端临时状况”，这些地方的移民可以在一定时间段内免于驱逐。[1]（4）1996年《非法移民改革和移民责任法》（Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act（IIRIRA）），主要目的在于加强对边境控制和限制移民社会服务项目的使用，是一部反移民色彩较为浓厚的移民法案。

9·11事件后，美国社会更加密切关注非法移民问题。小布什、奥巴马及特朗普政府都提出了一系列关于移民改革的法案。但是两院在众多议题上存在难以弥合的分歧，使全面移民政策改革迟迟难以落地。

综上可见，美国非法移民的控制困境既有客观又有主观原因，客观方面美国与欠发达国家的经济水平存在巨大落差、非法移民本身来带的利弊两面性。主观方面表现为美国社会、政党、两院对非法移民问题难以保持统一的认识，因此在制定政策和法律时经常会产生思维矛盾。

美国要走出当前的困境，一是重视发挥自已的国际地位优势，一是美国有必要发挥自己的国际地位优势，响应中国领导人提出的“人类命运共同体”，促进全球共同发展；二是根据非法移民的“国内链系”，健全国内法律控制机制；三是加强双边合作，“围堵结合”，阻断入口，提升控制质效。