从“刚性”到“韧性”——社区风险治理的范式嬗变及制度因应

◇盖宏伟 牛朝文

一、问题提出

十九届五中全会的召开，以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的出台，加强和创新社会治理成为推进国家治理体系和治理能力现代化与办好发展安全两件大事的新要求。基层社区治理能力和治理体系的提升是国家治理体系与治理能力向现代化的微观表征，社会治理的着力点重点在基层社区，痛点难点也在基层社区。面对现代风险社会的挑战，亟须提升社区的风险治理能力，以夯实社会风险治理的基石。[1]一方面，随着当前城镇化、工业化、市场化以及信息化进程的加快，人口、信息、贸易以及技术等要素普遍存在的关联性、流动性以及交互性让社区的生产生活充斥着高度复杂和不确定的风险，这对基层社区风险治理能力提出了更高与更全面的要求。另一方面，面对制度环境日益分化松散的趋势， 如公私伙伴关系的增长、公众力量的崛起、非政府组织在政治和政策层面上的影响越来越大以及电子媒介的异军突起等，相比于传统风险管理仅仅关注个别风险事件的防范化解以及风险危害的最小化，基层风险治理中的脆弱性尚未得到足够的重视。因此，面对新的风险形式和安全发展主题，当前的社区风险治理既是社区风险治理路径选择议题，同时也包含着风险治理能力和风险治理体系现代化的命题，具有重要的现实意义。

目前，走向韧性治理模式在学术界已逐渐形成理论共识。何继新等从学理因由、进展经验与推进方略这三个维度提出城市公共物品的韧性治理架构，并从范围方式、过程治理、主体结构、法律规制、监督及能力等方面提出推进策略。[2]唐皇凤等探讨了新时代基层组织治理现代化的模式，通过对传统简约治理模式与韧性治理模式进行对比，确立了韧性治理是新时代基层社会治理现代化的基本取向。[3]翟绍果等分析了现代社会的风险、复杂性以及不确定性的产生机理，强调通过整体性、包容性的韧性治理模式破解现代社会中社会治理的边界性与网络关系的跨域性之间、社会治理的中心化与网络结构的分散性之间以及社会系统的脆弱性与网络风险的叠变性之间的突出矛盾。[4]王磊等研究了后疫情时代重大公共卫生事件的常态化治理路径，强调通过韧性治理自适性、主动性、自发性动态治理模式选择，建构政府、社会、公民以及环境韧性，进而对随机性、流动性、复杂性与不可控性的现代风险社会进行有效治理。[5]张诚通过刚性治理与韧性治理的比较，对韧性治理独特优势的介绍，提出韧性治理作为新时代农村环境治理的现实选择和建设路径。[6]朱正威等基于韧性城市建设必要性，梳理国内外韧性城市实践历程，概括我国城市规划过程中韧性建设的缺失以及不足，提出以“发展-安全”同构的韧性治理推动后疫情时代的韧性城市建设。[7]

通过文献检索并分类梳理可知，当前的学者们关注韧性治理作为一种新的模式对社会各方面问题治理的 “嵌入”，聚焦于工具层面上的应用。作为社会风险治理的基石和重要组成部分，如何创新基层社区风险治理，提升其风险抗逆能力，推进社区风险治理现代化，目前尚未得到学术界的系统回应。本文以风险社会作为研究镜像，通过分析当前社区风险治理存在的缺陷与不足，确认韧性治理作为社区风险治理的转向进路，在归纳推进基层风险韧性治理阻滞的基础上提出因应策略。

二、走向韧性治理：社区风险治理范式的新转向

（一）刚性模式下社区风险治理的局限性

现代生产生活“系统”中不断增加的涌现性、动态性、开放性、以及非线性让我们进入到贝克所言的风险时代。我们生活在一个风险社会中，不仅因为无数的决策会产生意料之外的后果，而且还因为指导决策的科学方法已变得可疑。[8]风险社会理论（Risk Society Theory）的流行，诠释了现代风险逐渐成为社会生活空间和社会秩序空间的重要威胁，人们面临着威胁其生存并由社会所“生产”出来的风险。它的重要标志是作为社会生产的风险与阶级关系不再具有相关性，风险分配的均等逻辑取代阶级的等级逻辑，“风险”成为社会的基本特征。[9]如社区中的生态环境、饮食、生计等问题逐渐成为传染病、禽流感、食品卫生等现代风险的直接来源，这些风险源很容易由人的理性决策和选择所触发，并相互耦合、共同作用，无法通过感官和经验直接察觉和即时管理。而在影响上，这些风险倾向于影响所有人，并带来其他次生风险和灾害。以新冠肺炎为例，它对于基层社区的生产生活的影响是方方面面的，同时也容易诱发社会焦虑、失业等次生问题。风险社会是我国社会转型发展不可避免的问题，新的社会问题必须在反思和扬弃旧的机制体制约束中寻找它的破解之道。这个过程是探索性的，也是复杂和不确定的。一切探索工作无疑都要在现实中寻觅它的实质有效性，而这一现实场域别无他所，最终都要回归到基层社区的实践中。由于以往的风险管理仅仅关注风险的防范及危害的化解，遵循“应急”的行动路径，这就使得基层社区的风险应对处于被动响应的尴尬境地。

这种“应急式”的风险管理被置于刚性模式中，风险治理主要依赖于权威部门的风险管理议程，各种行动和决策都依据成文的规定和正式的程序。在刚性的模式下，一切都是有章可循的，人们按照既定的、理性的规则和标准办事。不过，这种韦伯式的风险管理体系并未充分考虑风险性、不确定性、动态性及复杂性。面对高度不确定性和高度复杂性治理环境和治理任务，存在着主动性弱、外部力量整合能力弱、内部碎片化现象显著、个体在刚性的治理体系中缺乏自由度及创新力等问题。[10]一言以蔽之，刚性治理对于复杂问题治理的风险和成本越来越高。要实现基层社区风险的有效治理，需要探索更具韧性的治理模式以及新的社会关系整合与协调方式。毋庸讳言，在耦合自然-社会因素的复杂系统中需要更多韧性来回应基层风险治理有效性的拷问。

（二）韧性治理的内涵及适切性分析

追根溯源，韧性（Resilience）一词的词源为拉丁文的“resiliens”，意为承受或适应挑战的能力。不过，关于最早使用它的领域归属仍然存在不同的看法。有学者认为它最早应用于生态学的研究中，并将生态学者霍林（Holling）的《生态系统的韧性和稳定性》一文视为开山之作。[11]在生态学领域，韧性表示生态系统在遭受冲击时维持其原有状态以及有效复原的能力。[12]也有学者持不同观点，指出韧性一词最早应用于物理工程领域，表示物体经过拉伸、挤压、弯曲等后恢复原状的能力。[13]一般看来，对于韧性的研究主要从20世纪40年代的精神病学与心理学科发展而来，一开始被用于分析儿童对于不利生活事件影响的抗压能力。[14]由于这一术语对于分析社会生态系统及脆弱性消解具有较强的适切性，由此逐渐被应用在政治学、行政学及社会学等领域中，多见于弹性组织、学习型组织、应急管理、危机管理、灾害管理等的理论文献中。韧性治理（Resilience Governance）是在韧性理论的基础上生成的，其目标是重塑和提升全面应对风险的能力，以从根本上改变治理能力不足、治理体系脆弱的情况。它强调对于风险社会环境的应对和适应，而不是关注个别风险事件的化解。因此，韧性治理也被认为是超越刚性治理而成为风险社会中的主要治理模式。[15]这在于：（1）韧性治理更注重长远的目标，强调超越现代主义的线性因果关系假设，通过将复杂的、非预期的以及不确定的社会现实环境都纳入风险治理的范畴之中，塑造更为全面和综合的风险治理体系和能力。（2）韧性治理注重以主动和积极的方式来面向风险社会，强调持续的学习和适应，而不是被动的应对及防御，最终适应我们生产生活的环境。（3）韧性治理倡导利益相关者以广泛参与协商来解决风险决策中的目标冲突以及不确定性等问题，努力达成对风险议题和问题的共同认识和共同治理，强调风险治理的协调与整合。因此，将韧性治理嵌入到基层社区风险治理过程具有无以复加的适切性，它既符合社区对于治理能力和治理体系现代化的诉求，也有效回应了风险社会的挑战。

1.社区风险治理结构的重塑。与一般风险不同的是，现代风险的生产是多种要素相互耦合及共同作用的结果。我们对科学技术的探索越深入，对现代风险的认识越全面，风险知识就随之增加，这意味着理性知识体系与不确定性风险的鸿沟也逐步拉大。[16]更为紧要的是，现代风险在产权上是不可分割的，风险的影响是整体性的，在风险面前每个人都是“平等”的，如生态变化、气候变化、环境污染、饮食卫生、流行病等风险，它们消解了中心和边缘的不平等现象。这也造成了人们在面对风险时，关注的焦点往往不是专业化、科学化、最优化及理性化的应对之策，而是共识的达成。共识既是信任和权威的保证，也是共同行动的前提。在此背景下，刚性治理结构已然式微。社区风险韧性治理的本质是超越刚性治理的主客二分、中心边缘结构，发挥多元主体的协作效应，建构整体性责任，塑造多元主体协同的风险共同治理结构及精细化的治理方式，形成多主体、全过程、全方位、整体型的社区风险韧性治理体系。

2.社区风险治理流程的再造。传统风险管理流程深深植根于工具理性和功能主义的传统，关注技术流程及理性设计，虽然依靠结构化、层级化、专业化、约束硬性化的方法提供了稳定和效率的承诺，但它们并不总是有效的。严格专业分工以及层级节制消解了治理体系的协作性功能，呈现出碎片化的格局，从而难以有效应对复杂性及不确定性事件，无法对现代复合型、叠加型以及系统型风险进行有效化解。在复杂多变的环境中，风险治理不再强调强制性的管理，而是及时的反应能力、持续的适应能力以及共同的协作能力。而传统风险管理是缺乏可塑性、延展性以及灵活性的，不仅很难进行变革和及时调整，而且无法通过学习来对风险环境进行适应。因此，面对风险社会的挑战，推动社区风险治理向网络化、精细化、数字化、韧性化以及整体协同化模式发展，需要实现社区风险治理流程的再造。通过以风险治理需求代替强制性命令驱动，以关系性、协同性以及交流性沟通机制取代交易性、约束性的沟通机制。改革按职能设置部门的管理方式，以全局最优目标取代局部最优目标设定，代之以风险治理任务流程为中心，打破社区风险治理过程中的制度壁垒、利益壁垒以及信息壁垒，从整体上确认社区风险韧性治理的操作流程。

3.社区风险治理能力的扩充。面对着新的风险形式，传统社区风险管理既缺乏对现代风险的全过程、全方位以及积极主动的应对能力，同时也难以具备从风险中学习的能力。[17]提升社区对于现代风险的治理能力，需要社区风险治理摆脱传统风险管理的路径依赖，探寻新的风险治理安排，提升基层社区在面对压力和不利事件冲击时的预防、抵抗、复原、学习、适应与变革等综合能力，让社区风险治理体系更具韧性，改变自身脆弱性。如提升社区“安全硬件”水平，包括安全设施、风险防控设施等的物理完整性，增强社区应对风险的抵抗力，从而保持政治、经济、社会以及管理秩序的正常运转。通过战略性、主动性、积极性以及前瞻性的方式来应对风险的冲击，提升社区塑造环境和改善环境的能力，如先进科技的嵌入、生活水平的提升、社区和谐氛围的塑造以及物质资源的保障等，从而有效提升社区应对风险增量变化和发展停滞的能力，在风险的压力和不利条件下能够快速复原，恢复正常的生活及生产功能。还需要强调社区为了危机学习（Learning for Crisis）和从危机中学习（Learning from Crisis）的能力提升，从而不断优化社区风险治理机制及组织基础，实现基层社区风险治理能力和应急管理能力的螺旋式上升，并有效适应风险形式的演化。

三、推进社区风险韧性治理的瓶颈

（一）治理体制碎片化：各自为政阻滞协作共赢

推进社区风险韧性治理，构建整合性、包容性以及协同性的组织运作模式，治理体制的“碎片化”是最大的挑战之一。这主要体现在：（1）多元主体涣散。随着社区人口的流动性增强，社区空间设计的封闭性以及生活方式多样性，居民之间存在一定的警惕感和疏离感。由于缺乏有效的激励及联结机制，社区居民参与社区风险治理的主动性及积极性并不高，多元性与涣散性并存。（2）行动机制碎片化。社区风险治理理念是由“如何治理”的认识所塑造的，并最终为正式的机制安排所俘获。在“晋升锦标赛模式”的制约下，纵向上各治理单元遵循唯上不唯下的行动原则，横向上各部门之间由于追求部门及岗位目标而忽视协同合作与整体目标，最终造成行动的碎片化。（3）责任机制碎片化。在传统的社区风险管理中，治理功能专业设计、部门权力分散配置，将系统及整体的治理任务进行分解及分工，消解了风险治理的整体责任面貌。在此基础上，压力型治理体系以及刚性治理方式强化了社区风险治理的责任敏感度，催生责任规避意识。尤其是应对复杂性、不确定性的现代风险，责任模糊、责任转嫁、责任推诿以及责任规避等现象进一步凸显出来。概括来讲，社区风险治理体制的“碎片化”是正式制度与非正式制度交互耦合及共同作用的结果。正式制度在约束、激励机制等方面的确认，以及非正式制度在环境、理念等方面的塑造构成了社区风险治理的“碎片化”事实，最后构成推进社区风险合作治理的阻滞。

图1 社区风险韧性治理路径的分析理路

（二）治理方式粗放化：单一性依赖迫使细事粗治

社区风险韧性治理对于优化治理方式以及创新治理工具提出了更高的要求。然而，受到刚性治理的路径依赖以及“轻权责运作、重权责归属”的传统文化观念影响，社区风险治理仍过于粗放。这主要表现在：（1）治理理念单一。我国传统的基层治理对于精细化治理的认可和需求程度并不高，由于制度效能往往难以下沉到基层，粗放化及随意化的治理思维模式贯穿着社区风险治理的各个环节。（2）治理方式单一。多元主体平等协商及协同合作的治理平台建设滞后，无法承接精细化治理的重任。在部分地区，自由裁量权滥用、行政行为简单粗暴、执法不严以及有法不依等现象依然存在。（3）治理工具单一。当前，基层社区的数字化、网络化、精细化、规范化治理水平参差不齐，治理工具相对滞后。当风险源及风险表现形式呈现模糊的状态时，治理工具不足与治理工具落后会给社区风险治理带来巨大的成本及工作压力。

（三）治理议程扭曲化：对上负责遮蔽为民服务

将治理嵌入到社区风险应对的实践中，需要关注适用性的问题。风险管理及风险治理的逻辑矛盾，刚性治理与韧性治理的冲突，实践运作与理论范式的错位等议题都会影响到现实中的风险治理议程。推进社区风险韧性治理，目前还存在相应的议程扭曲。这表现为：（1）重事后应对，轻全面治理。当前社区风险治理侧重于事后应对，风险预防、适应、复原等动态全面的治理能力不足。不能收到长期性、根本性及持续性的治理绩效，难以全面对风险进行有效治理。[18]（2）重经验，轻标准。传统风险管理及其传统文化凭借其初始定位与自我强化机制形成了社区风险治理过程的路径依赖，风险治理缺乏相应的规程及标准。盲目照搬成功经验，同质化现象严重，风险治理缺乏弹性、灵活性、创新性与包容性。（3）重形式，轻效能。基层治理负担重、压力大、能力不足的问题由来已久，容易导致风险治理工作陷入“空转”中，掉进形式主义的陷阱。总的来说，基层社区风险治理议程扭曲让其自身在风险面前更加被动，并弱化了个人、家庭以及组织在应对风险时的抗逆能力。

（四）治理环境内卷化：治理重心下沉加速竞争失衡

随着我国社会治理重心的下移，一方面，社区风险治理的边界争议和利益矛盾增多了。另一方面，下沉的治理资源创造了社区相互竞争和相互联结的事物，并可能开辟社区风险治理的“资源争夺”新战场，从而罔顾公共利益的创造及公共问题的解决。具体表现为：（1）公共性取向的现实偏离。公共治理的核心要义在于公共利益的聚合与实现，以及公共问题及公共议题的破解。[19]然而，在压力体制、竞争环境以及理性意识的共同驱动下，社区风险治理很容易走向各自为政、各为所需与协调不力的局面，从而导致公共性的流失。（2）风险治理效率的损耗。社区风险治理的资源目前主要依赖于财政拨款，资源获取渠道较为单一，在财权上收、事权下移的背景下，财权与事权难以匹配统一。因此，基层工作人员需要花费大量时间和精力来争取项目资金，以及完成上级摊派的各项考核指标，对上负责得多，对下相应变少了，为社区居民提供需求导向型公共物品和服务的能力也随之下降。（3）社区风险治理压力的反弹。治理重心的下移会给社区风险治理带来活力与资源，有效调动社区工作人员干事创业的积极性和主动性。但也应该重视治理重心及治理资源下沉过程中引发的心理问题和消极情绪等问题，警惕社区风险治理中兴起的“同侪压力”（peer pressure）。不及时对其负面影响进行消解，可能会带来社区风险治理压力的反弹，加速社区风险治理的内卷化。

四、推进社区风险韧性治理的因应策略

（一）打造社区合作治理共同体

1.加强社区韧性文化建设。社区韧性文化植根于基层社区的整体合力及凝聚力中，并由社区整体的文化环境所塑造。要通过打造鼓励信任，支持合作，认同责任性、利他性、灵活性、多样性的社区文化，让社区居民以及社区工作人员将关注焦点从物质利益转向社区公共生活的核心诉求，有效平衡人们在物质生活与精神生活、家庭生活与公共生活之间的平衡。在教育上，不仅要强化责任、担当、利他、共同体的意识和理念，同时也要加强对风险防控的知识普及和技能培训；在宣传上，通过建立社区宣传教育基地和平台，利用好线上和线下宣传两个抓手，提高社区居民的自助、互助以及公益志愿意识，鼓励社区居民参与各类安全教育及安全实践活动；在实践上，创造性地运用社区生活会、茶话会、讨论会、辩论会等载体，设置相应的风险治理主题进行探讨，并形成可操作的应对方案。

2.健全协作性的价值引导机制。社区风险协作性治理需要建立在自觉且广泛的价值认同之上，而不是外在强力的压制及约束。社区风险为什么呼吁协作性治理、协作性治理如何展开又如何推进等问题的回答，归根结底都不得不回归到价值这一根本主题。因此，要把协作性作为价值引导，以社区风险有效治理作为出发点和落脚点，打破异化的公共权力所划定的利益和制度藩篱，实现对社区健康治理机制的松绑。要以居民需求为核心，强调社区管理部门的职能转型，推进社区服务的优化。具体来说，通过以绩效改革作为调节变量，引导基层社区风险治理中“任务—结果”的价值转向，通过鼓励协作，将“协同合作”的价值融入社区风险治理的目标、任务、方法、标准、评估及监管中，全方位保障好社区居民的生命健康安全。

3.形塑社区合作性治理的责任共同体。现代风险的复合性及系统性建构了整体型的风险治理责任。然而，传统的风险管理模式的责任制是序列型的，是面向部门、岗位以及个体的，同时也是分布式、碎片式和离散式的。因此，责任制是建构整体性治理模式的关键抓手，要以整体型责任的建立健全作为风险整体性治理的“牛鼻子”，推动社区风险治理中的“序列型责任”向 “整体型责任”转变。首先，要将责任机制嵌入社区风险治理的场域中，推动“责任下沉”，通过划清各治理主体的责任边界，推进定岗、定人、定时、定位、定则、定效以及定责的整体型责任包干制，将社区风险治理中各主体的责任压实。其次，确立对问题负责、对下负责、对公众负责以及对社区负责的问责指向，矫正相机避责、责任推诿、以及人为划定的利己性、模糊性责任归咎机制等问责异化现象，规避“集体的不负责”。最后，在合理问责追责的基础上，对各个主体之间的协同治理构建起责任保障机制，确保各主体间协同合作有效开展。

（二）提升社区精细化治理的水平

1.培育社区风险治理的精细化理念。理念是行动的先导，精细化的治理方式需要精细化的治理理念引领。第一，精细化治理要树立差异性、包容性治理的意识，不能一拍脑门、一把抓、一刀切，通过扎根实地调查访谈，深度挖掘社区环境卫生、旧区改造、垃圾分类、生计贫困等方面存在的问题和潜在风险，将存在的问题进行具体分类、具体分析，并形成针对性的治理方案。第二，精细化治理需要专业化及规范化的治理意识。要通过推进社区风险治理体制及机制的健全与创新，规范治理程序，延伸治理触角以及覆盖面，提升全面精细化治理的水平，不断提升治理效率，减低治理成本。第三，精细化治理还需要有效能意识。消除“干与不干一个样、努力认真干和随便任性干一个样”等懈怠、搭便车及侥幸心理，以效能革命建设为契机，撬动基层社区治理把事做实、把事做细、把事做精，形成精细化的治理效能观。

2.健全基层社区的治理方式。改变社区风险治理方式的单一化，要推进社区法治、德治、自治、共治等方式的有效融合。在法治上，要通过培训及普法等活动强化社区居民的法律意识、程序意识以及规则意识，并提升社区工作人员依法办事的素养和能力，保障社区风险治理的规范性及有序性。在德治上，要将社会主义核心价值观融入社区工作的方方面面，通过建立道德银行或时间银行等志愿、公益以及道德服务良性交换平台，规避社区风险治理过程中的道德风险。在自治上，培育社区居民的主人翁意识、归属意识以及参与意识，并不断建立健全社区自治的平台，提高多元主体参与社区风险治理的积极性和主动性。在共治上，要以人人共享为抓手和着力点，打造“大家的事，就该大家商量着办”的人人有责、人人负责、人人参与、人人共治的社区风险治理格局。

3.推动基层社区治理工具创新。治理工具不足及治理工具落后是社区风险治理失灵的重要原因。面对复杂和不确定的社区治理环境，需要改变治理工具不足的局面，推动治理工具优化整合和创新，提高复杂治理的韧性。行政学者萨拉姆（Salamon）将治理工具进一步划分为直接治理、社会管制、订立合同等13种类型。[20]要摆脱对强制性权力工具的依赖，掌握运用整体性、合同性、合法化、网络化治理工具以及协同化治理工具等进行风险治理。在治理工具的创新上，数字化、网络化的信息技术为基层社区风险治理工具创新提供可行途径与广阔空间。要将智能传感、视频识别（RFID）、云技术、物联网、数字孪生等技术嵌入到基层社区的治理环境中，构建起对社区风险源的智慧感知、实时监控、数字化及可视化表达，实现社区风险治理的工具创新。

（三）优化社区风险治理的议程设置

1.推进风险全面治理的制度修复。针对社区风险所带来的挑战审视制度在各方面的效能与不足，从风险预警、防治、修复、适应等方面不断修复社区风险治理体系。警惕刚性制度的过度扩张，注意制度因不同时空、不同环境、不同对象、不同条件而需要的适应及契合度，消解制度断裂及制度失效。

2.构建社区风险治理标准体系。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出要加快建立健全城乡社区治理标准体系。风险治理作为社区治理的重要一环，同样需要构建起相应的标准体系。首先，要从顶层设计上将风险治理标准建构纳入社区治理标准体系建设中，确立风险标准化治理的合法性地位。其次，立足于社区风险治理更加复杂多元的实际，社区风险治理标准要注重多元主体的参与，强调专业性与适用性的结合，发挥各方建言献策的积极作用，从而使得标准方案更加综合全面。在此基础上，制定出社区应对生态环境、饮食卫生、传染疾病等现代风险时的预防标准、应对标准、动态调节标准、绩效考核与评估标准，以及设施设备、管理服务和行为操作标准等。并在一定范围内展开示范试点，鼓励地方通过适度改革创新推进风险治理标准的积极适应，通过总结成功经验，形成成功模式，最后推广应用。

3.建立社区风险治理的“权责清单”。实践中绩效考核的初衷与操作层面之间的鸿沟创造了形式主义的生长空间。合理的绩效考核机制是根治基层风险治理形式主义的关键所在。2019年中共中央办公厅印发了《党政领导干部考核工作条例》，指出激励引导广大干部以更好的状态、更实的作风贯彻落实党中央决策部署，必须要用好干部考核这一指挥棒和风向标，以更合理的绩效考核机制调动基层干部的积极性和主动性。更为紧要的是，要加快制定基层风险治理的“权责清单”。权责清单的构建要秉持为人民服务的理念，以问题、风险、不利及压力实践的有效治理作为导向，以实效论成绩，以成绩论奖惩。让基层工作人员敢于对自己权责清单之外的事务说不，真正从文山会海中解脱出来，避免基层社区风险治理的“过度科层化”。

（四）消解社区风险治理的内卷困境

1.矫正社区风险治理中的“目标置换”。在社区风险治理中，公共利益的创造、公共问题及公共议题的解决是统领性的目标。不过，公共利益的目标既模糊不清又超出了普通理解的范畴，大多数时候人们只是含蓄且片面地认识到，在治理实践中很容易由于角色模糊、制度壁垒、治理压力及能力不足等因素造成这一目标被其他目标置换。因此，要引入目标管理，通过管理中的管理化解这一难题。具体来说，要将社区风险治理的公共目标设置为诸多局部目标的组合，通过总目标设定、总目标分解、执行、考核及评估的程序，使得公共目标、部门目标以及个人目标保持一致性和协同性。在这一过程中，目标的制定要发挥各方的积极性与主动性，以保持目标设定的合理性以及目标分解的科学性，进一步加强目标粘合度。再根据局部目标的权重进行排序，以此作为专项资金支持和资源保障的重要依据，避免子目标之间的冲突及重合。

2.多向度整合社区治理资源。社区风险治理是一项系统性工程，离不开资源的有序配置和协调整合，自上而下的单向度资源整合已难以有效应对各种复杂多变的风险，并激起资源争夺和占有的内卷化。全能政府的治理困境，加上社会转型的复杂性，让政府意识到需要诉诸多向度的资源整合路径。[21]因此，要加快构建基层信息共享与资源整合机制。首先，要加强对信息资源的分类整理，对风险信息、资源信息、人才信息等建立信息库，并推进信息检索及信息查询功能建设，保障信息资源的公开、透明以及共享。其次， 做好资源统筹工作，促进跨部门的资源整合，形成条块资源的“一体化”运用，优化人力资源、医疗资源等应急资源在风险治理过程中的配置。最后，加快风险治理的资源调度平台及载体建设。通过平台吸纳资源、整合资源、引导资源流动，避免资源的不合理配置、不合理竞争与无序流动。

3.全方位推进社区治理减负增效提质。基层减负并不是简单的做减法，基层社区所担负的治理使命和功能也绝不允许一味地做减法。减负需要明确什么是负，并做到全方位减负。减去文山会海、减去形式主义的工作、减去非职能内的摊派工作是必要的，但是也要构建良性的竞争关系，避免同侪压力损害基层工作者的积极性和主动性，还要对沉重、繁多且不合理的考核压力进行消解，让基层工作者扔掉思想包袱，轻装上阵。减负的旨归在于保证基层治理的效能及效率，因此不能把“减负”等同于减工作质量与减治理效能，而是要让社区工作者有充裕的时间、精力以及资源把工作做全做精做美。一方面，不断提升基层社区工作人员的工作能力，培育其见微知著、反应灵活以及行动敏捷的多面本领，锻炼其更为复合及综合的能力，以有效应对突发和紧急事件。另一方面，建立以优质和良效为抓手的评价和激励机制，打造干事创业的工作氛围，除去一团堕气、和气及瘴气，提升基层社区风险治理的朝气和活力。

结语

近年来的风险事件的应对实践已然证明，社区风险治理已成为社会风险治理的重要内容。现代社会风险具有高度不确定性、高度复杂性、系统性、叠加性与复合性，而社区又是一个人口聚集度高和人口流动性强的区域，这给传统社区风险刚性管理带来了不小的挑战，需要对社区风险管理的价值与工具理性的内在逻辑进行深度解构和审视。[22]面对新的风险形式，传统的社区风险管理模式的效能已受到学者们的质疑，诸如整体性治理、合作治理、包容性治理等更具韧性的治理模式和路径受到了学者们的广泛关注。本文研究探讨了韧性治理作为社区风险治理模式变迁和路径选择的必要性，并分析推进社区风险韧性治理存在的瓶颈，提出化解策略。当然，本文还存在相应的不足，在今后的研究工作中，将通过案例分析、计量模型等定量化研究方法来弥补这些不足。