缺宰相的政府靠什么运转

赵冬梅

中国的皇帝制度存在了两千多年，但宰相制度只存在了一千五百多年，帝制最后的五百多年是没有宰相的帝制。废宰相之后，皇帝集国家元首与政府首脑于一身，大权独揽。宰相制度的废除究竟是历史的必然还是偶然？如果是偶然，为什么会延续五百多年？废除宰相之后的帝制国家的权力结构、政治决策和行政运作又呈现出怎样的特点？

首先，我们来看朱元璋为什么要废除宰相制度。废相的导火索是洪武十三年（1380）丞相“胡惟庸案”。这个案子前后绵延十年，牵连杀害三万余人。朱元璋给胡惟庸定的罪名是谋反——十恶不赦的大罪。胡惟庸的政治作风的确有专权跋扈的问题，但还不至于谋反，谋反是朱元璋铲除功臣所需要的理由。朱元璋对他的功臣集团很不放心，解决办法就是肉体清除一切可能威胁朱家天下的势力。

根据朱元璋的自陈，他废除宰相制度还有更充足的理由——对胡惟庸案的反思。我们把朱元璋关于废相必要性的言论综合起来看，废除宰相制度的原因可以分为两点：

第一，“自秦始置丞相，不旋踵而亡”，“之后，臣张君之威福，乱自秦起，宰相权重，指鹿为马”。意为，宰相制度自从诞生之日起就不利于帝国统治。丞相制是秦朝制度，而设置丞相正是秦朝灭亡的原因。

第二，“汉、唐、宋虽有贤相，然其间亦多小人，专权乱政”。意思是从秦朝以后的历史实践看，宰相好的时候少，专权乱政的时候多。而元朝的灭亡正是由于“委任权臣，上下蒙蔽”。

这两条都是对于历史经验的总结，看起来朱元璋倒真是历史的好学生。但是，上面这些语言所承载的内容是完全反历史的，充满了蒙蔽与误解。秦朝灭亡的原因当然不是设丞相。故事“指鹿为马”中专权乱政的，不是丞相李斯，而是宦官赵高。在那个历史关头，丞相李斯所犯的错误恰恰是私心泛滥，屈从于秦二世和赵高的淫威。秦以后各朝，專权乱政的宰相其实并不多。西汉末年有王莽，东汉末年有曹操，曹魏末年有司马氏，都篡夺了皇位，这是对皇权产生了威胁。南宋的权臣也多，比如秦桧、韩侂胄、贾似道，但是这三位其实并没有威胁皇权。关于元朝，朱元璋说的倒是对的。元朝后期的确出现了宰相专权，甚而至于废立皇帝现象，但是，朱元璋只知其然，未知其所以然。元朝的宰相专权，本质上是由于蒙古人对华夏政治传统认识不足、吸收有限，制度漏洞百出，皇帝既懒得管事，对担任宰相的蒙古色目贵族又缺乏戒心。元朝的宰相实在不能成为华夏宰相制度的标杆。

所以，朱元璋的说法只是拉历史的虎皮，遮掩高度膨胀的私心，做废相的大旗。

然而，历史就是这样充满了偶然。这么一个偏执狭隘的人，偏偏成为开国皇帝，所以，朱元璋极端错误的思想方法所导致的错误的价值判断——宰相制度有害于帝制国家，必须废除，不但需要立即落地，还被有明一朝奉为了祖宗之法，坚持二百多年不动摇。

那么，没有宰相的帝制为什么能够延续下去呢？第一，制度本身有惯性，要改变制度，必须有大见识、大力气，而明朝的继统之君既没这个见识，也没这个能力。清朝统治者从东北来，本身文化相对落后，开国之君也缺乏这种贯通古今的见识。第二，没有宰相的帝制对集体缺乏安全感的皇帝来说，是愉快的。因为它便于皇帝的集权。明朝没了宰相，皇帝又常常懒政，屡屡刷新皇帝不上朝、不见群臣的纪录。但是明朝的国祚竟也延绵达276年。明朝政府持续运作的奥秘何在呢？

废除宰相之后的明朝国家机构呈现出扁平化现象，由国家元首皇帝亲自充当政府首脑，直接管理吏、户、礼、兵、刑、工六部，都察院，通政院，大理寺，五军都督府等机构。所有这些机构在地位上是平等的，彼此没有统属关系，“事皆朝廷总之”。所有上奏信息原则上直达皇帝，由皇帝直接做出决策，百官的任免也是由皇帝决定的，“政事一从皇帝出”。朝廷就是皇帝，皇帝就是朝廷。政治结构的扁平化，一方面导致权力向皇帝集中，另一方面也意味着皇帝工作量的巨大增加。

皇帝有把握一切权力的心，却没有管理一切事务的力。忙不过来是自然而然的事情。废相的始作俑者朱元璋本人就已经忙不过来了。有人统计过朱元璋的工作量。1380年，他废宰相;四年之后的1384年9月14—21日，八天之内，朱元璋共计收到1666份文件，其中需要批复的事情3391件，平均每天要处理200份文件，批复400件事。皇帝忙不过来，又不愿意设置宰相，光明正大地在制度上将一部分权力和责任托付出去，那么，剩下的就只有一条路了。

这条路就是充分开发、利用皇帝周边的附属群体，这也是传统做法。皇帝的附属群体主要指秘书和家奴，具体地说就是内阁和宦官。

内阁是皇帝秘书，因为它只有议政权而没有监督百官执行权。内阁通过帮助皇帝阅读文件、起草批示，对政治产生影响。按照制度，内阁是皇帝影子里的存在，没有直接发表意见的权力，更谈不上指挥六部、改革政治。所以，在没有宰相的皇帝制度下，皇帝是唯一合法的政治改革者。然而，皇帝的产生方式却让他很难产生改革政治的认识和主张。内阁大学士就必须把自己的政治主张包装成皇帝的旨意。也就是说，明朝有理想和作为的政治家往往在打擦边球，所作所为明明出于公心正义，但推行公心正义的手段却可能不合制度传统，这就让他们非常容易受到攻击。

内阁大学士是官僚群体的代表，官僚群体好歹还是有积极向上的一面，有政治追求的。宦官则是纯粹的皇帝家奴，它完全依附于皇权，也正因如此，皇帝才最信任宦官。明朝中叶以后，一百六七十年间，只有很少的几年，皇帝能够正常上朝，其余时间都是“帘远堂高，君门万里”，官僚见不到皇帝，而宦官能见到皇帝。在这种情况之下，大权独揽的皇帝靠什么展示他的存在？皇帝就像一只千手千脚的怪物蜘蛛，宦官就是他的千手和千脚，宦官所掌握的特务机构就像是蜘蛛吐出的丝，黏腻地缠绕着这个国家。

皇帝可以不见群臣，政府的职位空缺了可以不补，但是明朝政府仍然存在并运作着。靠什么？靠制度，靠惯性，靠高压，靠特务。问题是，这个政府将不再有创造的能力，也不再有追求，它存在，但不作为，损失了应对突发事件、对抗内外打击的能力。

（摘自《法度与人心：帝制时期人与制度的互动》）