黏合剂效应：数字技术对环境政策执行链的修复机制研究

张则行 何精华

关键词：数字技术;环境政策执行链;剩余信息控制权;委托—代理理论

中图分类号：C93   文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2022）01-0111-10

一、引言

作为联结“政策期望与（所感知的）政策结果”的中间变量，政策执行对于实现政策目标的意义是不言而喻的。[1]2在我国，中央生态环境治理的目标能否实现深刻依赖于地方政府的环境政策执行过程，即国家生态环境治理的愿景需通过环境政策执行链转换为客观实在的环境治理效能。然而，由于政府纵向层级间关于治理信息的不对称性分布以及政策执行的排他属性，环境政策执行在地方层面普遍存在着“断裂”的现象。所谓“断裂”是指各级政府及其功能性部门在原科层制结构下形成的围绕特定职能而建构起来的政策执行闭环系统被随机或非随机的干扰因素阻隔，导致政策执行链转化机制被破坏进而无法实现特定目标的集体行动过程。有学者从宽泛的体制意义上将前者归因于环境治理的公共品属性、环境分权管理下的行政发包制以及“条块分割背景下环境监管权威的碎片化配置”[2]。同时，也有学者意识到横亘于政府组织与政策对象之间的“水平断裂”源于其互动规则、信息流与利益流之间出现明显的“裂缝”。[3]

概而言之，组织间的利益冲突、政策资源的匮乏以及普遍存在的信息鸿沟成为环境政策执行链断裂的主客观因素。与此同时，随着数字技术的快速更迭换代及其在国家不同治理场景中的广泛运用，智慧监测、智能传感、移动APP等数字技术对修复和完善环境政策执行链进而推动达成国家生态环境治理目标发挥着愈加重要的作用。[4]比如，信息和通信技术的普及增加了政策执行的透明度，增强了政府环境治理的回应性等。当前学界已注意到数字技术创新为环境治理效能拓展的新空间并由此延展出诸如“智慧环保”“智慧型环境治理”等概念模型和分析框架。[5][6][7]

总体而言，当前的文献虽然在“数字技术与环境治理”的题域下进行了诸多有益探索，但大多属于粗线条的整体式勾勒，对于数字技术与环境政策执行链断裂过程的互动机制缺乏深入研究。有鉴于此，本文围绕“数字技术对于环境政策执行链断裂的修复机制”这一主题展开研究，着重探讨以智能监测设备与移动APP等为代表的数字技术对环境政策执行链断裂的修复功能及其内在机理。研究发现，数字技术对于环境政策执行链断裂存在着“黏合剂效应”，即在多任务委托代理的环境分权治理下，作为代理人的地方政府因掌握环境剩余信息控制权而引致环境政策执行链的双向断裂，与此同时，数字技术依靠其独特的“控权”与“赋权”机制在很大程度上实现了对“断裂”的黏合，以确保环境政策执行者对属地环境治理投入足量的注意力。不过，数字技术仅是确保环境政策执行链完整通畅的必要而非充分条件，且其“黏合剂效应”的有效发挥亦需其他要素的有力配合。因此，在实际运用过程中，应辩证看待其工具价值。

二、剩余信息控制权与环境政策执行链的修复机制

在经济形态与劳动分工日益精细化的现代社会，生态环境治理愈加成为高知识密度的领域。故此，伴随着日趋精密的环境政策执行过程，环境治理的地方性知识不断涌现。在此背景下，相较于环境集权治理，环境分权体制显现出了更大的优势。由是，中央政府將环境治理的剩余信息控制权赋予地方政府以提高其治理效能，从而实现中央政府的环境治理目标。但在多任务激励结构下，剩余信息控制权的滥用造成了环境政策执行链的双向断裂。

（一）环境分权治理与环境政策执行链

与其他类政策相似，环境政策执行过程也是由一整套复杂的委托—代理链条贯穿而成。自20世纪70年代我国开启环境治理事业始，学界依据央地政府间关于环境事权与财权的分配模式，将我国纵向府际间的环境治理体制称为“中国式环境联邦主义”，即具有中国特色的环境分权管理体制。[8]在该体制下，中央政府（上级政府）与地方政府形成典型的委托—代理关系。在完全信息假设下，中央政府（上级政府）供给生态环境治理这类纯粹公共品具有保证分配正义的优势，即在中央集中管理模式下，中央政府（上级政府）完全掌握环境政策制定与执行过程所生产的全部知识或信息，并就此对不同地域间的环境治理功能进行精准定位和实时监控。[9]然而，经济学意义上的完全信息在政府管理实践中是不存在的，中央政府（上级政府）的集中管理一方面将受到无数信息噪音的干扰，从而减弱其对地方政府失当行为实施制裁的可靠性，另一方面因囿于其自身资源、能力和注意力的有限性，获取地方性知识将产生规模庞大的行政费用。[10]因此，从世界其他国家尤其是西方发达国家的普遍经验来看，环境分权治理成为克服中央集中管理弊端的理性选择。

如果从委托代理关系进行考察，在“中国式环境联邦主义”的环境政策执行框架下，围绕着政策多层级执行主体、政策客体与政策目标等关键标的形成了一种类似环状的链条组织。本文借鉴定明捷的研究将其定义为“环境政策执行链”[11]。所谓环境政策执行链即是环境政策依托多级执行载体而形成环扣嵌套关系的动态运行轨迹。

（二）剩余信息控制权与环境政策执行链断裂

1.剩余信息生产权与环境政策执行链的纵向断裂

剩余信息原指“信息传递中超过最少需要量的信息量”。国家治理场域下的剩余信息控制权则是指各主体对治理过程的剩余信息进行生产和使用的过程。如果从环境治理过程的信息生产机制进行分析，环境政策執行的剩余信息控制权可细分为环境政策执行的剩余信息生产（或获取）权和剩余信息解释（或评价）权。由是，环境分权治理体制即可视作中央政府在剥离掉政策制定的信息生产权后，将环境政策执行的剩余信息生产权赋予地方的一系列组织结构与权责设置的制度安排。所谓环境政策执行的剩余信息生产权即是地方政府在执行有关环境政策过程中生产或获取的关于生态环保的地方性知识。[12]此时，由于委托人（中央政府）与代理人（地方政府）之间关于环境治理信息非对称性分布（一般而言，委托人较少掌握地方环境的专业知识）、环境政策产出（比如实际的环境治理效果）的滞后性、绩效识别上的模糊性以及多重委托关系造成的目标非兼容性等因素的客观存在，代理人在与委托人的互动中获取强势谈判地位的同时，也将大概率地产生隐匿或篡改信息以攫取“超额收益”甚至非正当收益的激励[13]，从而造成环境政策执行链在行政层级意义上的“纵向断裂”。

2.剩余信息解释权与环境政策执行链的横向断裂

从剩余控制权理论来看，所谓环境政策执行的剩余信息解释权即是环境政策执行者对属地环境治理绩效等剩余信息的内涵具有无可争辩的阐释权利。这种解释权将极大压缩公众参与环境政策执行的制度空间和堵塞民意表达的流通管道。在信息对称的理想状态下，中央政府同时作为民众的代理人和地方政府的委托人，可以将民众的意愿通过其科层组织内的权力运作机制转化为地方政府的行动目标。[14]同时，地方政府作为中央政府与属地民众的代理人，面临着上下层面的交互监督，也必然将不遗余力地调适自身的目标结构与注意力资源，努力与委托人的意图相契合。然而，在信息不对称的情况下，当同时作为中央或上级政府与民众代理人的经纪型地方政府被作为环境破坏者的污染企业集体“俘获”进而与其结成“分利型”同盟时，作为污染受害者的民众将不得不采取诸如邻避抗争等环境抗议运动以争取空间正义。[15]

（三）数字技术的“黏合剂效应”：纵向控权机制与横向赋权机制

按照前述的逻辑主线，地方政府（代理人）攫取剩余信息控制权的基本前提是多任务委托代理下的不完全信息假设。由此，弥合环境政策执行链断裂的关键在于有效缓解委托人与代理人之间信息不对称的问题。与此同时，以互联网及其衍生品为代表的数字技术在深刻重塑人类经济社会结构的同时，也在深度嵌入国家治理的各个场域。在环境治理领域，数字技术主要通过两类机制对于环境政策执行链断裂发挥着“黏合剂”般的弥合功能：一类是强化上下监督的控权机制;一类是促进内外互动的赋权机制。

三、“纵向黏合”：控权机制下数字技术对环境政策执行链的集中式修复

（一）府际间环境政策执行链的“断裂点”

在我国，环境规制过程不仅涉及公（环境治理主体，如生态环境监管部门）私（环境治理对象）之间的治理关系，更涉及上级政府与下级政府的委托—代理关系。[16]而我国环境治理的经验表明，环境政策执行的效果深刻受制于地方政府能否在既高度韦伯化又高度分散化的组织结构中向中央政府或上级政府交派的“任务”负责。[17]

在环境分权治理的委托—代理结构中，环境政策执行链主要存在两处“断裂点”：一是地方政府在客观上面临矛盾性的目标任务时。比如，在以经济增长为主要考核权重的“晋升锦标赛”的激励结构下，当中央政府的生态环保目标与地方发展经济的努力相抵牾，地方政府将倾向于策略性或投机性地使用环境剩余信息控制权，如对剩余信息的生产权采取排他性占有，增强环境政策执行信息获取、存储和分配的隐蔽性，以获取与委托人就环境政策目标分配进行“议价谈判”的优势地位，最终将导致环境政策执行的委托人与代理人之间围绕环境治理的政治承诺变得不再可信。[18]二是地方政府在主观上认定“违约”成本较低时。由于占据信息优势，地方政府认为其违背央地之间的环境治理“契约”而被惩罚的概率较低。因此，其理性选择之一即是采取形式各异的机会主义策略，以规避委托人（中央政府或上级政府）的监督。比如，擅自操弄国控点的环境监测设备、篡改或删除环境监测数据或政企“共谋”以应对中央生态环保督察等。

（二）数字技术对环境政策执行链的控权机制

数字技术在环境政策执行过程中充当着“反信息歪曲机制”的功能，强化了中央政府对地方政府的监控能力，从而降低了其隐瞒信息的意愿和能力。当数字技术被广泛应用于环境监测和信息传播时，地方政府的投机行为将会被更加便捷和低成本地发现，其在环境政策执行过程中生产的全部信息将以未加修饰的原始数字形式传递至中央或上级政府，从而增加了其因隐匿或篡改信息而遭受惩罚的风险。换言之，应用数字技术改进数据收集方式，可以强化对渎职行为的侦查以及促进合规性执法。以环境监测的数字化转型为例，自“十一五”开始，国家陆续启动了环境自动化在线监测工程。随后，环境监测技术沿着在线化、自动化、智能化、标准化、开放化的数字化转型方向持续演进。

从技术的角度来看，环境监测数字化转型对于修复环境政策执行链断裂的作用机制主要集中于环境数据生产与采集环节。在数据生产与采集方面，国家生态环境主管部门制定了一系列水、大气、噪声与土壤等环境数据监测与采集标准，逐渐建构起央地之间纵向一体化、规范化的环境数据系统。数据系统将环境监测的内容从文本信息转换为数据指标，有助于散布在不同地域的传感器形成实时沟通网络并促进跨地域监测网络的统一规划与相互学习。可见，中央政府通过数字监测设备的大范围铺设及数字传输技术的标准化设计，在较大程度上确保了环境政策执行链在纵向结构上所产生的环境数据和信息的真实性与可靠性。

从体制的角度来看，环境监测以5G、区块链、物联网、大数据、人工智能等前沿信息技术为载体的数字化转型，对于修复环境政策执行链断裂的作用机制主要体现在其成为确保生态环境监测网络体制改革成效的重要支撑。[19]党的十八大以后，中央对我国生态环境监测体制进行了一系列的改革。2015年7月，国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》，对环境监测部门的职责进行垂直分工调整。根据《关于支持环境监测体制改革的实施意见》的要求，至2018年，中央完成上收国家监测站点及其国控断面的监测事权。根据《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》的规定，省级政府将上收原市、县、乡等地区各监测机构的监测事权，由省级环境主管部门统一行使环境监测规划、工作考核评价等权限。环境监测“垂改”要求纵向府际间建立无缝衔接的信息共享机制，而数字技术为其提供了强有力的支撑。

（三）数字技术弥合环境政策执行链纵向断裂的逻辑阐释

数字技术通过改变环境政策执行者成本收益计算方式而变相收回其环境剩余信息生产权，从而形成一种在权力控制逻辑下对环境政策执行链纵向断裂进行集中式修复的黏合效应，以此确保环境政策执行过程的数据质量。比如：2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，对提升环境数据质量提出具体要求。在这里，数据质量的含义包括其结构的完整性、内容的真实性、传输的及时性、处理的敏捷性等内涵。在环境政策执行环节，数据质量受到政府结构关系、激励机制、资源配给以及技术能力等复杂变量的嵌套式影响。但总体而言，在科层式的行政系统内，环境政策执行链上的数据质量仍然遵从着自上而下的权力控制逻辑，即信息是权力结构的附着物。数字技术通过自动监测、智能识别与智慧算法等技术支撑体系协助中央或上级政府隐匿性地完成了对地方政府环境剩余信息生产权的上收工作。

这一过程，数字技术一方面节省了监测过程中由于劳动力密集使用的人力成本，更为重要的是，数字技术成为强化中央监督权力的重要装置。[20]中央政府将地方政府的环境剩余信息生产权向上集中，其目的在于清晰识别环境政策执行链在地方政府层面出现的断裂点。这必须建立在中央政府可以对环境政策执行全链条进行精准监测的基础之上。因此，在权力控制的意义上，所谓对环境政策执行的监测即可以理解为中央政府为了监督地方政府忠诚履行环保责任而对地方政府的环保行动进行重复检验的过程。这使得地方政府将审慎对待数字技术强化中央政府监督功能的现实，有利于环境政策执行的可持续性以及环境治理注意力资源的增加。

四、“横向黏合”：赋权机制下数字技术对环境政策执行链的分散型修复

（一）政社间环境政策执行链的“断裂点”

在数字技术大规模应用之前，我国环境政策执行的主要内容即是国家各级环境主管部门依据相关法律法规对于环境危害施加者进行监管和处罚的过程。由于政府掌控着环境政策执行的剩余信息解释权，对于民众而言，缺少必要的信息来源以及获取信息的低门槛条件即意味着其参与环境治理的渠道将大为受限，从而导致环境政策执行链在“反馈”环节无法形成有效的政策闭环。由是，在属地环保的平行结构上，环境政策执行链在政府—社会（公民）之间呈现出分散型的断裂现象。

概而言之，上述断裂现象对环境治理效能的影响可以概括为三个方面：一是抑制民众参与环境治理的积极性，从而在社会心理层面很大程度消解了国家全面推进生态文明建设的合法性基础。比如，当无法通过正常渠道实现自身合法的环保诉求时，公民将采取举报、上访、诉讼甚至集体抗议等成本较高的方式开展维权行动。[21]二是堵塞优质环境信息的流动管道，从而变相激励环境治理劣质信息在民间社会的无序传播，从而触发环境群体性事件等社会风险。近年来，众多邻避项目引发社会冲突，而由错误信息汇聚发酵的网络舆情在其中起到了极大的推动作用。三是固化地方政府执行环境政策的刻板思维，从而无法快速回应民众对环境公共品的新需求。美好的生活环境构成了“高品质生活”的重要内容，而随着经济社会进入高质量发展阶段，人们对于“青山绿水”“蓝天白云”提出更高的环境诉求，倒逼着政府对此作出积极回应。

（二）数字技术对环境政策执行链的赋权逻辑

在环境治理领域，信息不仅是被动的“知情权”或类似标签性符号，环境信息对环境政策执行过程所涉及的原则、规范和机构本身产生实质性影响。而与中央或上级政府通过收权方式强化对地方政府监督的控权逻辑不同，在属地意义上的地方层面，数字技术弥合政策执行链断裂的主要路径是通过数字技术赋能信息传播途径和场景，将环境政策执行的知情权、参与权、监督权赋予广大民众，意即由于数字技术带来的环境数据质量的改善，民众监督地方政府遵守环境治理承诺的能力将得到增强。

一般而言，环境信息公开作为一项公共服务，由属地环境主管部门供给对于当地民众而言更具参考价值。由是，分散于各地区、各层级的官办环境信息传播平台并非是杂乱无章的碎片化信息散播机制，而是一种符合公共品供给规则的制度安排。比如，随着数字技术的引入，央地各级政府纷纷建立以“两微一端”（指微博、微信与新闻客户端）为主要载体的环境信息公共传播平台。截至2021年5月，全国省级行政单位除港澳台地区外均开通了省级生态环境主管部门官方微博账号，用于及时发布属地生态环境信息，以拓寬公民环境知情权的渠道。

此外，数字技术还为环境政策执行过程的公民监督搭建了更加便捷的平台和通道。在政府系统内通过实行强制性环境信息披露以强化中央对地方的控制，在一定程度上可以减少府际间的信息不对称。[22]数字技术依据其普遍可及性、易用性、可访问性等显著优势，将环境信息进行几乎零成本的扩散，形成公众自由评判、自发监督当地环境政策执行绩效的大规模自主动员。[23]换言之，数字技术通过降低民众参与环境治理的门槛以激活社会监督网络，从而演化为促进地方政府忠诚履行环保职责的倒逼机制。

（三）数字技术黏合环境政策执行链横向断裂的内在机理

1.搭建数字传播平台，推动环境信息的实时共享

从政社关系来看，涉及环境治理的数字技术相互嵌套、统合使用，为作为信息消费者的公众提供触手可及的信息服务。环境信息自内而外传播，打破了地方政府对于环境治理信息的排他性占有和使用。比如，中央政府一方面建立全国性环境监测网络用以统一发布环境质量数据，另一方面则与环保公益类组织合作建立针对地方政府环境治理信息公开与共享情况的评价体系。其中，较有代表性的是由生态环境保护主管部门牵头、联合自然资源保护协会与公众环境研究中心共同研发的“污染源监督信息公开指数”（PITI），该指数旨在“对全国重点污染城市的重点排污单位进行PITI评价排名”。2020年1月，NRDC和IPE联合发布《2018-2019年度120城市污染源监管信息公开指数（PITI）报告》。该报告显示：中国环境监管和信息公开在十年评价期内取得历史性进步。又比如，各地建立的空气质量自动监测系统可以实现自助提取样本和自动分析数据，并每隔2-4小时对空气质量数据进行一次测量、更新、计算和校准，最终以可视化的形式呈现在各大空气治理信息公开平台（如真气网的AQI实时地图）。上述数字技术的应用一方面提升了公民对环境污染问题、环境监测数据和环境治理剩余信息的认知水平，另一方面提高了公众对环境政策执行过程的参与程度。

不过，总体而言，如果仅从数字技术赋能政府环境监测效能的角度进行讨论，其中的环境政策执行的剩余信息解释权是沿着“分享”链条由内而外传递的，公众仍然扮演着信息被动接受者的角色，政府和普通民众的互动模式尚未完全脱离科层结构下的政策执行逻辑。但在科技日新月异的发展趋势下，数字技术的应用和发展对于社会而言是泛在普惠的存在物，任何组织都无法垄断使用。因此，如果从数字技术赋能的角度来看，作为镶嵌于环境政策执行链上的关键一环，大众将扮演环境信息供给者的全新角色，对环境政策执行链的断裂点发挥“多点集中、交互弥合”式的修复功能。

2.创新技术支撑体系，实现生态环境的全民共治

与国家在环境信息收集、整理与共享等形式、范围和质量快速发展相伴随的是，政府在环境信息管理方面所投入的成本也在逐年飙升。在这个信息爆炸的时代，政府以及与之合作的民间公益类组织（如IPE）在识别、编制、处理大量复杂的在线环境数据时，往往面临着大量隐藏的和新的人工成本。[24]随着5G+物联网、移动APP以及人工智能技术的普及，只要一部移动信息接收终端（如计算机、平板电脑、智能手机）、一个应用程序或一个互联网网站，都可以搭构起串点成链、链接成网的信息接收、查看、处理和反馈平台。民众通过手机APP就可以对各类环境破坏行为（比如垃圾随意堆放、露天烧烤等）进行拍照并上传至城市综合运营管理中心，运管中心将对市民的反馈及时回应。

综上可见，琳琅满目、种类繁多的数字智能设备与应用程序在各类环境治理的场景中，实现了城市生态环境保护与管理的全民参与。在这一过程中，环境政策执行的剩余信息解释权真正做到了政社“共享”。作为环境政策执行链上的重要一环，每一位参与者都化身为环境信息的收发装置，成为联结各环境信息点以及提供环境信息公共服务的重要载体（Mol A. J.，2010）。从政社互动的角度来看，这一过程中，政府与民众之间在数字技术的赋能下建立起一种基于“约束”与“协作”功能的合作机制（Zhang C.，2015）。这种机制在相互赋权的过程中一方面在宏观上可以释放出环境政策执行的国家—社会协同效应，另一方面则是在微观层面真正形成个体意义上的环境治理的全民共治。

五、结论与讨论

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对生态文明建设和生态环境治理的蓝图进行了全新擘画，为各级政府环境政策目标的制定、实现方式的选取以及预期效果的达成提供了根本遵循。与西方国家治理体制根本不同的是，我国政府在生态环境治理全过程都将起到主导性和引领性的作用，国家生态环境治理目标之达成深度依赖各级政府通力建构的环境政策执行链。但与此同时，环境政策执行链的断裂现象在地方层面一度广泛存在，导致环境治理的不确定性风险增加。而在数字经济蓬勃发展、数字技术在政府系统和社会治理场域广泛普及的背景下，环境治理主体将不断翻新的数字要素持续注入环境政策执行链中，凭借数字技术在信息生产与加工方面的独特优势，形成对环境政策执行链断裂纵向集中式与横向分散式的修复机制，将环境治理委托—代理关系造成的信息噪音以及其他干扰因素加以消除，以确保环境政策执行链的完备畅通，最终实现环境治理体制的效应最大化。

诚然，以智能装备、智慧算法和智享程序为载体的数字技术日益成为助力生态环境治理的强大工具，但需注意的是，我们在各种实际运用场景中不应撇开其工具属性而过分夸大其治理效能。环境治理的主体是包括政府工作人员和社会普罗大众在内的人（包括集体或个体等形式），而非其他。实际上，从公共政策的基础研究结论来看，影响环境政策执行效果的关键因素主要在于多元主体的利益一致性以及各类组织资源的支持，而技术因素仅是组织资源的一种。可见数字技术是修复环境政策执行链断裂的必要而非充分条件。对于这一点，我们应有清醒的认识。

同时，对于数字技术在联结环境政策制定者、执行者与受益者这三角关系的作用方面，我们还应看到，作为民众的代理人，无论中央政府还是地方政府在具体应用数字技术以强化公民参与、促进政社互动的改革实践仍处于起步阶段，其建立的形式各异的数字平台，仍然仅是国家环境政策、地方环境治理绩效、倡导绿色低碳的宣传和展示窗口。由于缺少具体环保问题的及时发现和快速回应机制，民众对“环境数字治理”的参与度不够、感受度不高、体验感不强等问题仍广泛存在。此外，民间开发的各类环保应用程序与數据共享平台，一方面由于缺乏有效的规范化监管，也隐藏着传播虚假信息、误导民众、干扰政策执行的风险;另一方面，少数利益群体可能会借助新媒体平台劫持国家话语权来渲染符合自身利益的环境治理问题，从而引发社会风险。对此，数字技术对环境政策执行发挥正向保障作用的有效途径至少应包括：第一，开发民众参与环境治理的各类数字运用场景，实现民众的沉浸式体验，增强官民互动的深度和广度;第二，保证信息生产的客观性，努力实现环境数据使用的去政治化;第三，整合民间的技术力量，尝试将市场反应良好、运用成熟稳健的各类数字技术成果接入环境管理系统端口，努力打通政社之间环境信息传输的管道。

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责任编辑：詹花秀