领导干部森林资源资产离任审计评价指标体系研究

洪 宇

(青岛理工大学琴岛学院，山东 青岛 266100)

森林资源是生态系统的命脉，是自然资源的重要组成部分，森林资源资产离任审计也成为自然资源资产离任审计的主要内容。将领导干部任职期间对森林资源资产、生态环境保护履职履责情况进行全面客观地量化管理，有助于各级政府部门严格遵守生态红线、加强环境建设和保护责任制体系建设，弥补以往单一评价体系中生态经济牺牲的短缺，完善对领导干部的评价体系，改变无人负责政府环境责任和无法进行环境影响评估的情况。对国家领导干部森林资源资产离任审计是国家审计署的一项重要任务，也是中国国家审计事业发展的重要方向。

对领导干部森林资源资产进行审计，有助于提高地方政府对生态环境的保护意识，有助于明确划分管理人员的职责分工，促进中国生态文明制度体系建设，增强国家的行政能力，并明确资源的“背景”，将绿色领导层的观念转变为政治成就。

1 文献综述

在森林资源资产审计内容方面，国外对森林资源审计的研究主要通过问卷调查、综合评价以及对项目层次结构的分析过程进行，并构建多层次的指标体系。鉴于国内的研究大多停留在理论推理层面，因此，本研究特别关注森林资源资产审计的国际研究成果并结合我国森林资源管理现状。

目前，在审计方面，领导干部森林资源资产离任审计是一项全新的工作，从相关数据来看，国内有关文献研究比较少，而且大多集中在宏观角度，特别是在领导干部森林资源资产离任审计的重点、原则和重要性等方面。在审计过程中，对难点问题和重点的研究较少，相关措施和审计理论研究尚未形成系统的体系。

刘湘耀(2015)提出，林业部门应重点抓好国家林业建设和发展政策的落实。曹苗苗(2014)提出，考虑该地区的森林覆盖情况，了解森林资源资产的所有权和结构，管理和使用所有资金，还要注重空气质量改善指标等。叶晓钢(2014)提出，在生态环境和森林资源的相关制度和政策、管理制度、保障措施、平衡机制等的实施中要注意存在的问题和不足，对生态环境和森林资源进行分析，并提出改善建议。

2 森林资源资产离任审计

森林资源资产离任审计、经济责任审计、资源环境审计紧紧地结合在一起。就经济责任审计来说，森林资源资产离任审计是经济责任审计中特殊的一类，从检查森林资源保护和经营管理人员的绩效评估入手，对负有经济责任的领导干部的绩效进行全面客观考核。在资源环境审计方面，森林资源资产离任审计也是资源环境审计的一部分，其不仅评估与资源和环境有关的资源和项目的合理性、有效性，而且更加重视生态文明建设的作用和责任。这表明，森林资源资产离任审计是由进行真实性和合法性检查的审计机构发起的，评估领导干部在任期内，在其职权范围内的领域，如保护、开发、管理等领域，委托领导人员执行经济责任的合法性和有效性。在这一概念的基础上，构建森林资源资产离任审计评价指标体系应综合考虑森林资源资产的合法性、经济性与有效性。

在本研究中，森林资源资产离任审计的定义是：监督和评估审计机关领导干部在任期间对其工作人员在管理、开发、保护、利用森林资源资产等方面的经济情况进行监督和评估，特别是调离、换岗的离任期间内。建立森林资源资产离任审计评价指标体系，有利于加强地方领导人员对建设生态文明的问责机制以及对森林资源资产的管理和保护的认识，推动建立环境终身责任制度，促进可持续的经济和社会发展(表1)。

表1 森林资源资产离任审计主要内容

3 森林资源资产离任审计评价指标体系构建

3.1 森林资源资产离任审计评价指标的选择

3.1.1 定量指标的选择

1)经济性指标

结合领导干部任职期间收入、费用、利润、投资、产值等要素对经济收入情况进行审查。根据产值增长率、占地区生产总值的比重、森林资源资产投资获利能力、投入资金占工业投资的比例、林业总产值占地区工业总产值的比例、森林资源资产利润占工业总利润水平6项指标对经济性进行具体说明(表2)。

表2 经济性具体指标

产值增长率是指本年林业总产值相对于前一年的增长幅度，其属于动态指标，可以清楚地反映该地区森林资源产值的变化程度，并且能体现林业的活力；林业产值占地区生产总值的比例可以反映每增加一个单位国民收入的增加情况；森林资源资产投资获利能力是产出占投入的比例，反映投资创造的利润水平；林业总产值占地区工业总产值的比例，反映林业整体综合利用水平；森林资源资产投资占工业投资的比例、森林资源资产利润占工业总利润比例的水平均反映回报成果。

2)社会效益指标

社会效益包括政治效益、思想文化效益、生态环境效益。社会性指标反映的是森林资源资产给整个社会带来的影响程度。

指标的选择上应考虑多方面因素，除了考虑所在地区的经济状况，还要考虑对就业的影响情况，以及整个过程对社会的消极影响。因此选取了5个解释指标：林业地区人均生产总值、森林能源消耗程度、伐木业人均工资水平、林业就业贡献率、林业环境保护率(表3)。

表3 社会效益的解释指标

林业地区人均生产总值是生产总值占全部人口的比例，人均GDP增加量越多，则社会效益越大，可以反映林业对经济增长的功绩；森林能源消耗程度可以反映是否按照标准正常使用；伐木业人均工资水平可以反映社会效益的大小；林业就业贡献率可以反映林业对社会就业情况的影响，就业率越高则产生的社会效益越高；林业环境保护率是环境保护支出额占收入额的比例，可以反映社会对环境保护的重视程度。

3)环境效益指标

大部分地区易采可使用的森林资源越来越少，也就是说，在当前的社会环境下，有限的森林资源只能产生有限的效益。所以需要有效利用资源并“开源、节流”。因此，选取5项指标，分别是资源利用率、回采率、林区土地复垦率、林木二次利用率以及“三废”处理率，对领导干部任职期间环境保护和管理方面进行评价(表4)。

表4 环境效益的解释指标

利用率的高低是我国经济社会发展重点关注的问题，因此设置了林木二次利用率指标，重视开发循环利用这一技术，可以反映森林资源的循环利用情况，节约了资源，使经济循环发展，同时降低企业生产成本；回采率可以反映出利用程度；土地复垦率指的是复垦后的土地面积与被破环土地面积的比例，在固定时间内，复垦率的大小决定生态系统的稳定，即复垦率越大，生态系统越稳定，生态效益就会有所提高；废物处理率，废水处理率，废气处理率可以反映领导干部对环境保护的重视程度。

4)合规性指标

根据当前国家的管理体制，政府部门和主管部门对森林资源开发利用要严格进行管理。将森林资源开发结合区域协调发展，针对不同地区的发展情况制定适合当地发展的政策，统一规模化管理、集约化提高利用率，注意改善当地环境和开发使用秩序；进一步加强相关资金征收管理工作；扩大森林资源交易以形成有规模的市场，按照有偿使用制度，严格贯彻落实；在管理方面取得前所未有的突破。选取了4项指标：赔偿费征收合规率、重大决策规范率、伐木权管理规范率、政策合规率(表5)。

表5 合规性的具体指标

3.1.2定性指标的选择

定性指标要根据领导干部表现情况合理制定，因此难以实现制定精确的绩效目标。当领导干部出现工作疏忽错误、工作目标未能及时达标时，就需要采用定性指标。定性指标要素包括各项指标的定义、信息来源、合理的标准、考核对象以及绩效目标五大类。定性指标与定量指标不同，定性指标虽然在某些方面有明确的规定，但是遇到不可避免的情况可以做出适当的改变，无数字的约束。

1)国家政策落实情况

考察领导干部在任期间对国家政策的各项要求是否落实到位，是否根据国家总体规定因地制宜地制定出适合所在林区的各项政策要求，以及政策执行情况。政策的制定是否符合要求及对经济的促进情况都是值得审计人员考量并且计算在总得分内的一项指标。

2)重大决策情况

在进行离任审计时，重点关注领导干部任职期间做出的重大决策并且采取何种措施贯彻执行。领导干部制定的决策内容应包括对森林资源使用浪费等情况的处治，加强对资源管理和生态文明建设的管理。领导干部任职时做出的任何重大决策都不可脱离相应的法律法规限制，若想对林区进行投资，投资前应综合考虑对环境、经济、社会发展的影响，必要时可经上级同意后做出决策。因此，领导干部应严格遵循国家政策方针，一旦出现消极怠政和违背政策的情况，需要在对其进行离任审计时严格追究其应履行的责任。

当领导干部出现重大过失或者违规情况时，审计人员应认真分析原因，将其作为减分项目。同时起到监督作用，使审计结果真实可信。领导干部应对森林资源资产起到管理作用，承担受托责任，必须接受人民群众和社会的审察，是否存在消极怠政、违法乱纪、管理欠缺等行为。

3)领导干部廉洁自律情况

林区领导干部是经过多级层层选拔而产生，在相应岗位履职尽责，肩负使命，严于律己，得到社会群众的认可，认真学习《廉洁自律准则》，在日常工作中避免出现以公谋私的现象。树立优良传统作风，为下级做出榜样，带动整个部门廉洁公正，为社会经济环境发展服务，确保任职期间可以做出重大贡献。领导干部任职期间是否利用职权之便谋己私，是否存在滥用职权、收受贿赂的现象，应作为衡量绩效目标完成情况评价的一部分。

综上所述，采用定性与定量指标相结合的方法，对经济性指标、社会效益、环境效益以及合规性指标等进行整合考虑，森林资源资产审计评价指标体系见表6。

表6 各项评价指标体系组成

3.2 森林资源资产离任审计评价指标的确定

3.2.1权重确定方法

对于森林资源资产离任审计应从多角度、多方面进行综合考虑，多项指标共同影响审计结果。因此，森林资源离任审计评价指标体系应是动态灵活的。利用层析分析法对评价指标开展权重计算。运用此方法，Homes L·Saar在70、80年代先后为美国各部门解决了电力分配、应急研究、石油价格预测等方面的问题，并证明了该方法在实际运用中的效果。由此，层次分析法在西方学者的研究中开始得到广泛关注与应用，并得到迅速发展。作为衡量绩效目标实现程度的考核工具，完善的绩效评价指标体系是绩效评价工作的关键，而构建完善的绩效评价指标体系的核心在于构建一套适用的综合分析模型，需要选择合适的综合分析方法。目前国际上流行的构建评价体系的综合分析方法有多种，如经济增加值法、专家团评价法、平衡计分卡法、层次分析法、数据包络分析法、计量经济模型法等。相对于其他方法，层次分析法具有降低主观因素干扰，适用于解决结构复杂、决策准则较多且不易量化的多目标决策问题，方法简单，具有综合评判定性和定量指标的优点。

基本方法为：(1)将要解决的问题分层系列化，即根据问题的性质和所要达到的目标，将问题分解为不同的组成因素，按照因素之间的相互影响和隶属关系将其分层聚类组合, 形成一个递阶的、有序的层次结构模型；(2)进行合理的判断，根据每层指标的重要性程度进行量化，再利用判断矩阵将每个层次不同的指标所占的重要程度计算出来，从而得出权重；(3)将各层次的权重相乘即可进行层次总排序及其一致性检验。

3.2.2指标权重确定步骤

1)建立层次结构模型

按照层次分析法的基本思路、重要步骤对指标进行分层次管理，通常将其分为4个层次：

第一层：目标层，指决策的目的、要解决的问题，是领导干部森林资源离任审计评价的结果，反映出领导干部履行职务的真实情况；

第二层：主指标层，为了实现第一目标层而制定了主指标层，从定量指标和定性指标两方面进行考虑，其中设置定量指标占80%，定性指标占20%；

第三层：基本指标层，指对主指标层进行具体衡量的各项指标。定量指标的基本指标层包括合规性指标、经济性指标、社会效益指标、环境效益指标、合规性指标。定性指标的基本指标层包括国家宏观政策执行情况、重大决策情况、个人廉洁自律情况；

第四层：具体指标层，是对基本指标层的各项指标进一步细化和进一步解释说明，本文在定量指标中构建了 20 个具体指标层。

2)构建判断矩阵

在确定各层次各因素之间的权重时，若只是定性的结果，则常不易被别人接受，因而Santy等提出一致矩阵法，即把所有因素两两相互比较，采用相对尺度，以尽可能减少性质不同的诸因素相互比较的困难，提高准确度。如对某一准则，对其下的各方案进行两两对比，并按其重要性程度评定等级。aji为因素i与因素j重要性比较结果，列出Saaty给出的9个重要性等级及其赋值。按两两比较结果所构成的矩阵称作判断矩阵并用(表7)。

首先以第三层指标层各指标为例，对森林资源离任审计评价指标进行权重的赋值，构建第三层各评价指标间两两比较的判断矩阵(表8)。

假设i和j两个指标，并且根据表7和表8对其重要性程度进行标度，可构建出比较判断矩阵A。

表7 AHP相对重要性标度

表8 第三层两两指标比较值

(1)

3.2.3各项指标权重一致性检验

根据上述思路将判断矩阵A的每一行相加进行求和，过程如下：

U1=1+3+3+4=11

U2=1/3+1+2+3=19/3

U3=1/3+1/2+1+3=29/6

U4=1+3+3+4=23/12

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

对矩阵A权重的计算结果进行一致性检验，RI值经查询具体见表9。

表9 1-6阶判断矩阵RI值

本研究设置4个基本指标，因此研究的矩阵阶数n为4，查表得，RI=0.89。具体CR值及解释说明见表10。

表10 CR值及对应解释说明

(7)

(8)

由表10结果得出CR<0.1，判断矩阵A有满意的一致性，向量W={46%，26%，20%，8%}即是对应4项基本指标的具体权重。

因此，根据以上对4项基本指标权重的赋予方式，将每一项基本指标的各具体指标用相同的方法进行权重计算(表11～表15)。

表11 经济性指标判断矩阵和一致性检验

表12 社会效益指标判断矩阵和一致性检验

表13 环境效益指标判断矩阵和一致性检验

表14 合规性指标判断矩阵和一致性检验

表15 定性指标判断矩阵和一致性检验

通过上述层次分析法并进行一致性检验，最终得出森林资源资产离任审计每项评价指标体系的赋值权重(表16)。

表16 森林资源资产离任审计评价指标与权重

3.2.4评分等级的确定

对四大基本指标森林资源资产经济性、社会性、环境效益、合规性指标下的20个具体指标和3个定性指标计算权重赋值，并通过计算建立一套评分等级标准，对领导干部森林资源资产离任进行综合评价。在审计过程中发现管理不佳的地方，可以提出有针对性、合理的整改意见，提高领导干部的工作效率，同时也可以提高森林资源利用效率。根据综合评分情况划分以下4个等级：优秀、良好、基本称职和不称职。

4)不称职(<60 分)：说明领导干部未履行好公共受托责任，管理目标的完成情况较差，森林资源资产综合利用率低，经济水平下降，对林区生态环境保护控制较差，领导干部任职期间不作为，对国家政策履行情况较差，懒政怠政，林区治理情况较差。

4 结论

2017年，中央全面深化改革小组制定了《领导干部森林资源资产离任审计规定(试行)》，开展森林资源资产离任审计是一项极为重要的审计任务，构成了具有中国特色的审计模式。经过近3年的研究，从理论基础和具体实践中均积累了丰富的经验。通过借鉴国内外有关森林资源资产审计的文献资料，并从试点地区的经验中吸取教训，初步建立了森林资源资产离任审计评价指标体系。但考虑到地区差异和政策变化等动态因素的影响，有必要根据当地具体情况优化、调整已编制的评价指标体系，并使之与时俱进，以获得更加科学合理的效果。