美国的技术出口管制体系、影响及对我国建议

程晓光

（中国科学技术部，北京 100862）

随着第四次科技革命的兴起，科学技术对经济发展和社会进步的影响越来越重要，各国都更加注重通过出口管制维护本国技术安全。美国作为世界强国，拥有强大的科技企业、研究机构和先进的科研成果，在众多领域实力领先。为了维护其科技安全，美国早在20世纪70年代就出台了专门的出口管制法律，并通过多年时间逐步形成了健全的出口管制体制，包括相关的出口管制法律法规以及出口管制清单，主管部门职能明确、执法严格。特别是近年来，美国加紧修订完善相关法律法规，对技术出口实施了历史上最为严格的管控措施，将维护本国技术安全摆在了前所未有的重要位置。本文尝试从法律体系、管理机构、管制清单、政策影响、近期动态等方面对美国的技术出口管制体系进行简要分析，以供研究者借鉴。

1 美国的技术出口管制法律体系

美国对技术出口进行较为宽泛的管制，不仅包括了狭义的技术转移，还包括出口商品和服务中蕴含的技术，将其技术出口管制融合在一般商品的出口管制法律体系中。这类法律法规根据用途分为两部分：一是民用品出口相关法律法规，主要包括2018年的《出口管制改革法案》（Export Controls Reform Act，ECRA）及其实施细则《出口管理条例》（Export Administration Regulations，EAR）；二是军品出口相关法律法规，主要包括《武器出口管制法》（Arms Export Control Act，AECA）及其实施条例《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations，ITAR）[1]。

1.1 民用品出口管制法律体系

美国对民用品的管制实际上也包含军民两用品在内，从近年情况来看，管制的主要因素是国家安全和产业发展，其中《出口管制改革法案》是主要的管理法律，由《出口管理条例》具体细化落实。

1.1.1 《出口管制改革法案》

《出口管制改革法案》的前身为1979年出台的《出口管理法》（Export Administration Act，EAA），后者在1981、1985、1988年等年份经历了多次修订，最终于2018年被新出台的《出口管制改革法案》所取代。两部法律都对美国出口管制的原则、范围及惩处等做出了规定，比起《出口管理法》，《出口管制改革法案》专门针对技术出口做了大规模改动[2]。

一是建立针对“新兴和基础技术”的出口管制。《出口管制改革法案》认为“新兴技术和基础技术”是对美国国家安全必不可少的技术，这些敏感和创新技术目前不受出口管制，但对商业和经济安全至关重要。《出口管制改革法案》授权美国商务部对“新兴和基础技术”的出口建立临时和永久性控制措施，建立针对“新兴和基础技术”的出口管制，这是该法案最大的改革内容。商务部根据技术在国外的发展程度、出口技术对美国相关技术的影响、技术出口后对输入国的影响等因素决定相关技术的出口管制水平。

根据《出口管制改革法案》的授权，美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）在2018年11月发布的《拟定法规的预先通告》（Advance Notice of Proposed Rulemaking）中拟定了14个新兴和基础技术的代表类别，并对外征求意见。这14个类别包括：生物技术、人工智能和机器学习技术、定位导航和定时技术、微处理器技术、先进计算技术、数据分析技术、量子信息和传感技术、物流技术、增材制造、机器人、脑机接口、高超音速空气动力学、先进材料、先进监控技术。

二是对受武器禁运国家的出口进行审查。对于受到全面武器禁运的国家，商务部要和其他相关联邦机构审查相关出口是否涉及军事最终用途和军事最终用户，甚至可以对一些不在商业控制清单中的出口进行审查。由于中国是美国全面武器禁运国，这赋予了商务部对华技术出口的广泛审查权力，涉及的审查范围非常广泛。

三是审查对美国国防的影响。《出口管制改革法案》要求商务部在审查许可证申请时考虑相关出口对美国“国防工业基础”的影响，并拒绝任何可能对其产生重大负面影响的请求。审查过程中将重点考虑以下因素：美国相关部门对该产品的需求；产品生产是否受到政府资助；核心研发人员掌握的知识和技能。

四是完善处罚措施。《出口管制改革法案》增加了处罚力度，在民事处罚方面，罚金额度增加，最高可达30万美元或交易价值的两倍，并可能会撤销出口许可证和拒绝出口。对故意违反规定的行为人进行刑事处罚，罚款金额取100万美元、交易所得、双倍损失价值三者中的最高值。

1.1.2 《出口管理条例》

《出口管理条例》是《出口管制改革法案》的下位法，出现在美国《联邦规则汇编》第15章第730至第774部分，规定了具体的商业控制清单，适用的范围不仅包括实体货物，还包括计算机软件、数据、技术。《出口管理条例》中既有分领域的控制清单，也包括了许可例外、如何申请、出关清单要求、行政执法程序等具体操作的规定。

1.2 军品出口管制法律体系

1.2.1 《武器出口管制法》

《武器出口管制法》是美国国防领域的基本法律，为国防物品、国防服务和培训以及对外军事和商业销售提供了一般规则。其前身为1968年通过的《外国军事销售法》（ Foreign Military Sales Act，FMSA），1976年通过的《国际安全援助和武器出口管制法》修正案将其更名为《武器出口管制法》。

《武器出口管制法》执行机构为美国国务院和国防部，共分10章103节，内容包括外交和国家安全政策及限制、对外军售授权、军品出口管制、特别国防采购基金、国防品租赁以及基于合作研发目的的投资、导弹与导弹设备技术管制、化学与生物武器扩散等等，通过对军品出口的管制，实现其外交和国防目的。

1.2.2 《国际武器贸易条例》

《国际武器贸易条例》同样于1976年出台，由美国国防贸易控制局（DDTC）负责解释和执行，规定了国防用品的分类、注册、转移限制、执法、合规等较为具体的内容。《国际武器贸易条例》规范了国防物品和国防服务，其中国防物品不仅包括实物商品，也包括了技术，如不仅包括步枪，也包括了步枪的组件、零件，甚至包括其设计、开发、生产、制造、组装、操作、维护等各个环节涉及的技术。

此外，其他部门出台的法律也有部分内容对技术出口做出了规定，主要包括《国际突发事件经济权利法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）、财政部制定的《伊朗交易与制裁条例》（Iranian Transactions and Sanctions Regulations，ITRS）和《报告、程序和处罚条例》（Reporting，Procedures, and Penalties Regulations，RPPR）等。

由于中美技术交流合作主要以民间、非军品领域为主，所以在这些法律法规中，对我国影响较大的主要是《出口管制改革法案》和《出口管理条例》。

2 美国的出口管制机构

美国的出口管制由商务部、国务院、财政部、国土安全部、司法部、国防部等部门进行管理，各部门的主要职责见表1。

表1 美联邦各部门主要出口管制职责

其中美国商务部产业安全局是处理民用品特别是两用物项出口管制的主要机构，是《出口管制改革法案》和《出口管理条例》的主要负责部门，也是贸易摩擦以来对于美国对华技术出口造成影响最大的部门。本文以该局为重点，就其组织架构、执法、最新动向及影响等进行介绍。在组织架构上，除了国会与公共事务办公室外，美国商务部产业安全局下设两个具体业务部门，出口管理部和出口执法部，两部门共计有8个办公室，从事具体出口管制工作（见图1）。

图1 美国商务部产业安全局组织架构

根据美国商务部产业安全局网站的信息（https://www.bis.doc.gov/），各办公室主要职责如下：

战略产业与经济安全办公室（SIES）：负责制定出口许可证、商品分类、决定许可等方面的政策措施，以及600个系列项目咨询意见。此外，还负责其他几个国防贸易和产业政策计划。

防扩散和遵守条约办公室（NPTC）：负责管理商务部在核供应商、导弹技术控制制度和“澳大利亚集团”①防生化武器扩散的国际组织，现有43个成员国。下的多边出口控制，还管理美国的单方面外交政策出口管制。此外，该办公室还负责军备控制和裁军条约的工业合规规定（例如《化学武器公约》和《附加议定书》），并在多边军备控制和裁军审议中代表美国工业和安全利益。

国家安全技术转让控制办公室（NSTTC）：负责与国家安全出口和再出口管制有关的政策，还负责美国的加密出口管制政策，并根据“视为出口”技术规则管理外国国民的出口许可责任。此外，还负责受影响商品的咨询意见，并且是商品管辖权评估的联络点。

出口服务办公室（OES）：为相关单位提供咨政策询服务，通过组织研讨会、制作宣传材料等方式对相关政策进行宣传解读，负责许可证的发放和过程管理。

技术评估办公室（OTE）：分析出口许可证和贸易数据；对关键技术和与国防有关的工业部门进行初步研究和分析；评估双重用途出口管制制度对美国利益的影响；调查进口对国家安全的影响；分析关键产品和技术的国外供应情况；确定是否需要采取措施保护美国经济免受供应短缺的影响；管理技术咨询委员会。

反抵制合规办公室（OAC）：负责管理并执行《出口管理条例》第760部分中规定的反抵制规定。

执法分析办公室（OEA）：通过评估所有来源的信息来支持出口执法任务，向产业安全局和其他出口管制机构提供信息，以指导对出口管制的裁定牌照申请；通过最终用途检查、外联以及与外国政府的合作，防止出口管制商品在国外的转移或滥用，促进美国的出口；找出可能危害美国国家安全的违反出口管制法律的行为；支持可能导致刑事和民事处罚的执法行动，从而鼓励遵守美国出口管制制度。

出口执法办公室（OEE）：出口执法办公室是美国商务部产业安全局最大的计划办公室，在全美20个城市设有分支机构，其工作人员是联邦执法人员，具有逮捕、搜查、拘留和扣押等权力。出口执法办公室与司法部及工业和安全首席律师事务所的律师紧密合作，办理刑事和行政案件。

由此可见，美国商务部产业安全局的部门设置较为全面，出口管理部负责政策制定和宏观管理，出口执法部负责相关执法工作，并根据出口的不同类型设置了相应的办公室具体负责，各办公室分工明确，互相协调配合。

3 美国商务部产业安全局对于技术出口的管制

虽然大部分美国物项的出口并不受出口管制的影响，但美国商务部产业安全局对于“出口”的概念，还是掌握得比较宽。根据2016年公布的最新定义，具体说来“出口”包括三类：出口、再出口和转移[3]。

女人们一进家屋，屋子好像空了；房屋好像修造在天空，素白的阳光在窗上，却不带来一点意义。她们不需要男人回来，只需要好消息。消息来时，是五天过后，老赵三赤着他显露筋骨的脚奔向李二婶子去告诉：

“出口”包括：以任何方式从美国运出物品，包括有形物品、软件或信息；向在美国境内的外籍人士转交或转让技术、源代码（这种方式被称为“视为出口”）；在美国的个人将对某些航空器的注册、控制权或所有权转让给其他国家的公民或个人。

“再出口”包括：将受《出口管理条例》限制的物项从外国运送到第三国；在外国向第三国人士发布或转让受《出口管理条例》管辖的技术或源代码（这种方式被称为“视为再出口”）；个人在美国境外将某些航空器的注册、控制或所有权转给其他国家的公民或个人。

“转移”是指在一个国家之内改变物项的最终用途或最终用户。

美国商务部产业安全局对于出口的管理，主要依赖两项清单：对出口物项进行控制的“商业控制清单”[4]和对用户进行控制的“实体清单”[5]。

3.1 对出口物项进行控制——商业控制清单

按照《出口管理条例》的要求，美国商务部产业安全局根据商品出口是否需要管控，制定了商业控制清单，在清单中的商品出口原则上需要事先向美国商务部产业安全局申请得到许可证。目前清单中共包括10大类领域，分别是：核与杂项，材料、化学、微生物和毒素，材料加工，电子产品，电脑，电信和信息安全，传感器和激光，导航和航空电子，海洋，航空航天与推进。每个领域下还有具体的物项清单，并且分为5类，包括：系统、设备和组件，测试、检验和生产设备，材料，软件，技术。对于具体的每一类管制物项，都会赋予一项出口管制分类号（ECCN），并列明了出口管制目的地以及受控原因。目前清单中对中国控制的物项超过200项。

若某物项属于受管制领域，但未在清单中列出，则会被指定至编号“《出口管理条例》99”，属于“无需许可证”类。大多数商业产品都被认定为属于《出口管理条例》99，一般不需要出口或转口的许可证。对于在清单中的物项，《出口管理条例》还规定了部分许可例外的情况，有十几种分类，包括运往B组国家（GBS）、民事最终用户（CIV）、维修和更换零件和设备（RPL）、礼品包裹和人道主义捐赠（GFT）、行李（BAG）、战略贸易授权（STA）、对古巴人民的支持（SCP）等等。在这些情况下，可以作为许可例外出口，也不需要申请许可证。

3.2 对用户进行控制——实体清单

实体清单是美国针对特定国外实体专门制定的清单。按照《出口管理条例》的规定，美国商务部产业安全局有权将其认为曾经、正在或有可能违背美国国家安全、外交政策利益或阻碍产业安全局及其他执法部门的调查的人或实体列入出口管制实体清单，包括外国企业、研究机构、组织等。对于列入清单的单位或个人，对其出口受管制物项需要专门申请特殊的许可证，且不再适用许可例外的规定，客观上其将很难从美国得到有竞争力的技术。

4 技术出口管制政策的影响

4.1 基本出口情况

根据美国商务部产业安全局公布的统计报告[6]，受贸易战及《出口管制改革法案》对出口管制的影响，2019年中美之间的贸易水平下降了10个百分点以上：其中美国对中国的出口额为1 066亿美元，比2018年下降11.3%（135亿美元）;美国从中国的进口额为4 522亿美元，减少了16.2%（874亿美元）；贸易逆差为3 456亿美元，减少了17.6%（739亿美元）。中国仍在美国的世界贸易中占有很大份额，2019年美国对世界总出口（1.6万亿美元）的6.5%到了中国，美国进口全球产品价值2.5万亿美元，中国占其中的18.1%。此处的“出口”，仅指狭义的出口商品到境外，不包括美国商务部产业安全局规定的视为出口、再出口、转让等情况。

在2019年美国对中国出口的1 066亿美元商品中：

约814亿美元的商品不涉及出口管制，占比76.3%。

涉及《出口管理条例》出口管制的约251亿美元，占比23.5%，其中21.9%属于出口管制领域，但并不在商业控制清单中，不需要申请许可证即可出口，价值234亿美元；1.1%属于美国商务部产业安全局规定的许可例外情况，亦不需要申请许可证，价值12亿美元；仅0.5%属于申请许可证出口的情况，价值5亿美元。

此外，还有不足1亿美元商品涉及其他美国政府部门的出口管制，占比低于0.2%。

从图2中可以看出，在2019年中美1 066亿美元的贸易额中，近1/4的商品涉及出口管制，且绝大部分是《出口管理条例》出口管制。

图2 2019年美国出口中国商品管制情况（单位：美元）

4.2 技术交易情况

技术交易方面，在中美连续几年技术交易额稳步上涨的情况下，2019年交易额出现了明显下滑（见图3）：美国对中国的先进技术产品（Advanced Technology Product，ATP）出口额为339亿美元，比2018年减少13.3%（52亿美元）；美国从中国的先进技术产品进口额为1 367亿美元，减少21.3%（369亿美元）；美国对中国的先进技术产品贸易逆差为1 028亿美元，减少了23.6%（317亿美元）。

图3 近年来中美间先进技术产品交易情况

4.3 出口许可及再出口情况

出口许可方面，2019年美国商务部产业安全局共收到全球许可证申请32 993份（包含再出口，但不包括视为出口），其中向中国出口的许可申请3 423份，占总数的10.4%，价值78亿美元。许可例外方面，2019年共有价值12亿美元的商品属于美国商务部产业安全局规定的许可例外，未申请许可证而出口，远远低于2018年的31亿美元和2017年的24亿美元。

3 423份出口中国许可证中，美国商务部产业安全局同意了2 674项（78.4%），价值45亿美元，低于全球平均出口批准率（85.5%）；拒绝了136项，还有613项主动撤回。结合美国商务部产业安全局前几年的数据，从历年的趋势来看，在2019年许可证申请总数减少的情况下，批准通过的数量较前一年大幅下降，同时拒绝数量几乎翻倍，主动撤回的数量也明显增加，申请受理时间比前几年平均高出40%以上（见表2）。

表2 近5年来出口中国许可证处理情况

4.4 视为出口情况

2019年美国商务部产业安全局共收到了657项对中国的视为出口的申请，批准了583项，有74项主动撤回，拒绝0项。根据历年趋势，2019年总体同意数量虽多于前一年，但仍低于近5年平均水平，且撤回数量增加较多，达到5年新高（见表3）。

表3 近5年来视为出口中国的申请处理情况

根据商品分类，获得许可证和同意视为出口最多的类别为出口管制分类号3A233的“质谱仪”类，共获得538项批准；其次是出口管制分类号5E001的“技术”类，共获得514项批准；出口管制分类号为2B350的“化学制造设施和设备”类排第三，共获得400项批准；压力传感器、生物材料生产装备、电子装置、软件、光学设备等也排在前列。

2019年美国出口中国商品管制情况如图3，可以看出，在2019年中美1 066亿美元的贸易额中，近四分之一的商品涉及出口管制，且绝大部分是EAR出口管制。

总体上，《出口管理条例》的实施对技术出口形成了较为严重的影响，实施一年多来，中美两国贸易额、先进技术产品交易额大幅下降。虽然技术交易在中美贸易中占比不高，但是受影响非常严重，出口许可证和视为出口的数量都较前几年出现下降，通过许可例外出口中国的年度技术交易额更是减少了超60%。这种不利影响能持续多久，取决于今后美国对技术出口的管制政策发展趋势。

5 近期美国技术出口管制政策发展趋势

近期，美国对出口政策进行了多次修改，进一步收紧可正常出口的商品范围，针对关键技术和我国重点对象不断加强防控力度。在可预见的未来，美国对华技术出口难度将继续加大，必将面临更加困难的形势。新的政策修改主要围绕以下几方面进行：

一是频繁调整商业控制清单，不断强化对重点领域前沿技术的控制力度。美国商务部产业安全局根据技术发展形势，其对商业控制清单的调整越来越频繁。2020年初，美国以国家安全名义对特定自动分析地理空间图像类软件实施临时出口管制。在此后陆续对商业控制清单中10大领域的细分内容不断调整，如2020年10月的调整，新增了混合增材制造/计算技术控工具、极紫外光刻掩膜的计算光刻软件、5纳米制程的芯片精加工技术、通信设备身份验证数字工具、亚轨道飞行器等芯片制造、信息安全、航空航天领域的关键核心技术等。

二是将更多我国科研机构、科技企业纳入实体清单。2020年以来，美国商务部产业安全局多次扩增实体清单，将我国几十家科研单位和企业纳入清单，进行针对性的打压。2020年5月中旬，其将38家华为的关联公司加入实体清单，这些公司分布在21个国家或地区，包括法国、瑞士、泰国、墨西哥等；5月底，继续扩充清单，将33家我国企业和科研机构列入，既包括了奇虎360、云从科技等科技企业，也有北京航空航天大学、西北工业大学、哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学等几家研究型大学；7月，再次新增华大基因、欧菲光等11家中国企业进入实体清单。其数量之多、频率之繁超越以往，打击范围和精准性不断增加。

三是加强对华军事最终用途和最终用户的出口限制。2020年4月底，美国商务部产业安全局发布公告对《出口管理条例》进行修改，主要内容[7]：一是取消“民用最终用户许可例外”；二是加强对中国、俄罗斯和委内瑞拉的以军事为最终用途的物项和军事最终用户的物项的管制；三是准备对“额外允许再出口的许可例外”进行修改。受此影响，自2020年6月29日起，涉及向中国境内军事最终用户和军事最终用途出口的物项将受限于更加严格的出口管制措施；相关公司也不能根据“民用最终用户”的许可例外出口物项，此前该类型是对华出口第二多的许可例外类型。

6 有关建议

为提升制造业和高技术产业的竞争力，巩固国防工业基础，美国建立了全球最发达的技术出口管制体制，以应对不断变化的科技经济环境，维护国家安全。然而，美国的技术出口管制对我国重点产业的针对性已十分明显，并且措施不断收严、力度不断加大，已严重影响中美正常技术交流合作和我国相关产业发展。对此，我国在学习借鉴其做法的同时，必须高度警惕并采取防范应对措施，建议：

一是完善我国技术出口管理措施。随着我国科技经济实力的不断提升，一方面我国已在众多领域处于国际领先地位，拥有先进的科技成果，必须出台措施保证不被其他国家窃取和不正当利用；另一方面一些西方国家难免加强对我国的防范和紧盯，建议借我国《出口管制法》出台之机，加快制定相关配套措施，促进落实落地，通过“不可靠实体清单”等方式采取针对性技术出口反制措施，对窃取我国重要技术的行为进行有力打击。

二是加强国际合作，突破美国技术封锁。从国际层面看，美国是瓦森纳协定、核供应国集团、导弹及其技术控制制度、澳大利亚集团的成员国，一直在国际多边出口控制机制下积极发挥其域外技术出口管制影响力，对本国商业控制清单的多次修改也是通过瓦森纳协定下42个国家和地区全体会议共识的名义进行的。我国必须开展积极、有效的国际合作，推动制定鼓励开放合作的国际规则，与世界其他国家分享互利共赢的科技进步成果，突破美国对我国的孤立、封锁。

三是加强关键核心技术自主研发。从美国商业控制清单和实体清单的更新可以看出，其技术出口管制具有高度针对性，重点聚焦于芯片研发、信息技术、航空航天等战略领域。这表明核心技术是买不来的，必须建立完善关键领域核心技术攻关的新型举国体制，大力布局自主研发，通过提升自身硬实力维护产业安全、国家安全。

四是强化合规意识。引导与涉外技术交易的企业、科研单位强化合规意识，加强对美方技术出口管制政策的学习，并及时更新知识，确保相关交易不在美国政府部门禁止范围内，必要时应由律师出具专业意见，防止在关键时刻被卡脖子，猝不及防。

五是加强前瞻研究和动态跟踪。当前科技发展日新月异，新发现、新技术、新业态竞相涌现，推动各国技术出口管制的规则不断更新。必须加强对战略前沿领域技术发展动态的预测，了解国际科技发展的最新成果及趋势，同时也要跟踪主要科技强国的技术出口监管措施。