PPP模式在绍兴市生态农业领域的应用探讨

张伟 樊安利

(1.绍兴文理学院 元培学院 经济管理分院，浙江 绍兴 312000； 2.浙江传化生物技术有限公司，浙江 杭州 311231)

党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略的宏伟目标。要推行绿色发展和绿色生活方式, 要处理好经济发展和生态环境保护的关系,生态农业是实现乡村振兴目标的关键途径。生态农业是一个农业生态经济复合系统，将农业生态系统同农业经济系统综合统一起来，以取得最大的生态经济整体效益[1]。它是农、林、牧、副、渔各业综合起来的大农业，又是综合农业生产、加工、销售，顺应市场经济发展的现代农业。发展生态农业，需要投入的资金较多，规模较大，而回报期较长。我国是一个高储蓄率的国家，随着居民收入水平的不断提高，居民存款也会大幅度提高。如果能把这充足的社会资本引入生态农业领域，则能更好地满足生态农业的投资需求。因此本文通过探讨PPP模式在绍兴市生态农业领域的应用，分析社会资本引入生态农业建设的途径，具有一定的现实意义。

1 PPP模式的内涵

PPP模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对应的对价，保证社会资本获得合理收益(见国办发〔2015〕42号文件)。PPP模式适用社会资本与政府合作建设运营的公共基础项目,最终达成利益共享、风险共担的目标。PPP模式适合农业的发展。无论是从农业发展自身还是从国家政策看,PPP模式在农业领域都有着广阔的应用前景。

2 绍兴市生态农业发展现状及融资面临的困境

2.1 绍兴市生态农业发展现状

绍兴市高效生态农业产业体系建设是由绍兴市农业农村局负责。绍兴市生态农业模式主要以观光旅游为主，是将生态农业建设和旅游观光结合一起发展的农业生产体系，目前有一些园区发展较好，成为示范基地，如“诸暨市国家现代农业产业园” “米果果小镇”“浙江飞翼生态农业公司” “竹林文化主题公园项目”等。但整体项目涉及范围较小，相较于其他行业的项目，规模一般。

2.2 生态农业企业融资面临的困境

2.2.1 农业投融资体制不完善，资金投入不足，基础设施薄弱

农业属于劳动力密集型产业，受自然条件、外在环境的影响制约较大。农业的发展需要大量的长期投资，收回成本的周期较长，和其他产业相比收益也较低。因此，农业产业的投资对于社会资本缺乏吸引力。社会资本倾向于投资见效快、周期短、利润高的项目。由于缺少抵押物或者抵押物不符合金融机构要求，加上项目投资周期长、见效慢、不确定因素多，社会资本投资的农业项目一般贷款比较困难。

2.2.2 生态农业项目落地率低，社会资本参与度不高

3 PPP模式应用在绍兴市生态农业领域的可行性分析

3.1 绍兴市的GDP较高，社会资本较丰富

据赵雪雁等(2012)研究分析[2]，社会资本与经济发展主要呈现正相关关系。据赖俊淇(2015)分析[3]，城市居民收入水平与社会资本之间有显著的相关关系。统计局公布的统计数据显示，2017年全市生产总值(GDP)5 108亿元，人均GDP10.22万元。绍兴市2020年的居民人均收入，一季度17 441元，增速2.1%；二季度30 425元，增速3.2%；三季度44 687元，增速4%。数据表明，居民存款余额持续增长，绍兴市的社会资本较丰富。

3.2 政策支持PPP模式在农业领域的应用

2020年4月13日，农业农村部办公厅印发《社会资本投资农业农村指引》的通知，提出“要创新政府和社会资本合作模式，推广政府和社会资本合作(PPP)模式的实施路径和机制”。2020年受疫情影响，绍兴市农业农村局支持发行专项债或采取“专项债+PPP”模式筹措资金，带动民间投资，也减轻了财政短期支出压力。

3.3 PPP模式引入绍兴市生态农业领域的发展优势分析

3.3.1 PPP模式的引入可减轻绍兴市政府的财政压力

农业产业特别是生态农业的特点是范围广，占用资金较多，但是投资周期长[4]，投资收益不高，投资风险较高[5]，同时具备一定的公益性。如2020年“申越生态农业休闲项目”需投资3.5亿元，“竹林文化主题公园项目”需投资5 000万元，“米果果小镇”第一期已投入5亿。因此，在生态农业领域加强政府与民间资本合作，可以进一步推进农业供给侧结构性改革，同时减轻政府的财政压力。

3.3.2 PPP模式的引入可产生商业机会，提升农村经济发展活力

PPP运营的生态农业项目需要各方协作，这样可以带动相关产业发展，提供更多的就业机会，提高农民收入，完善农村的基础设施建设，从而盘活地方经济发展。如“米果果小镇”投资建设以来，通过“土地保底收益+赠送10%股权+利润分红”的土地流转模式，让土地活起来，增加了农民收入。

应借助网络的力量，学生、药师、教师、各研究机构间搭建交流平台，共享资源，随时发布研究热点话题，积极参与讨论。定期召开学术研讨会，交流研究成果，提高高等药学教育刊物的质量。

3.3.3 社会资本的参与能够提高生态农业的生产效率

社会资本投资的目的是为了获取利润，因此，在生态农业领域引入社会资本，会促使其在获取利润的同时进行资源优化配置，在项目运行过程中，社会资本通过引入先进的管理技术和管理经验进行商业化管理，从而使农业项目高效率运行。

4 PPP模式在绍兴市生态农业领域的应用策略

4.1 扩大PPP模式在生态农业领域应用的范围

农业领域范围较广泛，从效率和公平的角度来看，PPP模式不适用于高公平和低效率的项目，如防洪抗旱等项目。但是有些领域如农业的基础设施、绿色农业、生态农业等项目，引入社会资本，产生有效竞争，能够增强活力，提高效率。绍兴市生态农业模式主要以观光旅游为主，涉及范围可进一步扩大，比如农业基础建设等方面。可利用好社会资本发展生态农业。目前比较成功的“米果果小镇”，是通过“农业+旅游+差异化”策略进行定位。也可以采用“农业+养生” “农业+亲子” “农业+文化”等方式拓宽生态农业应用领域。

4.2 选择合适的PPP项目运作模式

目前社会资本参与度较高的PPP项目运作模式种类有：BOT(建设—运营—转移)模式、BOO(建设—拥有—运营)模式、BOOT(建设—拥有—运营—转移)模式和BTO(建设—转移—运营)模式。国家发改委对PPP项目运作模式进行规范，经营性项目采用BOT、BOOT等模式，准经营性项目采用BOT、BOO等模式，非经营性项目采用BOO等模式[6]。

从表1数据可以看出，无论财政部项目库还是发改委项目库，目前涉及生态农业项目大部分是以BOT模式为主。结合绍兴地区在中国PPP项目服务平台入库项目的数据分析，绍兴地区PPP项目的运作模式主要是以BOT模式为主，有2项选择TOT+BOT模式，有1项选择BOO模式。BOT模式能较好发挥社会资本的作用；其他模式，比如BOO模式不涉及转移产权的阶段，从而能减少社会资本的参与对项目公共属性的影响。因此，建议绍兴市生态农业领域PPP项目的运作模式，以BOT模式为主，其他模式为辅。

表1 涉及生态农业的项目采用的PPP项目运作模式

图1 生态农业PPP模式流程图

4.3 PPP模式在生态农业领域应用的流程分析

PPP模式在生态农业领域应用的具体流程：由政府部门牵头组织确定生态农业PPP项目，根据项目是经营性项目或是准经营性项目选择合适的运作模式，通过招标方式引入社会资本，由参与各方(政府部门、社会资本、金融机构等)进行多方论证，由相关部门签署PPP项目合作协议(如特许经营协议)，在协议中确定合适的回报机制、合理分摊风险和确定收益分配方案。由生态农业项目公司负责项目运行过程也即从识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段到移交阶段。政府部门对项目运行过程进行严格监管。

4.4 应用中需要注意的事项

4.4.1 选择合适的回报机制

生态农业在应用PPP模式时，应注意回报机制的选择问题。表2是财政部项目库涉及生态农业的PPP项目回报机制的分布情况。

表2 涉及生态农业的PPP项目的回报机制

从表2来看，目前财政部项目库中涉及生态农业的PPP项目以可行性缺口补助的回报机制为主。结合农业项目的特点，涉及经营性项目，可对产品或者服务进行合理的定价，并且定价能够弥补投入的成本，这一类项目可以采用使用者付费模式，同时辅以政府政策支持；涉及准经营项目，可以采用可行性缺口补助和使用者付费结合的模式；涉及非经营项目，可采用政府付费的模式。

生态农业项目回报机制的选择，需要结合地方政府的自有财力情况。自有财力薄弱的地方政府在实施农业PPP项目时，较偏好使用者付费模式；相反则偏好政府付费模式[7]。

4.4.2 风险分担

农业PPP项目进行过程中，可能会产生加大投资额的需求，遇到融资风险；也可能会遇到农业政策的调整，产生政策风险。PPP项目一般涉及的合作方较多，各方关系较复杂。如果不能合理分摊风险，则项目可能遇到较多问题。

从目前国内涉及到生态农业的PPP项目情况来看，所涉及到的风险很少具体化，且承担风险的主体不够明确，防范风险的体系尚不够完善，这也是导致社会资本参与农业项目积极性不高的原因。因此，应结合绍兴地区生态农业产业特点，公平合理地在参与方之间分配风险，建立有效的风险分担机制[8]，同时建立科学的风险补偿与退出机制，以鼓励社会资本进入生态农业PPP项目。

4.4.3 利益分配

社会资本参与生态农业PPP项目，主要是为了获取长期投资收益。由于生态农业PPP项目投资额巨大，回报期较长，面临风险较大[9]，因此要设置合理的利益分配机制。

生态农业PPP项目涉及的主体较多，采取一定的激励措施，保持合理的资本结构，并通过运营模式的创新等方式，对不同利益主体进行协调，以实现利益主体共赢的目标。

4.4.4 项目的监管

生态农业PPP项目是引入社会资本参与建设的项目，对项目规范运营、利益主体之间的协调等方面政府负有主要监管职责。可建立以政府部门为主体、其他参与主体为辅的综合评价体系，通过政府审计以及第三方审计对项目的合法合规、绩效等多方面进行评价。在项目运作周期内加强监管，以保障项目运营质量。

5 结语

发展生态农业是实现乡村振兴的一个途径，也是生态文明建设的基本要求。生态文明建设与乡村振兴战略共同推进，协同促进适应乡村全面振兴的生态农业系统的构建，并形成“绿水青山就是金山银山”的产业效应。绍兴市生态农业虽然存在融资难的问题，但是绍兴市社会资本丰富，引入社会资本进入生态农业具有可行性和现实意义。本文提出应扩大PPP模式在生态农业领域的应用范围，以及在政府的监督下，选择合适的PPP运作模式及流程；并提出应用过程中应注意选择合适的回报机制、合理风险分担和利益分配等问题，对绍兴市实现乡村振兴战略和生态农业发展方面具有积极的理论指导意义和实践参考价值。