国土综合整治项目后期管护研究

◎洪仁涛 乔元波

一、后期管护的内容

1.灌溉与排水工程管护，保证沟渠、桥涵、闸、排灌站、井房、蓄水池、水坝、配电等设施的完备，能够正常使用；

2.田间道路、农田防护工程管护，保证道路系统完整，通行顺畅，防护工程充分发挥作用；

3.开发整理后新增耕地管护，保证新增耕地的数量与质量；确保不发生挖沙取土、植树和挖塘养鱼等破坏耕地行为，不出现弃耕、抛荒现象；

4.项目公示牌、标志牌、交通警示等标志牌管护，保证完好、清晰；

5.其他需要管护的内容。

土地整治项目后期管护的工作内容如表1 所示。

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二、存在的主要问题

1.管护不够精准。由于存在“重建轻管”思想，有的地方对项目后期管护重视程度不够，管护措施“粗枝大叶”，管护主体、权责不明晰，管护资金落实不到位，造成已完工的项目维护不当。一些地方在日常动态巡查中发现，有的乡镇、村庄在项目建设完成后，项目道路两侧存在种植树木、土沟土渠杂草丛生及整治后地块撂荒的情况。

2.规划设计深度不够。在国土综合整治项目规划设计阶段，一些地方的规划设计涉及后期管护比较粗略，后期管护的思路、原则、目标、落实措施不够详细，往往与实际工作相脱节，不具有科学的指导性和实际操作性，造成后期维护不方便或成本过高等问题。有的规划设计未深入实地调查、勘测，生搬硬套，导致部分工程设施不实用。

3.管护资金投入不足。充足的资金投入是项目后期管护的重要保障。实践中，国土综合整治项目资金投入多用于具体施工，较少将后期管护资金单列，容易造成项目后期管护资金断链，难以达到应有的管护效果。另外，一些地方的资金投入不够多元化，管护资金多由地方财政投入，社会投资参与管护工作的情况少，使得资金保障不充足。有的乡镇将项目后期管护职责全部委托给村组实施，而大部分村庄集体经济收入薄弱，难以有效落实管护职责。

4.激励约束刚性不足。建立健全国土综合整治项目后期管护考核机制和奖惩措施，有利于调动镇村干部、群众共同参与项目后期管护的积极性，形成后期管护的良性循环。但在实际工作中，管护激励与约束措施少，奖惩兑现落实有差距，造成基层主动参与项目后期管护的积极性不高。有关地方政府部门即便发现乡镇管护责任履行不到位，也没有具体惩戒措施，难以有效督促管护方履行管护职责。

5.管护专业程度较弱。国土综合整治项目竣工验收后，一般没有专业团队专门负责后期管护工作，尤其在电力、水利设施、排水沟的设备维修方面缺乏管护措施，致使设备损坏后不能正常发挥作用。另外，受限于技术性强、成本高等因素影响，国土综合整治项目中较少使用铁塔摄像、无人机、卫星遥感等信息技术，未形成高效快速的管护方法。

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三、产生问题的原因

1.镇村管护积极性不高。一些乡镇只重视国土综合整治项目的投资和建设，往往将完成项目验收当作最后一个环节，对项目的后期管护投入不足，增加了后期管护的难度。

2.管护职责不够具体。国土综合整治项目的后期管护中，谁来管护、怎么管护、管护期限、管护措施、资金投入等没有形成明确的规定，多数处于口头交代、简短的书面交接，使管护责任大而化之，难以有效落实。

3.宣传引导不到位。国土综合整治项目实施期间，一般都会动员镇村干部、村民代表参与规划设计、项目施工监管及竣工验收。但在项目完成后，对加强后期管护的宣传引导工作则做得不够到位，造成群众对土地整治项目后期管护认识不深入、不全面，对具体要求掌握不够精准，主动管护意识不强。

4.绩效评价不健全。一些国土综合整治项目后期管护缺少绩效评价体系，没有用“一把尺子”衡量管护效果、管护主体、管护客体与管护措施、管护资金等，使项目后期效益打了折扣。

四、主要建议

1.进行科学合理的土地整治规划。土地整治工程需要因地制宜，工程的建立要与当地的环境，例如气候、地理位置、地貌等相符。另外还要与当地的经济发展水平相适应。设计人员需要预先了解工程周围的环境，并对现场进行勘测，记录一定范围内的水、田、路等的数据信息并进行分析，深入基层去了解实际情况，听取人民群众的意见，了解当地的风俗习惯等，结合多种因素以及多种情况，才能使工程的规划变的更加合理、全面，保证工程得到长期有效的管理与利用。

2.加强顶层设计，完善制度机制。建议科学开展政策评估，推动出台相关层面的政策文件——特别是在法律、行政法规层面明确国土综合整治项目后期管护的主体、实施措施、奖惩制度，促进国土综合整治项目后期管护工作的科学化、法治化、规范化。建议制定国土综合整治项目后期管护责任制度，实行项目“四级负责制”，明确县、乡、村、组职责，切实压实工作责任链条；探索聘用乡镇、村级“田长”作为管护员或引入专业团队开展管护巡查督导，提高管护效率；加大国土综合整治后期管护宣传力度，采取会议、电视、公开栏、新媒体等多种形式，宣传国土综合整治项目建设的意义、内容和政策，增强群众管护责任感和自觉性。

3.完善规划编制，健全评价体系。国土综合整治项目规划编制作业人员应认真踏勘现场，结合项目区村情村况，细致了解项目区的田、水、路、林、人文等现状及周边配套设施，广泛听取项目区群众的意见，选取最优管护路径，降低管护成本；健全国土综合整治项目评价体系，在对整治项目综合验收时，应有相应量化指标进行评价，评价应围绕管护制度、耕地保护、配套设施、管护资金等方面开展。

4.实行建牌发证，合力做好管护。国土综合整治项目经验收后的地块，应竖立项目管护牌，建立“户籍”，发放《整治地块管护证》，明确管护责任主体、责任单位、责任人以及坐落、管护类型、管护期限、管护面积等具体内容；应建立政府牵头，自然资源、农业农村、生态环保、公安等部门及乡镇共同参与的管护机制，坚持“谁承包谁管护，谁受益谁维修，谁损坏谁赔偿”的原则，层层签订管护合同，明确规定管护目标、责任与义务，形成政府管护与群防群护的良好局面。

5.加大巡查力度，落实奖惩措施。一是加大国土综合整治项目后期管护巡查力度。建议定期开展国土综合整治管护巡查，监督乡镇管护、村级管护责任落实情况，并将整治地块列入耕地保护范围，严查在整治后土地上建房、取土、植树、堆放废弃物等行为；健全国土综合整治后期管护信息管理系统，用“数字化”跟踪方式，保障土地整治效益。二是加大资金投入。设立管护专项资金，设定年度亩均管护标准，对达到耕地保护要求的地块，直接将资金发放给管护责任人；后期管护经费纳入项目投资预算，有项目承担单位按管护年限、提取比例向村组拨付；每年对管护地块进行核定，符合要求的分年度发放，不符合要求的停止发放。三是加大政策引导。建议设立国土综合整治建设奖，并与项目后期管护水平相挂钩，采取“建设占用、补划监管”并重的原则，坚持数量不减少、质量不降低。四是加大管护约束力度。乡镇政府对辖区内项目管护地块应负属地监管责任，对未落实管护工作导致项目区内整治后耕地被违法占用、弃耕抛荒的，应依法追究相关负责人的责任。

6.明确管护责任，落实主要义务。项目初验后，土地整治中心应组织专业人员会同项目施工单位、监理单位、乡镇政府组成联合小组，对项目工程进行确认，拿出四方确认的工程清单作为交接过程的有关资料。在此基础上，与乡镇政府签订工程移交协议，明确双方的责任和义务，把后续管理工作作为最主要的内容。签订资产移交协议后，当地乡镇政府应根据协议的内容，编制具体的工程管护制度，再利用有线电视、宣传单等多种形式宣传，使其家喻户晓，从而形成了“工程为人人、人人护工程”的良好社会风气。

7.建立各单项工程管护制度。土地整治建设工程的各单项工程之间在管护上具有相对独立的特点，自然资源管理部门可分别提出其管护的具体制度。

（1）耕地管护制度。明确耕作制度，保证耕地的充分合理利用，严禁改变耕地用途的行为；耕地质量评价制度，国土资源管理部门采取定期或不定期的抽查耕地质量进行评价。

（2）农田水利工程管护制度。严禁故意损坏农田水利设施设备的行为。根据不同设施设备的特点开展定期的维护，建立各设施设备的档案制度，记录其技术参数、基本信息、使用情况和检修情况等。

（3）道路工程管护制度。严禁恶意破坏田间道路和农桥的行为；禁止对桥梁、道路的不合理利用行为；对田间道路工程进行不定时的检修，采取预防措施减小建设工程被损害的可能性。

（4）农田防护工程的管护制度。定期对防护林进行浇水、施肥、喷药、修剪和补栽等；禁止农户毁坏防护林的行为。

8.建立工程管护的奖惩制度。项目承担单位应采取定期和不定期方式对各项目区工程管护情况进行抽查，检查耕地质量提高情况、设施的完好程度、设备的运行情况等，对管护有力的单位组织和个人给与相应的奖励，对故意破坏工程设施设备、不执行工程管护制度的组织和个人作出惩罚。

9.建立多渠道资金的筹集制度。土地整治项目的后期管护需要大量人力、物力和财力，目前土地整治项目后期管护无法得到落实的一个根本原因在于管护资金的缺乏，要建立土地整治项目后期管护体系，就必须有稳定的资金来源作保障，在后期管护中可采取多渠道的资金筹集方式。主要有将项目后期管护费用列入项目的预算计划、新增耕地承包费和管护中部分经营收益的填充、地方财政补贴与农民集资相结合的办法。

（1）将项目后期管护费用列入项目的预算计划。项目后期管护的费用可根据项目规模的大小和具体建设的工程内容在预算的其他费用中列入后期管护专项资金，专项资金的使用可根据项目建设工程内容的周期规律拟定拨款计划。

（2）新增耕地承包费和管护中部分经营收益的填充。新增耕地是土地整治的一大目标，各项目都有一定的新增耕地面积，通过新增耕地的承包，可收取承包费用。农田防护林成材以后出售收入扣除新建防护林等费用预留的部分也可最为项目后期管护的资金补充。

（3）地方财政补贴与农民集资相结合的办法。土地整治后的耕地可按照“谁收益，谁负责”的原则，向项目区收益农户收取设施设备的日常维护费用，包括沟渠及水工建筑物的维护修理费、设备的检修更新费、设备设施的运行费和管护人员的补贴等，收费项目和标准应经过听证并由县级国土资源管理部门备案。但农户的财力毕竟有限，因此土地整治项目的后期管护费用仍需财政从土地有偿使用费和出让金中预留部分专项资金，费用的划拨采取村委会申请—国土资源管理部门审查—计划内下拨资金—竣工验收的程序进行。这种资金的筹集方式既保证了后期管护资金的可持续性，又调动了群众参与项目后期管护的积极性。可共同构建土地整治项目后期管护资金持续来源的保障体制。

10.加大新增耕地的培肥力度，提高农田生产能力。 为提高农田生产力水平，可以通过加大后续培肥力度、栽种经济林、牧草等措施，增加土壤内的有机质含量，改善土壤团粒结构。同时，也可以由施工单位在工程竣工后出资种植一、二期农作物，减轻当地群众熟化土壤的成本并提升种植的信心和积极性。

11.做好动态监测，建立联动机制。土地整治工程中的水电设施、道路、渠系等，在竣工验收后需进一步做好后期管护和动态监测。作为主管土地整治项目的国土部门应与受益村组建立起“双管齐下”的联动机制，在工程后期管护中应明确责任、主次分明，充分发挥国土部门的监管职责。建立国土部门回访及村组反馈机制，加大信息交流及共享，促其加强对农田配套设施的管护。国土部门应加大回访力度，拓宽信息收集渠道，做好动态监测，为农田配套设施的可持续利用提供第一手资料。

12.实施专人管护工程。项目所在乡镇政府应设立管护领导机构，组建以乡镇农办、当地群众代表为主的管护队伍，细化项目工程管护任务，明确分工、责任到人。制定奖惩制度使项目后期管理步入制度化、规范化轨道，让广大群众从土地整治项目中得到源源不断的效益和好处。

项目工程后期管护，意义重大。关系到项目工程完工后能否实现国家资金的投资效益，关系到项目工程能否长期、有效和稳定地发挥效益，关系到土地整治的目标能否最终实现。只有做好项目后期管护工作，造福一方百姓，土地整治项目才能算真正的民心工程。