大城管体系的内涵、结构与运行机制

文｜全国市长研修学院城市发展研究所研究员 余池明

大城管体系诞生于上个世纪80年代中期，随着以城市为中心的经济体制改革的进展和城镇化开始进入快速发展阶段，为了应对城市市容环卫、交通等秩序整治的需要，沿海地区城市和大中城市率先成立城市管理高位协调领导机构——城市管理委员会，市政府主要领导担任主任，下设城管办，协调城市各相关委办局齐抓共管[1]。作为实践中产生的一种跨部门高位协调机制，理论上研究不太多。本文试图从系统管理和整体性治理的角度对大城管体系的内涵、构成和运行机制进行初步的讨论。

1 大城管体系的概念

实际工作中，“大城管”是相对于“小城管”而言的。“小城管”是指城市管理部门的工作，“大城管”是指城市人民政府牵头，城市管理相关部门共同参与一起做好城市管理工作的做法。因此，大城管体系是指实行市人民政府统一领导，城市综合管理相关部门按照职责齐抓共管、区级人民政府为管理重心、街道办事处实行属地化管理、充分发挥社区自治管理和市民广泛参与的城市管理体制。这里的城市综合管理并不是包括城市经济、社会管理的广义的城市管理，而是指与城市规划、城市建设并列的城市基础设施运行以及市容环境等城市公共空间秩序的管理[2]。

2 大城管体系的类型

根据大城管体系领导规格和统筹协调的范围和力度可以把大城管体系分为两种类型[3]：

2.1 强大城管制

强大城管制的主要标志是领导规格高，一是由一把手市长担任城市管理委员会主任，二是政府副秘书长甚至主管副市长担任城市管理委员会日常办事机构城管办的主任，这样高位协调机构的权威性和指挥调动力度比较大。如厦门市从2019年起对“大城管”体制进一步调整升级，明确市委、市政府主要领导担任城市管理委员会主任，由分管副市长担任城管办主任，同时市政府所有部门以及区县政府都作为成员单位，成员单位全覆盖，是目前覆盖范围最大的“大城管”体制案例，可以说是“强大城管制”的一个典型代表。各县（市、区）参照成立城市运行管理工作组织领导机构，完善城市运行管理体系，具备与数字化城市运行管理相适应的工作条件，建立城市运行管理长效机制，并按照国家、省、市有关要求完成城市运行管理工作任务。

表1 强大城管制与弱大城管制比较

图1 大城管组织体系

图2 大城管系统

2.2 弱大城管制

“弱大城管制”的主要标志是领导规格不如“强大城管制”，由分管城市管理工作的副市长担任城市管理委员会主任、城市管理局局长兼任城管办主任。显然，这种模式仅仅覆盖分管副市长能够协调的少数部门，覆盖面比较小，包括的成员单位数量有限、协调力度也比较小。“弱大城管制”与市政府成立的各工作领域的议事协调机构类似，难以应对现代城市运行的综合性和复杂性。

3 大城管的组织领导体系

3.1 城市管理委员会（城市管理工作领导小组）

市城市管理委员会（以下简称“市城管委”）是全市城市管理工作的组织领导机构，主任由市长兼任；副主任由市委、市人大常委会、市政府、市政协分管领导兼任，成员由区政府和市直有关职能部门主要领导组成。

作为高位协调机构的城市管理委员会，其主要职责包括：

（1）研究制定城市管理的政策、法规、规划、计划、意见、办法；

（2）统筹部署、协调调度、组织实施、督查指导城市管理工作，协调督办城市管理工作中的重大问题；

（3）界定区政府及市直有关单位城市管理工作职责，明确管理责任，下达工作任务，实行目标管理；

（4）检查、指导、督促、考核区政府及市直有关单位城市管理工作。

3.2 城市管理委员会办公室（以下简称“市城管办”）

承担市城管委日常工作。市城管办一般设在市城市管理局，主任由市政府分管副秘书长或市政府办副主任兼任，常务副主任由市城管局主要领导兼任，设副主任若干名。

3.3 城市管理委员会成员单位

城市管理委员会的成员单位可以分为四类：第一类是城市管理相关部门。这一类包括两部分，一是城市管理执法部门，这是指按照《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》规定的职责范围直接负责城市市政公用设施、园林绿化和市容环卫等三个行业管理以及城市管理领域的综合行政执法的部门；二是负有部分城市管理职责如交通、河道、排污等与城市管理部门由部分交叉联动的政府部门，以及与提高市民文明素质有关的政府和市委相关部门；第二类是下一级区县人民政府；第三类是数字化（智慧化）城市管理指挥中心，按照一网统管的发展趋势，建议指挥中心只属于市政府办公厅；第四类是服务于城市运行的市政公用企业。

4 大城管体系的系统构成

从管理系统的角度来看，大城管体系由决策、指挥、执行、协调、考核评价、决策参谋等子系统构成，并形成一个PDCA循环的闭环管理系统。

4.1 决策子系统

决策子系统是指市城市管理委员会，有的城市叫城市管理工作领导小组，或者城市治理工作领导小组。决策子系统的职能是负责城市管理发展规划和年度计划的制定，以及贯彻落实市委市政府关于城市管理重大事项的决策和政策；统筹协调城市管理委员会各成员单位之间的关系。

4.2 指挥子系统

指挥子系统是指设立只属于市政府办公厅的城市运行管理指挥中心，独立负责城市运行管理数据的融合，协调城市管理问题的发现、派遣、处理和评价等工作流程。城市运行管理服务平台具体承担指挥中心的职责，根据市委市政府及城市管理委员会授权，按照数字城管指挥手册，负责立案、派遣、处置、结案、评价闭环管理流程。

4.3 执行子系统

执行子系统实际上包括城市管理委员会的所有成员单位，其中又分为几种不同的类型。第一类是直接承担城市运行管理相关职能的部门，如城市管理局（城市管理综合行政执法局）、住房和城乡建设局、自然资源局、交通管理局等；第二类是密切相关部门，如公安、环境保护、水务、民政、市场监管、商务、文旅等管理部门；第三类是与提高市民素质和文明创建等与城市管理间接相关的部门，如科教文卫、宣传、组织等部门；第四类是区县人民政府、街道等负责城市日常管理和属地管理的块块；第五类是从事城市管理运行维护的市政公用企事业单位，负责市政实施的养护、保洁服务等。

4.4 协调子系统

通过联席会议、联动机制、协作机制、信息共享机制、案件移送机制、司法刑行衔接机制等协调审批、日常监管与执法的关系，协调与城市运行密切相关的需要联动的各个部门。

4.5 考核评价（反馈）子系统

城市管理委员会（城市管理工作领导小组）代表城市人民政府对市直部门和各区、县城市综合管理服务工作的评价。市委、市政府及城市管理委员会授权的考核机构负责对大城管成员单位及相关部门具体考核评价工作。具体工作一般由城管办牵头负责，发挥城市管理控制系统的反馈功能。

4.6 咨询参谋子系统

咨询参谋子系统是大城管体系的参谋部，一是发挥城市管理部门下属科研单位的作用，让它们承担部分城市管理问题和政策方面的研究，二是组成城市管理专家智库，由市内外行业和城市管理专家学者组成，作为大城管工作的智库，对城市管理重点工作提出决策咨询建议。如南京市城市治理委员会就在推进南京城市治理工作中发挥了积极作用。

4.7 大城管城市运行管理服务平台（信息子系统）

按照《城市综合管理服务平台建设指南》的要求，搭建国家、省、市三级城市运行管理服务平台，形成国家自上而下指导城市管理工作的信息平台。拓展原有数字化城市管理平台的功能，将行业管理平台以及城市管理委员会其他成员单位的数据接入城管平台。加大人工智能和大数据的应用，提高城市运行智能化监测水平，发挥辅助决策作用，推动数字城管向智慧城管升级。把市级平台作为城市管理委员会的工作平台，发挥统筹协调、指挥调度、监督考核、综合评价和公众服务等功能目标。各级平台应通过国家电子政务外网等交换网络，实现平台间数据共享、业务协同。

5 大城管体系的运行机制

大城管的有效运行包括以下工作机制：

一是目标和计划管理机制。根据经济社会发展的需要，按照目标管理原则建立规划和计划管理机制。通过五年规划确定城市管理五年发展的指导思想、遵循的原则、总体目标、主要任务和保障措施。制定年度计划并纳入政府年度工作，作为相关部门履职和考核的依据。

二是多级联动机制。构建市、区、街道三级城市综合管理联动工作机制，形成上下贯通，横向到边、纵向到底，统筹协调政府部门、社会组织和居民多元主体的工作体系。

三是城市管理体检机制。建立健全“一年一体检、五年一评估”的城市管理体检评估制度，强化对市政设施、园林绿化、市容环卫等城市运行管理状况的评估。制定城市运行体征指标体系和城市管理体检评估标准，定期开展体检评估，制定年度建设和整治行动计划，依法依规向社会公开体检评估结果，促进城市管理水平提升。

四是全周期管理机制。按照中央城市工作会议关于“统筹城市规划建设管理”的要求，以城市体检为切入点，建立规划、建设、管理统筹工作机制。例如，按照源头管理的原则，让后端的城市管理部门参与前期规划决策和基础设施建设项目验收，城市管理体检结果向规划、建设部门反馈，形成城市基础设施从规划设计、建设运营、运行维护、更新改造的全周期管理机制。

五是闭环管理机制。充分发挥城市运行管理服务工作流程，形成城市管理日常工作问题发现、问题处置和监督评价的闭环工作机制[4]。

6 结论

进入新发展阶段，“大城管”体系需要根据十四五发展规划以及2035年远景目标关于城市治理现代化的进一步优化提升，城市管理模式面临从部门管理向综合管理转变、从城市管理向城市治理转变。新发展阶段要要求大城管体系站在新的历史起点上，坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”，继续深化城市管理体制改革，理顺体制，厘清职责，进一步发挥党建引领和政府主体作用，各部门协同合作形成提高城市管理的系统性和整体性[5]。进一步加强城市管理执法队伍建设，推进严格规范公正文明执法。运用数字技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，推进城市治理现代化，使城市更干净、更整洁、更有序、更安全，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。