营商环境欠发达地区现存问题及改进建议——以黑龙江省为例

王艺萌

(燕山大学文法学院，河北 秦皇岛 066004)

1 引言

营商环境，该词源于世界银行2001年Doing Business的一项调查，该调查旨在研究政府监管法规对企业商业活动产生的影响。[1]在此之后营商环境一词被广泛使用，随着国内外学者对营商环境的研究逐渐深入，营商环境的内涵得以丰富。从宏观角度来看，营商环境是一种制度性环境，政策、市场、资源、社会环境的变化都将会对它造成影响；而从微观角度来看，营商环境涵盖了企业从诞生到消亡的全部过程。良好的营商环境不仅是一个地区乃至一个国家经济软实力的重要体现，[2]还是一个国家或地区综合实力与竞争力的体现。因此对营商环境进行评估十分重要，它不仅可以使人们了解本地区营商环境的发展状况，还可以协助人们迅速找出症结，优化营商环境，推动当地经济发展。

1.1 中国营商环境整体表现

中国营商环境的建设初始于1978年十一届三中全会，奠基于二十世纪末二十一世纪初，发展于十八大。自十八大以来，党中央多次谈及营商环境对国家经济发展至关重要，但关于营商环境的法规却迟迟没有出台。辽宁省于2016年制定了国内首部省级营商环境管理法规，国家层面的营商环境管理条例于2019年10月公布。广州是国内最早进行营商环境研究的城市，其《营商环境评价指标体系》为国内营商环境评价奠定了基础，但国家牵头的营商环境评价体系于2018年才建成。虽然法规和评价体系稍落后于国际速度，但中国在面临单边主义、贸易保护主义、中美贸易摩擦以及全球疫情，这一百年难遇的世界经济大变局之时，通过转变经济发展方式、深化“放管服”改革、缩短负面清单、延伸“一带一路”合作、扩大对外开放水平，从经济方面向世界交出了一张满意的答卷，同时也向世界证明了中国的营商环境将持续改善，早日打造出更加规范的市场化、法制化、国际化的营商环境。

1.2 中国营商环境整体发展状况

在国家的重视和地方的努力建设下，中国营商环境整体上呈现出逐渐优化的趋势。但对于中国营商环境的具体发展状况，需要借助国际国内两套评价体系来说明。

国际上有以下几种主流的营商环境评估方法。最早对全球经济体进行营商环境评价的是世界经济论坛，它于1979年发布《全球竞争力报告》，主要涵盖教育、市场、制度、经济等12个考察指标；经济学人智库每5年发布一次《营商环境排名》，涵盖全球82个主要国家和地区，以政治、宏观经济、劳动力、市场等10个方面对全球经济环境进行评估；GEM创业环境评价指标体系，始于1999年，迄今为止已经发布19份报告，它是由百森商学院和伦敦商学院联合发起的研究项目，该项目调查指标包含政策、基础设施、税收、法律、文化和社会环境等方面；世界银行于2001年起构建营商环境评价指标，并于2003年发布了对全世界190个经济体的营商环境的评估报告——《全球营商环境报告》，评估内容为与企业创办过程相关的十个方面。上述几种营商环境评价方法，是现今世界范围内认可程度较高的几种评价方式。同时，从它们近几年的评估结果来看，中国的营商环境在整体上呈现进步趋势。

通过对上述国际营商环境评价体系来看，本文选择借助影响范围较广的世界银行评价体系对中国营商环境进行说明。

世界银行于2019年发布的《2020全球营商环境报告》，中国从去年的46位提升至31位，证明中国的营商环境呈现出较为明显的改善。图1为近十年来中国在《全球营商环境报告》中的名次变动情况，可以看出近年来政府“放管服”改革，取得了十分显著的成绩。但世界银行指标也有两项明显的不足之处，其一，世界银行的评价指标体系主要以企业为评估对象，因此在评估中就缺少了对市场、宏观经济、政策等因素的考量；其二，参评国家较多，世界银行只能从一国中选取一至两个作为参评对象，以此归纳为评估国的营商环境状况，中国参与本次评估的是北京和上海两个一线发达城市。因此，世界银行的指标虽然可以呈现出国内营商环境改善的趋势，但并不能详细地反映出中国营商环境的发展状况。

图1 近十年中国在全球营商环境评价中名次变动情况资料来源：全国营商环境报告(2010-2020)

为更好地了解国内营商环境的发展状况，则需要参考国内营商环境的评价体系。本文参考了国内部分学者对营商环境评估体系的研究成果，来说明国内营商环境的具体发展状况。刘树林、张晟嘉基于熵权TOPSIS方法，以经济、法制、人才、市场、对外开放为主要评估指标，构建了营商环境评价体系，根据结果将其分为优越型营商环境、平庸型营商环境以及落后型营商环境；[3]孙群力、陈海林基于MIMIC模型对国内营商环境进行分析，对1995年-2016年间国内营商环境的发展情况指标化，并提出了营商环境的优化措施；[4]刘帷韬以北京、上海、广州、西安等9个国家中心城市为研究对象，对国家中心城市营商环境的优势进行总结，并对其继续完善营商环境，补齐发展短板提出建议。[5]国内还有部分学者从地区角度出发，研究一个地区营商环境存在的问题，如顾雪芹、李育冬、余红心以长江三角洲省市为研究对象，提出了长三角地区值得借鉴的优化措施，并对三地发展中出现的问题给出建议；[6]孙萍、陈诗怡二人对辽宁省营商环境做出了评价，并针对相应问题提出发展意见。[7]通过对上述文献的研究，本文发现，无论是立足全国还是立足于省市的营商环境评估，其中共同的结论就是我国营商环境呈现出区域不平衡的特点，具体表现为东部发达、中部次之、西部及东北地区落后的局面。

1.3 黑龙江省营商环境的基本情况

黑龙江省于2018年10月建立省级营商环境建设监督局，随后省内下辖市、区、县均展开营商环境建设工作，以改善本地区营商环境质量。同时筹办黑龙江政务服务平台，为群众提供更为便利的办事方式，截至目前，省内12个地级市及1个地区全部建立网上办事平台，并于2020年末成立网上政务服务能力建设领导小组推进全省一体化在线政务服务，解决网上办事的重点和难点问题。制度与架构并行，黑龙江省先后出台了《黑龙江省优化营商环境条例》《黑龙江省营商环境监督办法》等条例办法，以规范省内营商环境，为群众提供更好的营商氛围。营商环境的改善重在倾听群众的声音，近期省内公开征求失信约束制度，构建诚信建设长效机制措施的公告，为居民打开参与营商环境建设的大门。黑龙江省营商环境的基础架构已经建成，并在逐步完善，但其营商环境改善效果并不明显，在全国范围内仍处于较落后的水平。因此，本文以营商环境欠发达的黑龙江省为分析对象，对其进行研究并提出改进对策，以期为营商环境欠发达地区提供改进思路。

1.4 数据来源

本文中所引用的数据来自中国统计年鉴2020、中国统计年鉴2019、中国卫生健康统计年鉴2020、中国教育统计年鉴2019、中国教育经费统计年鉴2019。

2 黑龙江省营商环境存在的问题

2.1 政务处理效率较低

为响应国务院加快建立政务一体化平台的号召，黑龙江省建立对接国家平台的省平台，并完善其辖区内市、区县以及社区平台，以便利百姓办事。但在平台使用过程中暴露出许多问题，致使平台并未发挥出预想的便民效果，政务处理效率并没有得到显著的提升。以黑龙江省F区为例，该区在省政务平台网上公布事项的网办率可以达到95.6%，但较高的网办率随之而来的并不是政务处理效率的提升，反而有可能致使其效率降低。在F区能网办事项中，有27.6%的网办事项存在问题，问题主要分为办事指南和网页跳转两类问题。办事指南问题占问题事项的31.2%，主要集中于申请材料参考及空白样例缺失以及办公地点与实际地点不符两个问题。网页跳转问题占问题事项的59.9%，网页跳转问题集中于跳转后网页呈现乱码、存在办事链条，但事项无法正常办理以及网页跳转后页面丢失等情况。还有8.9%的事项出现上述两种问题。由此看来，“好看”的网办率并没有提升政务处理的效率，还可能会增加窗口办事人员的工作负担。

2.2 高质量人才短缺

习近平总书记在2018年9月前往东北视察时，强调了东北振兴的重要性，并提到振兴东北，最首要的环节就是以优化营商环境为基础，全面深化改革。[8]黑龙江省积极响应，于同年次月建立了省级营商环境建设监督局，随后下设地市纷纷成立本地区营商环境建设监督局，以促进本地区营商环境的改善。由于各市、区营商环境建设监督局筹备成立时间较短，致使人员配备仓促，为营商环境工作的推进增加了困难。主要表现为两个方面，其一，合同工素质参差不齐，在黑龙江省各市区营商局下设的政务服务中心中，有大量的合同工存在，部分合同工在上岗之前并未经过相关培训，在为民办事过程中易与群众发生冲突，在无形中加深了政府与群众之间的隔阂，使得群众形成“惧怕”政府的心态；其二，上岗人员缺乏相关资质，在公证处以及其他资质窗口的服务人员，并未取得相关的从业资格证书，但一线服务窗口工作人员紧缺，只能由部分“无资质”人员抵上，同时要求其尽快参加从业考试，获得从业资格证。高质量人才的缺乏成为黑龙江省营商环境优化的重大难题之一。

2.3 基础设施存在短板

营商环境的好坏与否与当地的基础设施关联密切，基础设施完善的地区有利于企业的建立与后期的发展，反之亦然，缺乏完善基础设施体系的地区将会致使企业未来的发展受阻。黑龙江省基础设施上的短板，则是黑龙江省优化营商环境面临的又一难题。从2019年R&D经费来看，黑龙江省的R&D经费支出占全国总支出的0.51%，R&D项目持有量在全国31个省直辖市中排23位，较低的R&D经费投入，使得黑龙江省缺乏相关的创新与科研环境，不利于高新产业在此地区集聚。①一个企业厂址选择对员工的安置格外关键，从医疗条件来看，2018年黑龙江省的床位数为250129个，排名15位，三级医院占全省医院数8.7%，排全国17位，医疗表现处于中等偏后的水平；②从图书馆和高校数量来说，省内有110家图书馆，其中包含1家省级图书馆，③在全省81所高校中，仅有4所“双一流”建设高校，图书和教育资源表现并不突出；2019年城市人均道路面积和人均公园绿地面积在全国31个省市排第21位，分别为15.22平方米和12.43平方米，④虽然黑龙江省以地广人稀著称，但是土地面积多用于发展第一产业。从上述指标来看，缺乏吸引投资的基础设施和相应的高新产业集聚为企业提供智力支持，致使黑龙江省在招商引资中处于落后地位。

2.4 监管权力规范化程度不足

《优化营商环境条例》中提到，政府有关部门应当按照法律法规和职责，依法对市场主体进行监管。[9]但黑龙江省在行使监管权的时候，存在以下问题。其一，致使市场主体的制度性交易成本增加，所谓的制度性交易成本，从狭义角度来说，它包含在企业管理成本之中，是企业在遵从政府管理过程中所要消耗的成本，而从广义上来说，制度性成本则是与政府管理相关影响企业经营的一切成本，主要包括土地、人力、水电等生产要素这一类间接由政府管理影响的成本，以及企业税负与行政审批等直接与政府管理相关的成本。随着政府简政放权改革的推进，制度性成本呈现出大幅降低的趋势，从政府角度来说制度性成本已经难以压缩，但从企业角度来说税收、物流、融资等由制度干预形成的成本仍然对企业造成了很大的压力。其二，企业经营过程中隐形成本的出现，政府的部分直接收费虽然少了，但设置了其他条件，为达成这类条件，企业还要付出一定的成本，如企业要获得某种许可前，先要获得其他机构的认证或评估。从这其中看来，虽然政府直接面向企业的收费降低了，但这部分成本只是披上了“隐形的面纱”专由公共服务机构或是评估机构收取，企业实际负担的成本并没有明显减少。

3 黑龙江省营商环境问题的原因分析

3.1 精力浪费致使问题难除

国家在《优化营商环境条例》中，对政务服务提出要求，要求各级人民政府在办理政务服务事项时，应当根据实际情况，推行“一次办、现场办、限时办、网上办”等服务内容，同时国家加快一体化在线政务平台的建设，并将各级政府政务事项纳入平台中办理，促进政务服务在全国范围内数据共享和业务协同。在国家的要求下，各省对网办率、一次办率和现场办事比率都做出进一步要求。黑龙江省制定了相关指标，并纳入下级营商机构的年底考核中，原本为提升群众办事效率设置的考核指标，在执行过程中却片面化地变为应对考核的调整。市、区县级营商局在完成常规工作的同时，还要督促其他单位调整办事方式，提升政务事项网办等上级政府规定的比率。而上述出现的办事指南问题和网页跳转的事项漏洞不在年底考核范围内，因此，在面对考核压力时，就会处于次之地位，而被人们忽视，错误的精力投入，将无益于政务办事效率的提升。同时，黑龙江省各区县营商局在推动相关单位在前往省、市平台进行事项认领及复用的过程中，还面临着相关单位出现重复认领、不清楚权责等情况，这些极大地消耗了基层营商机构的精力，进一步为基层营商机构办事效率的提升增设了困难。

3.2 人才引进存在困难

高质量人才短缺，服务质量难以提升，为优化黑龙江省营商环境增设了困难。而这一问题的根本原因是黑龙江省在人才引进方面存在困难。首先从高校角度来看，省内81所高校，仅有四所达到国家“双一流”建设水平，高水平人才产出有限。此外，从图2地方本科高等学校财政补助支出来看，国家财政对黑龙江省地方本科高等学校的补助仅占全国的2.4%，排全国31 个省、直辖市第22位，教育资源的不平衡配置，为本地人才培育增加了困难。⑤其次，从人才角度来看，近年来各省市之间打起了“人才争夺战”，为保留固有人才引进新人才，各地纷纷出台了许多福利政策，黑龙江省虽然也出台了相应政策，但是相对其他地区而言，黑龙江省2019年教育科研工资水平(31个省、直辖市中排名第21位)低于全国平均水平，处于人才引进的劣势一方。⑥最后，从气候角度来看，黑龙江省位于我国东北部地区，低温天气占全年的三分之一，冬季最低气温可达零下三十多度，高端人才在择业过程中，更偏向于气候较为温暖的沿海地区，如长三角、珠三角等地，很少有人会选择气候寒冷的东北部地区。

图2 2019年国家财政对地方本科高等学校的补助(国内部分地区)资料来源：中国统计年鉴(2020)

3.3 政府资金投资扶助度不足

黑龙江省较薄弱的基础设施短板是影响其营商环境发展的关键，对黑龙江省财政支出进行分析可以发现，基础设施缺乏的原因是政府资金投资力度不足。水电等生产要素是企业运营的最基本要素，以省会水价来看，黑龙江省哈尔滨市非居民用水价格为5.7元/立方米，约为杭州等新一线城市(以非居民用水价格的最低标准核算)的1.3倍，约为长春等东北地区城市(以非居民用水价格的最低标准核算)的1.2倍 ；⑦同样从一般工商业及其他用电(按2021年1-10千伏标准)价格来看，黑龙江省工业销售电价为0.7065(元/千瓦时)，而吉林一般工商业及其他用电(按2021年1-10千伏标准)价格为0.6414(元/千瓦时)，⑧在面临较大水电费差距的情况下，黑龙江省政府并没有出台对企业水电费的扶助政策。同时，相较于其他城市，黑龙江省并没有相应的产业集群或尖端技术，这使得企业在成本分析后，一般不会选择黑龙江省进行创业建厂。同时，从公共预算支出角度可以看出，2019年相比2018年，黑龙江省教育和科技投资增加了2.0%和6.7%，而同比，北京市教育和科技投资增加了10.9%和1.8%，北京的科技增长虽没有大幅提升，但是北京的科技支出预算高于黑龙江省的十倍之多(见表1)，⑨低的教育投入，将会进一步拉大黑龙江省与全国其他地区的差距。从医疗角度也可以发现同样的问题，2018年黑龙江省的个人卫生支出比例为32.4%，而政府和社会支出比例为67.6%。⑩这组数据背后的含义即是在不同地区患同一种病时，黑龙江省的居民要比其他城市居民负担更重的医疗成本。政府资金扶助不足，使得黑龙江省无法提升基础设施质量，最终导致其在招商引资过程中呈劣势。

表1 黑龙江与北京教育科技预算支出对比

3.4 法治化基础较薄弱

对市场主体监管存在问题，致使企业的经营成本并没有减少，其根本原因是当地法制化基础较为薄弱。黑龙江省营商环境建设监督机构于2018年末建立，省级优化营商环境的条例于2019年1月通过，3月正式实施，条例作为指导本省营商环境建设的行动指南，出台时间较短，是否适合黑龙江省营商环境的优化，在实施监管过程中执行力度如何都有待考察。为此加强权力监管，树立法治化监管理念，建立“亲”“清”政商关系，是后期黑龙江省优化营商环境的工作重点。

4 黑龙江省营商环境的发展建议

4.1 多个层级齐发力，切实提升政务办理效率

国家从统筹全局发展的角度考虑，建立全国政务一体化平台，有助于打破省际及不同部门间的信息壁垒，权责事项清单认领及复用工作也有助于统一办理事项，提高办事效率。黑龙江省市、县区建设基层平台过程中面临的问题，究其根本则是精力浪费导致真正的问题没有得到解决，政务处理效率难以提升。为此，需要国家、省、市、区县共同努力，才能切实提升政务办理效率，为群众办实事。首先，对于考核指标来说，黑龙江省可以在考核过程中增添不定项指标考核，建立不定项考核指标问题库，扩大不定项指标在考核中所占比例，使得基层营商机构需要将精力投入到工作问题中，切实改进服务；其次，改变传统权责清单认领复用形式，传统自上而下的认领和复用，虽然统一性较高，但越到基层推进越慢，推进过程中问题越复杂，而自下而上的认领和复用，则可以真正的提高基层政府的办事效率。[10]在这个过程中，国家不再下发统一事项让各省认领，而是让不同部门根据需求对自己下设事项进行分类，再经由国家层面进行讨论认定，最终地方根据国家认定的类别将所在层级的权责事项填写其中。采取这种方式从地方角度来讲可以节约营商机构与各部门反复上报清单所耗费的工作时间，从而将注意力转移到真正亟待解决的问题上；从国家角度来讲，虽然对各部门工作分类的工作较为繁琐，但可以从根本上为基层营商机构松绑，使其为百姓提供更加便捷高效的服务。

4.2 内外结合促发展，构建人才发展新思路

人才是促进地方发展的关键因素，促进黑龙江省营商环境优化与发展不仅需要依靠引进人才，更重要的是加强本地人才的培育开发力度。因此在人才方面，黑龙江省可以采取内部发展、外部引进“两手抓”的策略。从省内人才培育来说，首先，黑龙江省可以效仿厦门“智慧就业”服务信息化平台的建设，对居民择业需求进行精细化划分，打通各个信息库之间的壁垒，加大对各行各业人才的发掘力度，实现重点人才岗位送到家的服务；[11]其次，培养省内职业技术人才，加强对本省专科类院校学生的培育力度，突出政府在职业教育中的引导作用，通过专项经费、培训基金、企业入校、定向培养等方式，争取为黑龙江省的发展培育更多的复合型实用人才。[12]从引进人才的角度来说，黑龙江省可以将省内齐齐哈尔市“名校优生”的选聘模式，在全省范围内进行复制，以工作机会和住房补贴等待遇为条件，将更多的人才引入本省；其次利用师资优势吸引人才，黑龙江省教师团队力量较强，正高级教师占全省教师的17%，该比例位列全国31个省、直辖市第四位，黑龙江省可以加大对教育事业的投资，以优秀的师资为基础，打造科技孵化园吸引人才，弥补黑龙江省的科研弱势。

4.3 经营生活同考虑，创企业良好经营环境

短时间补齐省内基础设施中存在的短板并不现实，面对这种情况，黑龙江省可以从企业创办和员工生活等方面做出改变，为企业创造出适宜的经营环境。在企业经营方面，黑龙江省可以依托现有的公路铁路线路，增设货运车辆班次，并对大宗货物运输给予补贴，以降低企业货运成本；加快省内社会信用体系建设，统一标准，创立企业经营“黑名单”并由政府和第三方机构定期对企业进行信用评估和信用公示，信用等级高的企业可以享受税收及贷款的优惠政策，存在失信行为的企业将被列入“黑名单”行列，需要为当地公共事业作出贡献，长期失信企业最终将会被强制清出市场 ，[13]以此营造诚信营商环境；在员工生活方面，在保障其享受城乡基本医疗保险时，完善异地就医认定，保障异地员工能够及时获取高质量的医疗救治服务；同时，加快解决异地员工住宿生活及子女上学问题，保证他们和本地居民享有同等待遇，并在有条件的情况下给予专项的生活补贴。在优化企业经营环境改善员工生活的同时，黑龙江省也应重视省内基础设施的短板问题，从根本上改善基础设施环境，才会吸引更多的企业在此办厂。

4.4 监督倾听相连接，构建法治化营商环境

黑龙江省优化营商环境相关条例的效果需要等待时间检验，并逐步完善，但对现行阶段来说，行政执法机构在市场监管过程中存在的问题，需要从权力监督与倾听企业声音两方面进行约束，才能建立好法治化的营商环境，真正做到为企业谋发展，为群众谋福利。首先，加强监管力度，基层营商机构联合其他监管机构对行政执法部门进行联合监督，同时不定期进行“双随机一公开”的抽查，使行政执法机构的权力在阳光下运行；此外畅通监督举报渠道，企业可对行政机构不规范执法行为进行举报，政府部门及时处理，并将处理结果进行公布，切实保障企业利益。其次，倾听企业声音，基层营商机构应定期与本地商会开展座谈会进行协商洽谈，了解企业经营的需求与困难，对企业进行帮扶。相信在市场主体与政府双方共同努力之下，法治化营商环境的建成指日可待。

注释：

①数据来源于2020中国统计年鉴，参见20-7分地区规模以上工业企业研究与试验发展(R&D)活动及专利情况。

②数据来源于2020中国卫生健康统计年鉴，参见1-3-2 2019年各地区医院等级情况。

③数据来源于2020黑龙江省统计年鉴，参见18-9分地区公共图书馆基本情况(2019)。

④数据来源于2020中国统计年鉴，参见25-12分地区城市设施水平(2019年)。

⑤数据来源于2019中国教育经费统计年鉴，参见5-8财政补助支出明细(地方普通高等本科学校)。

⑥数据来源于2020中国统计年鉴，参见4-15按行业城镇非私营单位就业人员平均工资。

⑦数据来源于中国水网，参见https://www.h2o-china.com/price/view?apid=8&townid=126&ayear=2021。

⑧黑龙江省人民政府，参见https://www.hlj.gov.cn/n200/2021/0126/c668-11014099.html。

⑨数据来源于2020中国统计年鉴，参见7-6分地区一般公共预算支出(2019年)。

⑩数据来源于2020中国卫生健康统计年鉴，参见4-1-2 2018年各地区卫生总费用。