基于政策文献计量的中国与欧盟设计政策比较研究

■陈朝杰，郑康杰，刘小娇，王俊灵，方 海

(广东工业大学艺术与设计学院，广东广州 510090）

随着设计在提升国家竞争力中的作用日益凸显，将设计纳入国家战略选择及政策组成已在全球范围成为共识。设计政策作为国家对设计进行干涉的一种形式，从研究逻辑上是基于政府直接干预产业政策的市场失灵理论。以1944年英国设立设计委员会为标志，设计作为获得市场优势竞争地位工具的潜力已在国家层面得到认可[1]，此后世界各国都将市场失灵理论作为本国设计政策的制定逻辑。早期该领域主要研究成果出自公共政策、创新政策等领域的研究者。主要研究逻辑是从学术角度支持和推动政府决策部门、政策制定者的相关工作，其研究目的是形成政策产品并促进相关产业发展[2]。因此，最初该领域研究在文化创意产业方面的论述较多，论述要点也多集中在对设计重要性的探讨上，设计产业政策研究仅作为创意产业政策研究的分支而被局部涉及[3]。当前创新活动除了面临“市场或系统失灵”的障碍外，还需应对和解决愈加复杂的社会问题。设计政策的制定逻辑从单一的产业经济效益的考核提升至环境、社会和文化教育等全体社会成员共同福祉的整体考量[4]；设计政策的干预范围亦从诸如家具制造等传统产业经济转型升级辐射至生态环境建设、专业人才教育改革等事关社会可持续发展的领域[5-7]。通过多维度评估和对比不同国家间的设计战略与政策，来为中国社会创新发展路径的规划提供参考是设计政策研究的重要途径，发达国家在政策制定、产业发展和文化教育等方面经验为发展中国家的高质量发展提供了规划经验[8-10]。

欧洲是全球设计政策实践开展最为广泛和深入的大洲，欧盟作为协调欧洲创新发展的共同体，其制定和出台的设计政策对欧洲设计创新的发展具有重要意义，拥有非常丰富的政策研究与实践经验。当前，随着国际政治经济格局的深度调整，中国的产业结构面临发达国家振兴高端制造和发展中国家低成本制造竞争的双重挑战。通过设计发展战略来服务于中国的经济转型和设计知识的重构成为中国设计研究者面临的重要课题。因此了解欧盟政策体系和脉络将有助于增强中国设计政策对国际惯例的协调性和适应性，在设计政策领域促进中国与世界的良性互动，提高国家软实力。

1 研究设计

1.1 研究方法

设计政策文本作为设计政策制定者发布的政策主体内容，对其进行对比研究能较为客观、准确地反映各国政策决策者对设计创新发展的认知情况和治理行为的异同。政策文献计量是一种量化分析政策文献的结构属性的研究方法，该方法将文献计量学、社会学、数学、统计学等学科方法引入到政策分析中，能够从宏观层面上清晰地了解政策演进规律、明确政策影响范围、把握政策发展趋势[11]。现今大数据技术的发展，使得政府数据、政策文本的获取、收集和分析工作更加便利和精准[12]，运用Nvivo计算机辅助文本分析工具来开展政策文本的分析研究，其多维度的文本编码检索、文本编码统计以及合作网络分析等功能有利于政策文本的深入剖析，受到政策研究者的广泛关注[13]。文章基于政策文献计量分析方法，以设计政策目标、政策实施和政策工具作为中国欧盟设计政策计量分析的关键维度，构建出中欧设计政策对比框架，见表1。运用Nvivo政策文本分析工具深入剖析中欧设计政策文本数据，对中国与欧盟设计政策的演变及其特征进行多维度对比分析。

表1 中欧设计政策文本比较框架

1.2 数据来源

本文所用到的欧盟设计政策数据来源于欧盟委员会（European Commission）官网，以“Design”和“Innovation”等为关键词进行检索，文件类型包括报告、工作人员文件、交流记录和备忘录等，经过数据审查和筛选处理，共获得欧盟设计政策文件42份；中国设计政策数据来源于中国国务院下属各部委网站，以“设计”和“创新”为关键词进行检索，文件类型包括法律法规、行政纲要和通知等类型，共得到中国设计政策文件59份。

2 中国欧盟设计政策对比分析

2.1 设计政策目标对比

通过提取中国和欧盟设计政策中涉及政策目标制定的政策文本，并对文本进行编码和词频统计，对统计结果进行可视化处理，比较中国和欧盟在政策目标上的异同（图1-图2）。

通过对统计结果进行分析，可以看出欧盟设计政策在政策目标设定上涉及“系统完善”方面的内容最多，占比为19.82%，该类别主要包括服务制度完善、政策制定创新、社会组织创新等内容；此外，“人才培养”类政策目标数量居其次，占比为18.02%，主要包含人才培养过程中的网络集群创新、设计创新成果转化和产学研协同等内容；“社会网络创新”相关的政策目标数量位居第三，占比为16.22%，该类别主要涉及整合社会资源和协调创新参与者等内容；紧随其后的是“可持续发展”，该类别的数量占比为14.41%，主要关注能源转型、开展负责任的工业生产和提高资源利用率等方面；欧盟在“经济竞争力”技术创新”“文化创新”和“生活质量”等方面也都制定了相关的设计政策，总体形成了较为丰富和均衡的政策目标体系。

■图1 欧盟设计政策目标

■图2 中国设计政策目标

■图3a 欧盟设计政策发文机构■图3b 中国设计政策发文机构

■图4 欧盟设计政策发文机构合作网络

■图5 中国设计政策发文机构合作网络

■图6(a) 欧盟设计政策工具 ■图6(b) 中国设计政策工具

在中国设计政策的政策目标中，“技术创新”相关内容最多，占比为26.03%，主要聚焦智能制造技术和数字制造技术等方面的发展与创新；“系统完善”居第二，占比为23.29%，主要关注研发体系和知识产权保护等方面；“人才培养”排第三，占比为12.33%，主要涉及教育基础设施建设和引进设计知识体系等内容；“经济竞争力”“社会网络创新”同列第四，两者各占总数的10.96%，分别涉及提升产业研发水平和服务能力、构建公共服务平台以及通过鼓励产业创新融合来促进社会网络创新等内容。整体而言，设计政策在中国尽管起步较晚，但近10年来发展很快，中国在“文化创新”“可持续发展”和“生活质量”等方面也勾勒出了较为清晰的设计政策发展图景，政策目标体系的构建处于政策提速阶段。

上述可以看出，中国和欧盟在设计政策的政策目标布局上具有相似之处，如双方都对系统完善与人才培养给予了高度关注，但双方基于政策创新倾向的不同关切，在政策目标的优先级排序上存在不同的考量：

首先，欧盟将系统完善放在政策目标的首位，重视从政策制定的需求侧来对政策管理模式进行完善，特别是在政策创新过程中研判并回应不同利益相关者的诉求；而系统完善在中国政策目标设定中处于第二位置，中国强调从政策制定的供给侧来对设计研发体系进行完善，特别是对知识产权保护体系建设给予了高度重视。

其次，中国把技术创新置于政策目标考量的前列。中国在设计政策上倡导以设计创新来促进经济和产业发展，重点关注设计政策在数字技术和智能制造技术等新兴技术上的创新作用；而欧盟作为数字经济的倡导者，从2010年起就大力推动“单一数字市场”战略，并保持了政策的持续性和稳定性。具体到设计政策领域则表现在欧盟从未来发展的长远视角来布局创新技术的发展，在设计政策的价值定位上更强调欧洲在经济、社会和生态上的协调发展。

第三，中国和欧盟都对人才培养予以了高度重视，分别在双方政策目标设定中处于第二、第三位。欧盟设计政策主要讨论设计在促进人才的集群培育和提升设计创意教育价值转化方面的意义，主张通过设计政策来拓宽人才培养的价值链条，并加速设计人才的价值实现；而中国的设计政策则强调设计人才的培养与国家战略目标的对接，鼓励更多社会力量参与到设计教育和培训，通过加强教育基础设施建设和师资条件的改善，来进一步缓解中国在设计教育资源分布不平衡、不充分的发展矛盾。

第四，中国和欧盟在可持续发展上存在较大的政策关注差异。涉及可持续发展的内容占欧盟设计政策的政策目标的14.41%，而在中国则仅占4.11%，这也从侧面说明中国在利用政策治理平台来应对全球价值链绿色化方面还有较长的路要走。具体而言，欧盟设计政策主张发挥设计创新在能源转型升级、负责任的工业生产和高效的产品利用等方面的创新价值，并对社会可持续发展问题予以了关注；中国在现阶段则主要关注设计在驱动智能化产业发展和带动绿色生活方式等方面的意义，以期通过设计政策的推广来营造绿色发展的氛围。

2.2 设计政策实施对比

（1）发文机构数量

设计政策实施主体的构成反映了设计政策体系的完备程度，为直观展示中欧各设计政策发文机构的数量，以条形统计图的形式呈现政策机构的类别及其发文情况（图3）。

欧盟设计政策发文机构主要包括欧盟委员会及其领导的各行政部门，其中发布设计政策条款最多的是作为一级行政部门的欧盟委员会（European Commission），其发布的政策数量占据了欧盟设计政策总量的53%；其次是欧洲理事会（European Council）、欧洲议会（European Parliament）以及欧洲经济和社会委员会（European Economic and Social Committee）等部门，其出台的政策数量占政策总数的18%。中国国家级设计政策则主要由国务院及其下属的中国工业和信息化部颁布出台，两者所出台的设计政策占政策总量的56%和19%。其次是由国家发展改革委员会、国家财政部和国家知识产权局等部门颁布的文件则分别占政策总量的4%、3%和3%。

（2）发文机构合作网络分布

在欧盟的发文机构合作网络图中，欧盟委员会的节点大，周围连线多，说明欧盟委员会在欧盟设计政策的发布和实施过程中为各类机构提供了合作平台（图4）。

根据合作主题，欧盟政策执行机构可划分为五大合作群体：标准框架制定，主要涉及欧洲联合研究中心、欧洲议会和欧洲理事会等设计标准决策部门，发布的设计政策如2001年《欧盟社区设计法规（EU Regulation on Community design）》、2010年《欧洲2020旗舰计划（Europe 2020）》等；经济和市场竞争，重点涉及欧洲经济和社会委员会和欧洲竞争力委员会等部门，主要围绕欧洲经济可持续发展等议题展开政策合作；财政资金支持，主要政策合作机构如欧洲企业和工业总局、欧洲能源总局等部门，此类政策多为涉及支持欧洲内部市场和产业发展的具体战略措施，如2020年欧盟内部市场、工业、创业和中小企业总局等部门联合发布的《为欧洲可持续数字化发展的中小企业战略（An SME Strategy for a sustainable and digital Europe）》；创新文化发展，主要由欧洲创新委员会、欧洲创新和流动产业局等部门组成，主要围绕驱动欧洲创新发展等议题开展合作，如2009年发布的《设计以用户为中心的创新驱动力(Design as a driver of user-centred innovation) 》;设计伙伴关系，主要由欧洲设计领导委员会和欧洲设计协会等联合欧盟各类设计基金会和欧盟成员国的设计协会等部门展开设计合作，如2014年发布的《为增长与繁荣设计（Design for Growth & Prosperity）》政策黄皮书，该政策的出台对于增强欧盟成员国在设计政策领域的紧密合作、有效提升设计政策在欧盟各国推广和实施效率具有重要意义。

在中国的设计政策合作网络图中，国务院的节点最大，政策合作关系辐射至中央各部委，构成了中国设计政策体系的整体架构（图5）。

根据政策主题，中国的设计政策发文机构可分为以下四类：设计产业发展：主要由国家工业和信息化部、国家发展和改革委员会及国家教育部等部委组成，发文主要围绕中国设计创新的方向规划和发展进程展开，如2006年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2010年）》就提出鼓励发展专业化的工业设计来增强制造业能力和水平，国务院在2007年发布的《关于加快发展服务业的若干意见》更是首次在国家级政策中涉及到工业设计；知识产权保护：主要由国家知识产权局和国家新闻出版广电总局等部门围绕维护创新发展环境开展合作，如2010年发布的《关于促进工业设计发展的若干指导意见》强调知识产权在工业设计发展中的重要性。资源财税支持：主要涉及国家税务总局、国家人力资源和社会保障部等部门，主要关注为设计产业发展提供资金和资源支持，如《制造业设计能力提升专项行动计划（2019-2022年）》中对创新产业给予的税收减免和人才支持；商务贸易管理：主要由国家商务部和海关总署等组成，其政策合作主要通过解决贸易和消费管理问题来拉动创新产业发展，如2015年发布的《中国制造2025》中就提出积极利用全球资源和市场来提升制造业创新发展水平等问题。

2.3 设计政策工具对比

为比较中国和欧盟在政策实施手段方面的差异，分别从供给端、需求端和环境端三个方面来统计政策文本数据并进行信息的可视化处理（图6）。

（1）设计政策供给端

欧盟和中国在设计政策供给端上的差异主要体现在技术支持方面的不同。欧盟和中国在技术支持方面的政策条款数量分别占各自供给端政策总量的18.39%和63.22%。具体而言，欧盟设计政策中“公共研发”和“技术成果转化”等关键词出现的频率相对较高，分别为16次和88次，其政策强调通过搭建公共技术创新平台来联系各类研发机构，从更多维度支持设计创新和创意转化；中国则在“自主研发”“农业机械化”和“制造业智能化”等关键词出现频率较高，分别为66、52和11次，反映了中国在设计政策工具上更关注技术领域的创新突破，尤其重视通过技术创新来驱动农业和制造业等传统产业的转型升级。

（2）设计政策需求端

在设计政策工具的需求端，欧盟和中国的不同主要体现在政府采购和服务外包等方面，尤其是在教育培训上。欧盟和中国在教育培训维度上的设计政策条款数量分别占其需求端总政策条款数量的40.54%和17.14%，二者差异较大，在欧盟教育培训相关的设计政策条款中，“设计管理”“职业技能”和“商业思维”词频较高，分别提及了493次、286次和277次，反映了欧盟在设计教育培训上不仅强调设计师的职业技能培养，还关注设计师的商业素养和项目管理能力，这无疑有助于推动欧盟设计创意成果的转化和落地；在中国教育培训相关的设计政策条款中，“智能化”和“高端装备”等关键词的词频较高，分别提到了37次和29次，说明中国更多是从产业需求的角度出发来规划设计人才的培养，通过设计教育来提升高端技术设备和智能化装备等产业的竞争力。

（3）设计政策环境端

欧盟和中国在政府扶持维度上的政策条款数量分别占其环境端政策总量的35.71%和29.27%，显示了中欧双方都极为重视政府在促进设计政策实施方面的作用，但欧盟在设计政策的出发点上与中国又有所不同：欧盟重点关注中小企业(SME)的发展，“中小企业”一词在欧盟设计政策中被提及了513次，中小企业发展已成为欧盟部署创意经济发展、增强欧盟整体国际竞争力的重点关注对象；而中国则在诸如新能源汽车和绿色农业等具体的产业发展上做出了政策指导，如2020年国务院发布的《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》提及支持新能源汽车研发和设计的财政补贴，在2018年国务院发布的《关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》上涉及对提升农业机械装备创新与研发能力的支持。另外，中国设计政策在政策发布机构上相对分散，核心机构不突出，各类政策合作群体间缺乏像欧洲设计领导委员会（The European Design Leadership Board）和欧洲设计协会（Bureau of European Design Association）这样的设计专职机构来协调各职能部门的工作关系，政策的专指性、专用性不足，从而影响了政策的执行效率和实施效果。

3 研究结论

目前中国还缺少国家层面的设计政策，且国家竞争力尚处于效益驱动的较低竞争层次，这就需要大力发展国家的设计创新和文化软实力，用设计思维和全球眼光来统领设计政策研究。欧盟在构建设计创新体系和以设计实践驱动经济社会发展方面的诸多举措和成功经验为中国带来了启示与思考。

第一，推动设计政策目标的价值转型，挖掘设计创新政策的价值潜力。欧盟设计政策作为跨国界的创新政策框架，它与社会创新体系、供给侧创新政策一起被纳入在欧盟创新体系之中，倡导设计创新不仅着眼于经济发展或单一的国际竞争力增长，而且应让设计政策兼顾社会包容性、可持续性和公平公正等内涵。当前国家设计政策的制定和政策安排重点还主要放在经济发展和国家竞争力提升等层面，在环境保护、生态文明建设和人口老龄化等公众关心的热点问题上缺乏应有的政策敏感和关注。我国应探索对设计政策的治理模式进行改革，通过为设计和创新活动提供公共政策产品来解决社会和生态问题，推动设计政策制定逻辑的价值转型。

第二，优化设计政策实施的合作网络，保障设计政策的高效实施。欧盟在超国家层面协调整个欧盟范围内直接和间接设计创新政策的制定和实施，重视构建设计创新的专职机构和服务平台，来协调设计政策不同利益相关团体的需求。中国则是由多个政府部门并行管理和指导设计创新发展的相关事务，各部门对设计管理的界限尚不清晰，缺乏像欧洲设计领导委员会这样跨部门的核心机构来统筹规划设计发展的相关议题。中国也应在相关法律的规范下，梳理工信、科技、教育、知识产权、财税等部门在设计发展中各自的职责边界，聚焦形成推进设计创新的活力和合力，从国家层面构建主体明确、分工协作的设计创新管理与服务体系，为设计创新发展提供有效的政策支撑。

第三，拓展设计政策工具的应用范围，推动设计创新政策的实施和改革。经济发展、社会进步、就业医疗、环境保护等是一个完整的系统，它的运行好坏决定着每一个社会成员对幸福生活的感受。中国应借鉴欧盟在设计政策中把设计创新活动视为公共政策的横向要素，强调不同领域政策之间的匹配与协作的这一思路，在顶层设计上把设计创新应用到经济、社会、教育、环保等重大问题的决策过程，落实在国家各类政策执行过程中。鼓励和引导设计创新资源在全国范围内的流动和合作，从而全面促进国家社会、地区、行业、教育资源的共享。

4 结语

创新型国家战略是中国面对经济社会发展转型面临的实际需求所作出的重大战略选择，涉及社会各领域的系统变革，需要社会领域创新和科技创新的共同驱动。文章运用政策文献计量方法，从研究议题设置、知识与创新链条衔接等宏观层面上研究比较中国和欧盟在设计政策目标、政策实施、政策工具等问题。虽然中国与欧盟相比，在文化资源、政治资源具有较大差异，设计产业政策执行中所存在的问题也不尽相同，但在政策执行要素及政策影响的外部要素是相同的，且欧盟在制定与设计相关的政策实践中，将设计思维与社会创新需求相结合，不仅产生了适合欧盟语境的政策方案，而且建立了一系列可被重复利用的政策流程和工具，可为中国应对同类问题提供极具实践指导性的参考资源。