中美义务教育学校绩效工资政策的比较研究——一个公共政策分析模型的构建与应用

刘 昕 曾 琦

我国于2009年正式在义务教育学校实施绩效工资政策以来，国内学者对义务教育绩效工资开展了多种研究。国内有相当一部分学者在探讨国内义务教育绩效工资政策存在的问题时，提出应借鉴美国义务教育绩效工资政策的一些具体做法来改进我国的这一政策。比如，在政策推动主体上，教师绩效工资不应只有政府这个单一主体推动，应探索构建多元主体模式；①王强. 中美中小学教师薪酬激励制度比较研究[J]. 教师教育研究, 2017(05): 96-100.在实施对象上，将绩效工资计划覆盖到校长及教育管理者，②陈时见, 赫栋峰. 美国公立中小学教师绩效工资改革[J]. 比较教育研究, 2009(12): 1-5+15.或构建以团队和学校为单位的绩效工资方案，建立绩效工资随绩效动态调整的机制；③周彬. 教育绩效管理的国际经验与政策启示[J]. 全球教育展望, 2016(09): 100-108.在评价方式上，应将教师的工资与学生的学习成果挂钩，④钱磊. 美国教师绩效工资制度的分析与反思[J]. 教师教育研究, 2008(04): 72-75.或借鉴美国的“增值评价”法，基于学生学习成绩的提高程度来评价教师的绩效，⑤杨一. 美国教师绩效工资管理模式及其启示[J]. 教学与管理, 2015(19): 82-84.甚至对教师可采取包括学生、同行、学校领导及本人在内的多元评价方式；⑥李先军. 美国中小学教师绩效工资制度的成功经验及其启示[J]. 外国教育研究, 2013(05): 103-111.在薪酬设计方面，可基于多元薪酬理念在教师工资结构中设置包括知识技能工资、绩效工资及冷门学科工资等在内的多元化差别工资体系。⑦蔡永红, 梅恩. 美国中小学教师绩效工资改革的沿革、特点及启示[J]. 比较教育研究, 2012(08): 14-19.

但是，另一部分学者却对这种借鉴方式提出了批判：比如有学者提到了中美义务教育绩效工资政策之间虽然有一定的共性，但也存在一定的差异，⑧蒋平、魏红梅. 中、美教师绩效工资改革研究: 因素分析理论框架的视角[J]. 教育发展研究, 2013(05): 7-12.美国义务教育绩效工资制度的形成，反映了美国制度的演变规律，或是基于美国的国情所提出的。⑨颜建超. 中美义务教育教师绩效工资制度实施状况的共性与个性分析[J]. 教学与管理, 2013(10): 85-88.在借鉴经验时需要着重考虑特定的社会文化传统、历史环境以及主体的内在本性等方面的因素。⑩姜蕴. 基于学生成绩的美国中小学教师奖励性绩效工资考核制度研究————以丹佛市教师职业津贴(ProComp)和纽约市教师绩效工资(SPBP)为例[J]. 外国教育研究, 2017(06): 27-40.有学者指出两种绩效工资政策在具体做法及规则方面存在着显著的差异。⑪同本页①。如果将美国背景下的义务教育学校绩效工资经验简单地“拿来主义”，很可能会导致政策借鉴上的“消化不良”和适得其反，无助于我国义务教育学校绩效工资制度的改进工作。

此外，美国义务教育绩效工资政策的实施效果也并非无可诟病，同样也存在着很多问题。对于教师而言，绩效工资在美国中小学教师的薪酬构成中占比太小，激励强度较小。相反，这一小部分的绩效工资却促使教师之间相互竞争，违背了学校所倡导的合作文化，⑫李海燕, 李国. 美国中小学校教师绩效工资 改革的政策学分析[J]. 比较教育研究, 2015(07): 24-31.甚至导致一些没有获奖的教师难堪，严重的还会导致离职现象的产生；⑬Stephanie Simon. Object to Change in Pay-for-performance Plan[N]. Wall Street Journal (Eastern Edition), 2008, 8(18): A3.对于学生而言，由于教师可能把工作中心集中在应试教育方面，从而忽视学生其他方面的发展。⑭李智. 美国义务教育学校教师绩效工资的实践及争论[J]. 教学与管理, 2010(25): 78-80.

以上种种争论表明，借鉴美国背景下的政策经验，不一定能够满足中国情境下所面临的实际政策需求，很可能还会造成新的不适。换句话说，美国的经验对我国有借鉴意义吗？在何种情况下借鉴他国的公共政策才是可靠的呢？本研究拟自建一个公共政策分析比较模型来对两国义务教育绩效工资政策进行系统性比较，在此基础上回应上述问题。

一、我国义务教育绩效工资政策及其相关研究

（一）我国义务教育绩效工资政策的背景与主要内容

我国义务教育绩效工资政策始于2006年，当时为配合《中华人民共和国公务员法》的实施而推出，其主要目的是促使事业单位工作人员与公务员两类人员的工资制度分离，体现事业单位特点，推进事业单位去行政化。改革后的事业单位工资包括基本工资 （含岗位和薪级工资）、绩效工资、津贴及补贴。从此，绩效工资成为事业单位工作人员工资收入中的一个重要组成部分，也是事业单位工资制度与公务员工资制度中区别最大的一个部分。

事业单位的工资制度改革本应与公务员工资制度改革同步进行的，但当时事业单位却仅仅执行了新的基本工资和津贴、补贴政策，绩效工资拖了两年多迟迟未能发放，这导致事业单位工作人员的工资实际上被拖欠了一部分，与公务员工资水平之间产生了明显的差距，引起了义务教育教师很大的不满，一些地方甚至出现了罢课现象。有鉴于此，国家于2008年颁布了《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，要求自2009年1月1日起对义务教育教师实施绩效工资制度，并对绩效工资总量核定及绩效工资分配作出相关规定，要求充分发挥绩效工资分配的激励导向作用，在分配中坚持多劳多得，优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜。这份文件明确了事业单位绩效工资划分为基础性绩效工资和奖励性工资两大部分，其中基础性绩效工资占绩效工资总量的70%，按月发放，主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，具体项目和标准由县级以上政府相关部门确定；奖励性绩效工资占绩效工资总量的30%，主要体现工作量和实际贡献等因素，由学校在考核基础上确定分配方式和办法，可根据实际情况设立班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目。2010年9月2日召开的国务院常务会议进一步明确了事业单位绩效工资改革的三步走思路，并把义务教育绩效工资制度作为实施的第一步。自此，我国义务教育绩效工资政策开始全面落实。

（二）我国义务教育绩效工资政策产生的效果及其存在的相关问题

现有的相关研究较为一致性地对我国义务教育学校实施绩效工资的效果作出了积极评价，认为这一政策的实施达成了预期政策目标，取得了积极成果，具体表现有三点：

一是普遍提高了义务教育教师的工资水平。由于绩效工资政策的落实本质上是向义务教育学校教师发放一直被拖欠的部分工资，而且绩效工资在义务教育工资中占有较大的比重。因此，绩效工资政策落实显然会给义务教育教师带来收入增加，①吴红斌, 马莉萍. 义务教育绩效工资改革对教师工资水平的影响————基于县级面板数据实证分析的研究[J]. 教育研究,2017(03): 46-52+90.使义务教育教师的工资水平基本和当地公务员持平，②付卫东, 范先佐. 学校教师绩效工资制度改革与义务教育均衡发展————基于我国8省40个县市的调查[J]. 当代教育科学, 2013(10): 7-11.初步履行了《中华人民共和国义务教育法》中关于义务教育教师的平均工资不低于当地公务员的规定，义务教育教师对绩效工资水平的满意度较高。③叶怀凡. 中小学教师对绩效工资政策满意度的调查研究[J]. 教育探索, 2013(07): 94-95.

二是促进了城乡间及县级间义务教育绩效工资的平衡发展。义务教育绩效工资改革的目的之一是逐步实现同一县级行政区域义务教育绩效工资水平的大体平衡，并对农村及条件艰苦的学校进行倾斜。义务教育教师绩效工资改革确实起到了这方面的作用：一方面，绩效工资管理以县级为主，县域内执行相同的绩效工资发放标准，并且农村义务教育教师能够比城区教师获得更多的津贴。④范先佐, 付卫东. 义务教育教师绩效工资改革: 背景、成效、问题与对策————基于对中部4省32县(市)的调查[J]. 华中师范大学学报(人文社会科学版), 2011(06): 128-137.另一方面，国家规定义务教育学校在绩效工资总额之外不得自行发放任何津贴及奖金，从源头上遏制了义务教育学校“乱收费”的现象，有利于促进教育资源的均衡配置。⑤刘昕. 义务教育学校实施绩效工资的政策背景及实施建议[J]. 北京行政学院学报, 2010(01): 76-80.

三是调动了义务教育教师的工作积极性。义务教育绩效工资改革的重要目标之一是发挥其激励导向作用。绩效工资尤其是奖励性绩效工资打破了过去仅将工资与资历、职称和职务挂钩的做法，使工资与教师的绩效或贡献联系更为紧密，有助于提高义务教育教师的工作积极性，鼓励他们不断提高绩效水平。研究表明，绩效工资确实有效地激发了教师们的工作热情，教学质量有所提高。⑥同本页④。在绩效工资政策执行后，由于在教学条件艰苦和环境较为恶劣的农村学校从事教学工作能够领取一定的农村教师津贴，显著提高了农村教师的工作积极性，农村教师流失情况大幅减少。⑦付卫东, 桂勇. 义务教育教师绩效工资政策实施效果的实证研究————基于中部四省部分县(区)的调查分析[J]. 上海教育科研, 2010(10): 25-28.义务教育绩效工资的增长速度显著快于基本工资，绩效工资在工资中所占的比重在不断攀升。⑧安雪慧. 义务教育绩效工资政策实施情况分析评价研究[J]. 教育科学研究, 2017(02): 94-96.

当然，我国义务教育绩效工资政策仍然存在一些问题：一是由于政策并未对经费分配比例及中央财政拨款基线进行详细的界定及划分，导致绩效工资经费由“管理以县为主”，事实上变为“经费保障以县为主”，部分贫困县由于财政吃紧无法保障义务教育绩效工资。二是尽管教师对工资水平的提高感到满意，⑨同本页③。但是在分配方式上存在抱怨和不满，一些学校的政策制定者要么在确定教师绩效工资时过于强调行政职务和职称等因素，要么为了缓和教师间的人际关系以及出于分配方式的便利而采取“平均主义”的方式发放奖励性绩效工资，①姚翔, 刘亚荣. 义务教育教师绩效工资政策执行现状及其治理————基于29省市教育局长和督学的调查[J]. 现代教育管理, 2018(08): 86-91.绩效工资未能真正体现教师的实际绩效差异，导致教师的分配公平感较低。②乔锦忠, 陈剑. 中小学绩效工资的实践反差与理性突围[J]. 中国教育学刊, 2017(02): 46-49.三是在具体政策执行层面，由于义务教育学校领导在绩效工资方案设计方面有着最终决定权，因此有些学校出现了行政管理人员不当谋利现象，“轻教师、重领导”以及 “轻教育、重行政”，在一定程度上打击了教师们的工作积极性，③李根, 葛新斌. 义务教育教师绩效工资政策执行困境及其突破[J]. 教育发展研究, 2014(04): 41-46.也让部分教师逐渐产生了绩效工资异化为“官效工资”的不满和疑虑。④宁本涛. 教师绩效工资实施的弱激励效应分析————以西部 Q 市 Y 区为例[J].中国教育学刊, 2014(04): 90-93.四是激励效果不明显，在教师工资收入中占比最高的部分是基础性绩效工资，其次是基本工资，而真正具有激励效果的奖励性绩效工资占比却最低。⑤薛海平, 唐一鹏. 理想与现实我国中小学教师:工资水平和结构研究[J]. 北京大学教育评论, 2017(15): 17-38.同时，由于对政策推行的目的宣传不到位，加之奖励性绩效工资需经学校完成绩效考核以及主管部门审核后才能发放，造成一些教师认为是在拿自己应得的工资来进行奖励，容易滋生不满情绪。五是绩效工资政策采取的是“自上而下”的政策传导方式，但在一些具体执行方案尤其是标准方面缺乏明确的指导意见和文件，有些学校因感到无规可循而采取“观望式”工作方法应付，甚至流于形式。⑥李梅, 阮成武, 王清涛. 义务教育教师绩效工资政策执行: 难为与可为[J]. 当代教育科学, 2020(07): 61-65.

二、美国义务教育绩效工资政策及其相关研究

（一）美国义务教育绩效工资政策的背景及主要内容

与中国不同，美国义务教育学校实施绩效工资政策的时间要早得多。20世纪20年代，美国一些地区便开始在义务教育学校实施绩效工资，但直到80年代，随着一份名为 《国家处于危险之中》（A Nation at Risk）的教育报告发布，美国才正式掀起以实施绩效工资制度为核心的义务教育工资改革。2002年，随着美国颁布《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind Act），义务教育绩效工资问题得到进一步重视。不过，尽管改革得到美国两大政党的支持，但教师工会及部分教师坚决反对，再加上在实施过程中存在考核指标不清晰等各种原因，义务教育绩效工资制度始终未能全面铺开。⑦刘美玲. 义务教育绩效工资政策背景及显著问题分析[J]. 教学与管理, 2011(03): 5-7.

美国义务教育学校的管理以学区为单位，高度自治的学区主要负责与州政府和工会进行谈判来确定教师的工资总额。美国公立学校普遍实行单一固定工资表制度，⑧钱磊. 美国教师绩效工资制度的分析与反思[J]. 教师教育研究, 2008(04): 72-75.教师个人的工资主要取决于受教育水平和教学经验年限。因教师工会强烈反对绩效工资，各学区对推行教师绩效奖励计划并不积极，主要是联邦和州政府及一些非政府组织和私人基金在推动。①Podgursky M J, Springer M G. Teacher Performance Pay: A Review[J]. Journal of Policy Analysis and Management, 2007,26(04): 909-949.这些计划通常以项目制形式开展，学区有权选择是否参加，并非覆盖所有学区和所有义务教育学校。

美国义务教育绩效工资计划分为个人绩效工资和集体绩效工资。个人绩效工资计划根据学生学习成绩、教师课堂表现以及教师任职资格条件等因素对教师个人进行奖励，也可针对教师获得与教学相关的新技能和新知识的情况实施奖励，或者将两者结合使用。②李智. 美国义务教育学校教师绩效工资的实践及争论[J]. 教学与管理, 2010(25): 78-80.集体绩效工资计划则首先根据整个教师团队的绩效评价结果决定集体奖金，然后再根据每位教师的贡献大小在校内实施针对个人的二次分配。

较有代表性的教师个人绩效工资计划是科罗拉多州丹佛市公立学校教师职业薪酬体系 （Denver Public Schools’ Professional Compensation System for Teachers），该计划由丹佛市教育局与教师联合会共同发起，市财政拨款，联邦政府也提供部分资金支持。它根据教师个人在知识和技能、市场化激励、综合专业评价以及学生成长四个方面的表现提供绩效奖励。③Goldhaber D, Walch J. Strategic Pay Reform: A Student Outcomes-based Evaluation of Denver’s ProComp Teacher Pay Initiative[J]. Economics of Education Review, 2012, 31(06):1 067-1083.其中，知识技能维度鼓励教师获得更高学位或去专业组织进修；市场化激励维度鼓励教师承担无人承担的科目或去教师缺口较大的难教学校（如偏远地区学校）任职；综合专业评价维度奖励那些在教学、学生成绩、课程和规划、学习环境等综合考核中得到高分的教师；学生成长维度则鼓励教师在帮助学生提高学习成绩、达成发展目标以及学校整体排名提升等方面做出贡献。

较有代表性的教师集体绩效工资计划是纽约市教师绩效工资计划（Schoolwide Performance Bonus Program），它对达成绩效目标的学校按教职员工人均3 000美元的额度对学校实施奖励，然后由学校自行制订绩效工资的校内二次分配方案。④Marsh J A, Springer M G, McCaffrey D F M, et al. A Big Apple for Educators: New York City's Experiment with Schoolwide Performance Bonuses Final Evaluation Report[R]. Rand Corporation, 2011: 31.它对学校的考核指标有三项：一是全校学生在全州英语和数学考试中取得进步的情况（60分）；二是全校学生在全州英语和数学考试中的达标情况和平均成绩（25分）；三是学生出勤率、师生参与度、校园安全及家校交流等学校环境情况（15分）。

（二）美国义务教育绩效工资的实施效果评估

美国义务教育学校实施绩效工资的时间跨度很长，但对于实施这一政策的合理性及其实施效果却一直争议很大。支持者认为这种政策能够提高教师的工作效率和教学质量，反对者则认为对教育绩效进行衡量很难，将教师工资与学生成绩等挂钩会导致应试教育等问题。事实上，美国义务教育绩效工资政策确实是一把“双刃剑”。一方面，这种政策的主要目的就是提高学生学习成绩，绩效奖励的重要依据就是整个学校或教师所教学生的考试成绩，因此它确实起到了有效提高学生学习成绩的作用。①Pham L D, Nguyen T D, Springer M G. Teacher Merit Pay: A Meta-Analysis[J]. American Educational Research Journal, 2021,58(03): 527-566.另一方面，这种政策导致很多教师和学校把注意力集中在学生成绩上，忽视了基础教育作为准公共产品具有的公平性质和其他一些重要教育内容。比如，北卡罗来纳州一所学校制订的教师集体奖励计划根据全校学生成绩提高程度为全体教师每人发放1 500美元的奖金。由于数学成绩是其中一项非常关键的指标，结果各科教师都将注意力放在学生数学成绩的提高方面。②Chamberlin R, Wragg T, Haynes G, et al. Performance-related Pay and the Teaching Profession: A Review of the Literature[J].Research Papers in Education, 2002, 17(01):31-49.

在一些基于学校排名的绩效工资计划中，由于绩效评价和排名取决于学生的整体学习成绩，结果造成各校间对优质学生进行激烈争夺以及教育资源的两极分化，许多学校更是试图将学习成绩不佳的所谓“问题学生”赶出学校或转到其他学校。③Brewer T J, Myers P, Zhang M. Islands Unto Themselves: How Merit Pay Schemes may Undermine Positive Teacher Collaboration[J]. Critical Questions in Education, 2015, 6(02):45-54.更严重的是，绩效工资计划引发了一些教育欺诈等机会主义行为。比如，1999——2010年在亚特兰大公立学校中实施的教师团队绩效工资计划，不仅导致教师忽视不属于绩效考核内容的教学科目，还催生出美国历史上最大的涉及44所学校的考试作弊丑闻，至少178名老师和校长为提高学生的标准化测试分数采取了篡改成绩等作弊行为。④The Christian Science Monitor. America’s Biggest Teacher and Principal Cheating Scandal Unfolds in Atlanta [EB/OL]. (2011-07-05)[2020-08-20]. https://www.questia.com/read/1P2-32 554 654/america-s-biggest-teacher-and-principal-cheating-scandal.

美国义务教育绩效工资政策在实施过程中还受到了教师工会和教师方面的反对。教师工会指出，这种将教师的表现划分为不同等级的做法会破坏教师间的合作。不过，它真正担心的是绩效工资政策通过分化教师队伍会最终削弱自己作为教师代表在集体谈判中的地位。⑤陈时见, 赫栋峰.美国公立中小学教师绩效工资改革[J].比较教育研究, 2009(12):1-5+15.因此，教师工会一直极力阻止美国义务教育绩效工资制度的广泛推行，即使是一些已开展的绩效工资计划，也因教师工会反对处于时断时续或实施范围受限状态。另外一方面，教师群体中也同样存在对绩效工资政策的反对声音。他们认为，教师是一种更注重内在需求的职业，单纯的物质激励很可能会压制教师的内在需求，打击他们的工作积极性。⑥Johnson S M. Incentives for Teachers: What Motivates, What Matters[J]. Educational Administration Quarterly, 1986, 22(03):54-79.此外，由于对教育绩效加以界定已经很不容易，要想公平、合理地对教育产出进行评价和监督就更困难。⑦Murnane R, Cohen D. Merit Pay and the Evaluation Problem: Why Most Merit Pay Plans Fail and a Few Survive[J]. Harvard Educational Review, 1986, 56(01):1-17.有研究表明，绩效工资计划虽然提高了教师们的收入，但整体的满意度较低。⑧Belfield C R, Heywood J S. Performance Pay for Teachers: Determinants and Consequences[J]. Economics of Education Review, 2008, 27(03):243-252.丹佛市在实施公立学校教师职业薪酬政策的过程中出现过不少问题，比如2008年，由于选民与教师工会之间以及教师与学校之间在绩效工资来源和分配方式方面产生的矛盾，部分教师通过跳槽甚至罢工来表达自己的不满。①Simon S. Denver Teachers Object to Changes in Pay-for-Performance Plan[N]. Wall Street Journal, 2008-08-18(A3).

三、中美义务教育绩效工资政策的效果差异与一个系统比较模型的构建

（一）对中美义务教育绩效工资政策的实施效果存在反差的思考

在对中美两国义务教育学校实施绩效工资的效果进行比较之后会发现一个令人困惑的情况，这就是两种义务教育绩效工资政策产生的效果存在较为明显的差异。关于中国义务教育绩效工资政策所做的绝大多数定性和定量研究都倾向于认为，该政策一方面切实提高了教师群体的工资水平，②颜建超. 中美义务教育教师绩效工资制度实施状况的共性与个性分析[J]. 教学与管理, 2013(10): 85-88.另一方面也在一定程度上丰富了领导调动教师积极性的手段，尽管在具体的绩效考核方式、考核内容以及考核结果运用等方面还存在需进一步优化和改进之处，但这一政策取得了较为显著的积极效果，因而应当在总体上给予肯定。而美国的义务教育绩效工资政策则是积极评价与消极评价并存，并非像中国的政策那样得到相对的一致性好评。最为关键的是，这种政策并未得到利益相关群体尤其是教师们的积极接纳。那么，中美两国的义务教育绩效工资政策为什么在实施效果方面会存在如此明显的反差呢？

理解这一问题的关键点在于，虽然美国的义务教育绩效工资政策受到了多方面的批评，但它在提高学生学习成绩方面取得的成就却得到一致的认可，而这恰恰是美国义务教育绩效工资政策实施的重要初衷，因此，即使这种政策在其他方面存在一些问题，甚至不能得到教师的普遍欢迎，也不能断定这一政策就是不成功的。换言之，在对中美两国的义务教育绩效工资进行比较和借鉴时，必须系统性地研究两种政策的实施目的、方案设计、实施方式以及实施效果，如果两者在这些方面存在重要的或本质性的差异，就不能简单地通过借鉴他国的同类政策中的一些做法来优化和改进自己的政策。

（二）一个系统性的公共政策分析与比较模型的构建

在政策比较研究方法方面，学者们总结出了一些初步的分析模型。如罗斯指出，在比较研究中采用的模型必须能够适用于单一国家研究，并提出政策对比分析的动态模型。③Rose R. Comparing Public Policy: An Overview[J]. European Journal of Political Research, 1973, 1(01):67-94.麦考尔及韦伯则从政策研究程序和步骤的角度，提出了政策内容分析与政策过程分析相结合的两步骤分析模式。④McCall G J, Weber G H. Social Science and Public Policy: The Roles of Academic Disciplines in Policy Analysis[M].Washington: Associated Faculty Press, 1984: 32.近些年来，中国学者也对政策比较的方法提出了自己的观点，比如，有学者指出，政策比较的规范化要通过对政策特点、目的以及认知来选取合适的视角及切入点，进而制定出相应的框架结构。⑤韩玉梅, 李玲. 教育政策比较研究: 理论、方法及其应用[J]. 比较教育研究, 2013(04): 33-37.还有学者则提出，基于“中国问题”前提下的比较公共政策可以从背景比较、过程比较和工具比较三个视角展开研究，政策研究不应只集中在某个主题上，无论从哪个角度展开政策对比，都离不开另外两个角度的知识支持。①李瑞昌. 基于“中国问题”的比较公共政策研究[J]. 公共行政评论, 2012(03): 1-6.

从理论上来说，比较政策研究应当有助于建立起关于政策的判断逻辑，同时便于大家充分理解政策问题的现象及本质。然而到目前为止，在比较政策领域并没有形成一个相对公认的分析模型，现有的模型多聚焦于文本内容分析层面，缺乏对政策的判断逻辑及政策问题本质的深入讨论，这显然不符合比较政策研究的初衷。为了更为清晰地理解中美两国在义务教育绩效工资政策方面的异同，我们尝试构建一个新的比较政策分析模型。鉴于公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行为指南或行为准则，是由特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。②陈潭. 公共政策学[M]. 长沙: 湖南师范大学出版社, 2003: 7.我们认为，一个完整的公共政策运行体系应当包括政策目标制订、政策内容设计、政策实施、实施效果和调整方向在内的一整套要素。这一公共政策分析与比较模型如图1所示。为简便起见，我们将这个五阶段模型简称PDIEA模型（即Planning、Designing、Implementation、Evaluation和Adjustment五个英文单词的首字母缩写）。

图1 一个公共政策分析与比较模型

四、基于PDIEA模型对中美义务教育绩效工资政策进行的系统比较

（一）政策背景和目标层面的比较

美国历史上共兴起过三次义务教育绩效工资热潮，前两次的推动者是地方政府和学区，联邦政府在第三次时加入进来并成为积极推动者。美国联邦政府之所以重视义务教育绩效工资问题，最主要的出发点是希望持续保持国家竞争优势，而教育是其关键因素之一。1983年的《国家处于危险之中》报告指出，美国公立学校已经成为美国与日、德等国在国际市场上竞争的障碍。美国学生在国际学术竞赛中频频失利，进一步导致政府对于义务教育质量下滑的担忧。2002年的《不让一个孩子掉队法案》规定各州所有学校的学生都必须参加统一的数学和阅读水平测试，并建立起了公立学校的教育问责制和绩效责任制度，③崔晓娟. 美国《不让一个孩子掉队》法案的困境分析[J]. 现代中小学教育, 2010(08): 76-78.这一法案直接推动了新一轮义务教育绩效工资政策在美国再次纷纷出台。这一政策的总目标有两个：一是通过提高教师的工作效率促进学生学习成绩提高，改善美国义务教育质量，保住美国在基础教育阶段的优势。二是保障美国中小学生的平等受教育权，尤其是使那些条件较差或教学难度较大的学校也能得到充足的师资。

中国的义务教育教师绩效工资则是在完全不同的背景下推出的。一方面，中国义务教育学校属于中央政府通过统一政策实施分级管理的庞大事业单位体系中的一个重要组成部分，义务教育学校绩效工资改革是中国事业单位工资制度改革的要求，是必选项而非可选项，绩效工资覆盖全国所有的义务教育学校和全体教职工。不仅如此，所有义务教育学校的绩效工资总额也是国家统一核定的，不能随意改变。另一方面，我国义务教育绩效工资的主要目的并非是提高学生学习成绩或改善教学成果，而是为了确保义务教育教师的工资待遇能够达到相关法律法规的要求，即不低于当地公务员的工资水平。

（二）政策内容设计层面的比较

政策出台背景和目标差异直接导致中美两国在义务教育绩效工资政策设计方面存在明显区别。

一是在两种政策中，绩效工资与绩效结果挂钩的程度不同，绩效考核内容也存在明显差别。美国实施义务教育绩效工资政策的核心目标是提高义务教育教学质量，因此，教师的绩效工资要么全部与个人绩效结果挂钩，要么与学校或教师集体绩效和个人绩效同时挂钩。这种绩效工资计划并不保证所有教师都能得到绩效工资，不仅那些不参加该计划的教师得不到，即便是参加该计划的教师，所得到的绩效工资也会因绩效评价结果不同而存在差别，甚至存在因绩效不佳而无法得到奖励的情况。这里的“绩效”最主要的就是学生的学习成绩或成绩提高程度，几乎所有的义务教育绩效工资计划都与考试成绩或升学率挂钩；中国的政策则正好相反，政策出台的目标是确保义务教育学校教师的平均工资不低于当地公务员，然而这种绩效工资政策实际上名不副实，因为在义务教育教师的绩效工资中，占70%的基础性绩效工资都是固定发放的，与教师个人的职称、工作条件和物价水平等挂钩，而与教师或学校的绩效都无关。另外30%的绩效工资尽管与教师个人的绩效挂钩，但其考核的内容和方式也与美国并不相同，根据文件规定，绩效考核的内容主要关注教师是否承担班主任职责和执教班级数量等工作量指标。这里的教师“绩效”与学生的学习成绩关系不大，政府还明确强调，在确定教师的绩效工资时，不得以升学率作为考核标准。

二是绩效工资在两国义务教育教师工资中所占的比重不同。美国义务教育教师工资大多沿袭单一固定工资表模式，绩效工资并不覆盖所有义务教育学校，也非常设工资项目，通常采用附加项目制形式由学区或学校选择是否加入。即使在参加绩效工资计划的情况下，绩效工资在教师工资中所占的比重也不大。①Ballou D, Podgursky M J. Teacher Pay and Teacher Quality[M]. Kalamazoo: Books from Upjohn Press, 1996: 21.以丹佛市公立学校2019——2020年的绩效工资制度为例，该计划在单一固定工资表的基础上设置了金额介于750美元至5 500美元之间的六种绩效奖励计划。一位教师能同时获得其中两到三项奖励已属难得，绝大多数人能获得的年度绩效奖金都会在5 000美元以下，由于丹佛市公立学校教师的年度固定工资表中等水平为6万美元左右，因此，这些教师即使能得到绩效奖金，在工资总额中的占比通常达不到10%。①Denver Public Schools. DPS Salary Guide: Teachers and Specialized Service Providers for the 2019-20 School Year[EB/OL].(2019-03-23)[2020-11-18]. https://drive.google.com/a/dpsk12.net/file/d/1lWqo9PQ4yoN8f0pAF5I1hgxOKv6NNqvH/view?usp=sharing.与之相反，绩效工资在我国义务教育学校教师的工资总收入中所占比重较大。一项针对五省份六市县区公立学校的调查显示，绩效工资在义务教育教师工资中的比重占46%到63%左右，②薛海平, 唐一鹏.理想与现实: 我国中小学教师工资水平和结构研究[J].北京大学教育评论, 2017(02):17-38+186-187.另一项对广西某县级小学的个案研究也发现，绩效工资在工资中的比例达到20%——30%。③姜金秋, 杜育红.义务教育学校绩效工资方案存在的问题、原因及对策————基于广西壮族自治区A小学的个案研究[J].现代中小学教育, 2014(12):90-95.由于义务教育绩效工资总额与地方财政收入直接相关，因此不同地区义务教育学校教师的绩效工资占比差别较大，经济越发达的地区，义务教育教师的绩效工资占比越高，根据笔者的实地调查，财政困难地区为20%左右，一些发达地区甚至高达70%以上。因此绩效工资对我国义务教育教师的影响很大。

（三）政策实施过程层面的比较

美国义务教育绩效工资政策的实施具有多元化和分散性的特征。第一，义务教育绩效工资的资金来源和推动主体都是多元化的。资金来源以州或市财政为主，联邦基金和各种捐赠为辅。绩效工资政策的具体设计与实施者往往是地方政府和学区，联邦政府仅提供指导和支持。第二，从政策扩散过程来看，美国义务教育绩效工资政策带有明显的地区色彩，不同地方或学区对政策的态度和倾向性不同，这导致在绩效工资计划的内容和形式方面呈现多样化特征。第三，政策的扩散过程具有明显的自下而上或横向扩散的特征。一些学区及地方依据自身情况设计实施的绩效工资政策一旦取得良好成果，便作为示范向其他州直至全国推广，是一种由点至面以及由下至上的政策扩散过程。

中国的义务教育绩效工资政策的实施则具有集中化和统一性的特征。从实施主体来看，中央政府是政策的直接发起者和推动者。首先由中央政府制定统一文件和制度要求，然后由各省市自治区在中央政策框架内就财政分配安排、激励要素界定以及绩效工资发放标准等问题，逐级制订更为具体的指导文件和思路，最后由各义务教育学校根据上级文件设计本校实施方案。义务教学校的绩效工资经费采取省级统筹、县级主管的方式，实际上主要由县级政府财政承担，中央政府并不出资。此外，从政策传递过程来看，我国义务教育绩效工资政策实施采取的是自上而下推行模式，从中央到省市县，再到每一所义务教育学校，各级主体之间有严格的行政隶属关系。尽管学校在具体方案设计方面有一定自主性，但因政策有严格的一致性和规范性要求，留给学校的操作空间不大，各校绩效工资制度大体相似，略有差异。

（四）政策实施效果层面的比较

美国义务教育绩效工资政策的实施效果存在正反两面：一方面绝大多数绩效工资项目在提高学生考试成绩和保障学生平等受教育权方面都取得了一定成效，有效提高了教师的工作效率和教学质量，促进了中小学生的学业进步；另一方面，教师工会和教师群体则认为将教师工资与学生考试成绩挂钩的做法会导致应试教育问题，违背教育的基本规律，甚至会导致教师群体的造假行为。因此，美国社会对于是否应当实行义务教育绩效工资问题至今仍然存在激烈争论，各种绩效工资计划仍处于分散和不稳定状态。考虑到美国在义务教育学校实施绩效工资的初衷就是提高义务教育学生的学习成绩，可以说这些计划无疑是非常成功的，尽管它还不能回应其他方面的一些质疑。

我国的义务教育绩效工资政策的积极效果更是得到了各方的一致认可。尽管对一些学校的具体绩效工资分配方案存在一些不同意见，但无论是各级政府教育主管部门，还是义务教育学校领导及广大教师，对绩效工资政策总体是感到满意的。①周兴平.教师和学校差异如何影响教师绩效工资实施效果————基于阶层线性模型HLM的实证分析[J]. 教育科学,2013(06):71-76.从教育主管部门角度来看，这一政策提高了教师尤其是边远地区教师的工资待遇，有利于吸引人才加入以及留住优秀教师，这对国家义务教育水平的提高及教育均等化无疑起到了积极的作用。从学校领导角度来说，可在校内调整的30%奖励性绩效工资使管理层多了调动教师工作积极性的手段，有利于学校各项工作的开展。从教职工角度来看，绩效工资政策明显提高了工资收入，尤其是其中占70%的基础性绩效工资已成为稳定的保障性工资，30%的奖励性绩效工资也有利于让那些愿意承担更多工作量以及业绩更加突出的教师得到合理回报。

（五）政策调整优化层面的比较

美国的义务教育绩效工资政策发展史本身就是一个政策不断调整优化的过程。在20世纪20年代，这一政策仅仅是作为单一教师工资制度的一种补充进行的试验。由于无法满足国际教育竞争的需要，20世纪80年代在联邦政府的推动下，该政策将重点聚焦在鼓励学生成绩提高方面。然而，由于这种政策调整无法满足教师的内在需要以及增加收入的需要，美国多地学区不得不在与教师工会进行谈判时作出让步，以满足其利益诉求，这就推动了绩效工资政策的进一步调整和优化，其内容主要包括拓展绩效考核的范围、考虑学生身心发展的动态性、提高绩效收入并纳入更广泛的教师队伍等。②李海燕, 李国. 美国中小学校教师绩效工资改革的政策学分析[J]. 比较教育研究, 2015(07): 24-31.但所有上述调整在本质上均采取学区与工会之间的分散博弈方式，联邦和地方政府在其中都并不扮演决定性角色。如今，由于教师工会的强大号召力，义务教育学校绩效工资调整的方向始终集中在满足教师工会的要求以及考虑教师群体的劳动复杂性方面，并且，由于不同学区实际情况不同，调整方案也是各有不同。

而中国义务教育学校的绩效工资政策的调整不仅调整幅度小得多，而且调整的权力基本掌握在中央政府主管部门的手里。如前所述，中国义务教育学校的绩效工资政策实际上是事业单位绩效工资改革的一个组成部分，是自上而下在全国统一推行的，各地对于这一政策是需要严格执行的，除了政策本身在一些具体规定方面赋予学校的权力之外，各地区和学校都没有权力对该制度的主体内容和标准进行调整。事实上，由于这项政策的目的主要是保障教师的工资达到一定的水平，因此后续对于义务教育绩效工资政策的调整主要集中在财政经费保障等方面，比如国务院办公厅于2018年出台的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中，明确提出要建立以省级政府统筹的教师工资保障机制，确定各级政府承担责任，从而确保绩效工资经费保障充足。

为了更清楚地了解基于PDIEA公共政策分析与比较模型对中美义务教育绩效工资政策所做的上述五个层面的比较，我们将比较的内容和结论概括在表1中。

表1 基于PDIEA模型的中美义务教育绩效工资政策系统比较

五、比较结论与政策建议

基于PDIEA模型对中美义务教育绩效工资政策进行全面比较后可以看到，两种绩效工资政策表面上虽然相同，但其实并无太多的可比性。两者在政策背景和政策目标、政策的具体内容设计、政策实施过程以及实施方式等方面都差异很大，甚至连对教师绩效的衡量内容都不一样，因而存在系统性差异。在这种情况下，如果简单借鉴美国经验来改造中国的义务教育绩效工资政策，要么不具可行性，要么会违背中国实施这一政策的初衷。比如，美国义务教育绩效工资政策的目的就是提高学生学习成绩，而中国学生的升学压力已经很大，如果再像美国那样以提高学生考试分数为导向设计绩效工资政策，就会对教师产生不当激励，使他们因过度关注学生成绩而导致义务教育其他目标被忽略。因此，即使是优化中国的义务教育学校绩效工资政策，也不宜简单地照搬美国的做法。

上述比较过程及其相关结论对于我国的公共政策管理有两点启示。第一，借鉴国外政策需要慎之又慎。我国在制定一些公共政策时，经常会参考和借鉴国外制定实施同类公共政策的经验和教训，这种做法对于确保公共政策的设计和执行都是很有价值的，但在借鉴国外经验时，最好运用本研究提出的PDIEA模型对两种公共政策从制定到实施的全过程加以分析和比较，确保存在借鉴的基础，避免演变成“邯郸学步”。第二，本研究中提出的PDIEA模型不仅适用于两国公共政策之间的比较，同样适用对国内公共政策的制定、实施与优化。在现实中，我国有不少公共政策都未能按照本模型中提到的五大步骤进行管理，结果导致有些公共政策目标不清晰，有些政策的制定过程不科学，政策本身不合理，还有些政策则是在实施过程出现了各种问题，更普遍的则是缺乏对政策实施效果的全面评估，结果导致政策得不到及时改进和优化，甚至出现政策空转现象。因此，基于PDIEA模型实施公共政策的全过程管理对于我国公共政策管理的科学化具有重要意义。