城市群经济的新时代

何小民

当下，城市群已然成为发挥我国超大规模市场优势的重要空间载体，相应地，加强新型城市合作、搞好“城市群经济”也成为构建国内大循环为主体、国内国际双循环新发展格局的新动能。

伴随着城市群的发展，城市空间聚集已经从“产业聚集”转向“城市聚集”，值得一提的是，城市集聚不仅是指各类生产要素在城市群的集聚，更重要的是，还需要实现这些要素在城市群范围内实现高效流动和优化配置，这也是城市群经济的要义。

“十四五”规划确定了19大城市群的城镇化空间格局，也让如何发挥城市群经济的新动能变得越发迫切。现实中，这19大城市群的发展水平不一，如何加强不同城市群之间的协调发展，如何在城市群内部实现中心城市和都市圈的引领，又如何运用大数据等新方式，重塑城市群的发展，这些都是值得探讨的问题。

为此，南风窗记者专访中国区域经济50人论坛成员、上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良教授，听听他的见解。

南风窗：你较早提出了“城市群经济”的概念，伴随人口、资金等生产要素在城市内部和城市之间的流动配置，这种空间聚集已经从“产业聚集”转向“城市聚集”，这种以城市集聚为特征的城市群发展模式，与过往“产业集聚”的模式相比，发展逻辑有何不同？

张学良：“集聚”是塑造经济地理的重要方式，具有一定的空间属性，伴随着城市区域化和网络化发展趋势的演进，集聚经济效应的作用范围也会扩展到其他城市，从而呈现出区域化的特征。

城市群，是指在一定空间内由不同规模等级的城市基于分工与协作形成的城市集聚，意味着生产要素能在更大范围城市体系内的集聚、流动与整合。从城市向城市群的演进，是经济集中化的产物，相比单一城市的发展，集聚经济在城市群内会得到进一步地深化和拓展，已经从单一产业在城市集聚形成地方化经济、多个产业在城市集聚形成城市化经济，走向不同产业在城市群内聚集形成城市群經济。

在双循环新发展格局中，价值链、创新链、产业链突破城市边界，在城市群与其他区域内进行延伸与布局形成空间链，这是一个普遍现象。在城市集聚中，各个城市间的相互作用和联系会形成一种互为空间溢出的外部性，推动城市间集聚经济的共享，经济主体不仅能够获得本地区集聚的好处，还可以享受其他城市的市场和技术外部性，获得更大的规模效益和分工收益，集聚从地方化经济、城市化经济走向城市群经济。

南风窗：“十四五”规划确定了19大城市群的城镇化空间格局，你将这19大城市群分成成熟型、培育型、形成型三类，长三角和珠三角城市群明显是成熟型，从全国一盘棋的角度，它们该如何加强与其它城市群的协调发展？

张学良：目前，19大城市群以占全国25%左右的面积，70%左右的人口，创造了全国85%左右的GDP，可以说，以城市群发展来优化空间发展格局有很好的现实基础。

事实上，在区域发展的实践中，城市群之间的联动协调发展早已有端倪，新型区域合作已形成点线面相结合的发展体系，长三角、京津冀、粤港澳、成渝地区等区域重大国家战略间的联动格局初具规模。例如，成渝城市群、长江中游城市群和长三角城市群的协调发展串联起了长江经济带发展，正在谋划的郑洛西（晋陕豫）高质量发展合作带联系起了黄河流域的关中城市群与中原城市群，中原-长三角经济走廊建设离不开中原城市群与长三角城市群的互动合作。

在我们刚刚发布的上海与全国主要城市区域联动指数中可以看出，京津冀的北京、天津，粤港澳的广州、深圳，成渝双城经济圈的成都、重庆，长江中游地区的武汉、长沙， 黄河流域的西安、郑州等城市与上海的联动指数排名都在前20位，串联起长三角城市群与国家主要区域发展战略。

但也要看到，虽然长江三角洲地区与京津冀城市群、珠三角城市群、成渝双城经济圈和长江中游城市群四大板块间企业、产业之间的联系强度整体上仍然不高，特别是与成渝地区双城经济圈和长江中游城市群的联动指数仍然较低。未来，当前也仍需要进一步强化成熟型城市群之间、成熟型与培育型、形成型城市群之间的协调发展。

具体来说，要进一步加强长江三角洲地区核心城市与成渝地区双城经济圈、长江中游城市群、珠三角城市群、京津冀城市群的各类城市在重点领域的一体化发展，可以通过“新型飞地经济合作”“蛙跳式对口合作”“托管式合作”等区域合作模式，促进“圈、带、点”协调联动，引领区域合作从城市合作走向国家战略空间板块间的合作，在更大范围实现发展的协同配合、优势互补和资源共享。

南风窗：城市群发展还存在着很多的问题，如城市之间协调成本高昂，政府规划存在“拉郎配”的现象等，在你看来，要真正发挥城市群经济的动能，急需解决哪些问题？

张学良：城市群的发展要“顺势而为”而不能“强势而为”，遵循市场的客观规律，减少“拉郎配”的规划行为，以市场为主导、政府为引导。对此要推动实现地理边界、行政边界、经济边界的耦合，不断弱化行政壁垒，发挥市场在资源配置中的主体作用。

我们对长三角的研究发现，长三角城市经济协调会的成立有利于打破地方市场分割，推动区域的市场整合和一体化发展，从而实现经济绩效的提高。未来要发挥城市群战略的带动作用，最重要的是要在市场机制下顺势而为，通过建立有效的区域合作机制来逐步消除地方市场分割，推动城市之间统一市场的形成，从而在城市群内形成密切的经济联系和合理的功能分工，实现要素的自由流动和优化配置。

南风窗：在城市群的发展过程中，中心城市和都市圈的引领必不可少，目前，超大城市的中心引領已初步显现，未来，这些超大中心城市该如何进一步发挥它们的引领作用，你有何建议？

张学良：一般来说，中心城市和城市群是“点一面”关系，中心城市起“提纲挈领”的作用。中心城市集聚了更多的高端制造业、高端服务业和重大新兴产业，能够聚集更多的人口与各类生产要素。所以，在我国迈向高质量发展的阶段，中心城市的作用应放在更加突出的位置。

根据区域经济理论，中心城市对周边区域的影响主要表现为虹吸效应、辐射效应与回流效应等方面，要进一步发挥好中心城市的辐射带动作用，需要提升中心城市和城市群综合承载能力，而都市圈是提高城市群综合承载能力的重要空间载体。

未来，让这些超大中心城市该如何进一步发挥它们的引领作用，一方面，需要以小尺度、跨区域、相对精准的都市圈建设为突破口，提高中心城市和城市群综合承载能力；一方面，当下，加快形成“中心城市一都市圈一城市群”的区域空间格局，对我国区域高质量发展也很重要。

南风窗：目前，中国有大量行政规划的都市圈，但城市圈内部的城市之间依旧以竞争思维为主，协调发展较差，都市圈的引领自然不够。对此，你提出了一种思路，即“小尺度、跨区域、相对精准的都市圈建设”，具体该如何展开？

张学良：都市圈介于城市和城市群之间，是促进资源要素跨行政边界流动的重要空间维度，既能强化城市群的“核心”作用，也能放大中心城市的辐射带动作用，优化城市群的区域空间结构。

小尺度、跨区域、相对精准的都市圈建设，首先要突破行政边界，促进资源要素率先在小尺度的都市圈空间里自由流动，形成统一的劳动力、要素市场和产品市场，实现大城市与中小城市和小城镇的协调发展。以长三角为例，要充分发挥上海、杭州、南京、合肥、宁波五大都市圈核心城市的辐射作用，带动更多周边城市融入网络中来，不断提升长江三角洲地区网络密度，完善内部网络结构。

其次，在完善城市之间的小尺度的都市圈建设时，要率先探索都市圈层面规划对接，做到都市圈内各城市的“多规合一”，这是小尺度、跨区域都市圈建设实现良好发展的重要基础。此外，还需要不断完善高速铁路网、高速公路网，为跨区域的都市圈建设和发展提供现代化的交通网络体系保障，实现设施互通、公共服务共享等，使得核心城市的溢出效应跨越行政边界，在更大的范围内产生跨区域联动效应。

南风窗：企业特别是上市公司的跨区域发展，是城市与城市之间加强联系的媒介，目前，城市群的发展趋势，会对上市公司的跨区域发展布局带来哪些影响？

张学良：企业是经济活动的微观主体，也是区域联动发展的重要主体，城市之间所形成的空间关联往往是会通过企业间的生产经营关联以及技术合作交流来实现，特别是上市公司具有较强的资源配置能力，更能体现跨区域的关联性。

我们的研究也显示，城市群的发展使得上市公司有更多的可能性在更大的空间范围内来展开经营和配置资源，在异地设立子公司和开展并购行为的频次不断增加，从而跨地区企业间的产业链关联和技术交流不断增强，形成生产经营的有效互动和生产效率的正向溢出。以长三角城市群为例，在我们刚刚发布的上海与全国主要城市区域联动指数中可以发现，苏州、杭州、南京、宁波是进入上海对外建立企业分支机构数量前十的城市，而宁波、苏州、杭州、绍兴、无锡和台州则更多地倾向于来上海设立分支机构。

在构建新发展格局的背景下，需培育更多具有全球影响力的本土企业，要积极推动企业“走出去”到国内其他区域进行投资和合作，从而更加充分地发挥国内大循环的主体作用。

南风窗：据你的研究，城市群形成的集聚规模能够产生显著的收入溢价，规模扩大一倍，劳动力的收入会提高6.7%～8.0%，这背后的逻辑和原理什么？对现实有何指导意义？

张学良：背后的逻辑是，城市群的发展，让各类生产要素在城市之间跨区域流动和整合，从而形成一种空间集聚外部经济效应，经济主体不仅会受到本地规模的影响，也会享受到由群内其他城市的共同集聚所带来的好处。

值得注意的是，功能的分工及在此基础上实现的产业关联、知识和技术的溢出、市场的一体发展以及由多中心带来的对拥挤效应的缓解，这些都是城市群集聚空间外部性的重要来源。

这对优化我国城市群的发展，有重要的现实指导意义，未来城市群的发展可以从以下四个方面完善。

首先，通过培育城市群一体化发展的国内价值链，形成各种各样的有利于区域一体化发展的产业组织形态，同时，鼓励中心城市的开发区利用自身的管理、人才和资金优势与周边地区合作共建开发区，以此推动产业的分工和升级；

其次，要积极为资源和要素流动搭建平台，建立统一开放的人力资源、资本、技术、产权交易等各类要素市场，探索跨地区土地开发指标的交易机制，实现生产要素在城市群内跨区域合理流动和资源优化配置；

再次，推动城市群协同创新共同体的建设，充分利用城市群整体的创新资源特别是中心城市人才和研发机构的优势，加强区域间技术创新合作，共建区域技术创新协作网络；

最后，探索建立城市群公共服务的合作共享平台，推动完善教育、医疗等公共服务的转移支付机制，同时，建立区域联动的社会管理机制，推动社会治理由单个城市向城市群协同治理转变，形成全覆盖的社会管理和服务网络。

南风窗：大数据在城市规划和智慧城市建设等应用中逐渐铺开，如通勤数据、夜光数据、遥感数据等等开始被大众熟知，当下，房地产税的扩大试点颇受关注，城市大数据在未来房地产税的推广方面能提供哪些支持？

张学良：基于人口通勤、夜间灯光、地理遥感等城市大数据的应用，可以对城市的经济增长潜力和人口集聚能力进行识别和基本判断，了解企业的主要布局和人口的主要流向，这是支撑房地产市场发展的基础。另外还可以综合应用城市的交通大数据、消费大数据、学校医院等公共服务的分布数据，建立相对更为科学的房价预测模型，为房地产税的实行推广提供支撑。

南风窗：人口、资金等生产要素在城市群里高效配置时，城市的吸引力变得越来越重要，从城市大数据的角度，该如何识别或鉴定一座城市的吸引力？

张学良：我认为一座具有吸引力的城市要具备“四高”的特征，即要实现高质量发展、高水平开放、高效能治理和高品质生活。高质量发展强调发展的可持续性，从主要依靠要素资源投入的粗放增长向依靠科技创新和技术进步的高效增长转变，不断提高投入产出效率和自主创新能力，提供良好的就业机会与创业环境；在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，高水平开放既强调对外开放，也要加强对内开放，形成较强的资源配置效应，在双循环中发挥更强的节点作用；高效能治理强调以完善的体制机制展现现代治理能力、以数字化手段显示强大治理活力、以基层高效治理产生积极效应、以跨区联动成为重要治理模式，这也是构成城市吸引力的重要因素；高品质生活则体现“以人民为中心”的发展理念，提供更多高质量的教育、医疗与养老等公共服务，丰富城市文化设施，打造优良生态环境，不断增强城市软实力。而对“四高”发展型城市，既需要城市大数据来进行刻画，同时也要通过大数据手段来进行实现。