白河县新型农村社区建设试点“1333”模式探索与实践

何家理，李净净，冯丰收

（安康学院陕南乡村振兴研究中心，陕西 安康 725000）

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。学界关于新型城镇化的研究经历了初始阶段（2009—2012）、暴发增长阶段（2013—2016）和稳步深化（2017—至今）三个阶段［1］。新型城镇化作为一个复杂的巨型系统，注重以人为本，具有高效、包容、可持续的特征［2，3］，具有质量涵盖形式城镇化（城镇人口数量增加）与实质城镇化（城镇化质量提高）［4］，涉及城乡居民双向自由迁移、传承城市文化和延续城市记忆等内容［5］。因此，从定义和内容来看，新型城镇化不单是城镇人口比例上升、城镇数量增加及规模扩张，而是更加注重高质量发展，即产业结构升级优化、居民充分均衡就业、人口质量全面提升、公共服务完善匹配、生态环境优美舒适、城乡发展统筹协调等深层次涵义［6］。新型农村社区作为城镇化进程中的一个环节，对推动新型农村社区建设和促进新型城镇化具有重要作用。陕西省白河县作为新型农村社区建设试点单位，探索出了独具特色的“1333”模式，该模式值得总结和推广。

1 新型农村社区发展现状

农村社区是由居住在农村的一定数量和质量的人口所组成的相对完整的区域社会共同体。新型农村社区是指打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，经过统一规划，按照统一要求，在一定的期限内搬迁合并，统一建设新的居民住房和服务设施，统一规划和调整产业布局，组建成新的农民生产生活共同体。在类型上主要表现为城郊型、集镇型和中心村型三种类型［7］。一般具有以下特征：一是居民所从事的职业以广义农业为主，非农产业比重将逐渐上升；二是规模不等，少则几千人，多则上万人乃至几万人；三是基础设施相当完善，路、电、水、讯、网、卫等各项设施基本齐全，可以保证农民生产和生活的需要；四是公共服务全面覆盖，教、卫、文、体、科、法、计、业、保等政府各项服务齐全；五是居住环境优美；六是社会管理得到加强，党团组织与社会服务组织基本齐备。

与传统农村社区相比，新型农村社区具有以党建引领为核心、基础设施完善、居住环境改善、公共服务齐全、基层管理创新、法治文明开放等特征［8］。但新型农村社区建设过程中也会存在一些问题。如社会对新型农村社区建设认识不足，社会共同参与意识有待提高；新型农村社区的隶属关系不明确，导致社区居民归属感缺乏；新型农村社区的建设标准不明确，社区建设成效参差不齐；新型农村社区建设招商引资困难，容易导致搬迁人口外移。

2 白河县新型农村社区建设试点概况

白河县位于陕西东南部，安康东部。东、南、北三面分别与湖北省郧阳区、竹山县和郧西县相邻，西面与陕西省旬阳县接壤。全县总面积1 453 km2，辖11镇122个村（社区），其中村民委员会107个（含82个行政村，25个农村社区），居民委员会15个（含11个城镇社区，4个城市社区），总人口21万人，属国家新一轮扶贫开发重点县、秦巴集中连片特困地区核心区，是全省11个深度贫困县之一。白河县是安康市易地移民搬迁工程的主要区域，“十二五”以来，白河县委、县政府抢抓陕南移民搬迁、生态搬迁、易地扶贫搬迁等政策机遇，统筹规划、分步实施，建成36个安置区、156个安置点，将全县25 336户8.173 7万人搬迁到安全居住地，其中跨村、跨镇搬迁群众1.8万户6.3万人，新建移民搬迁社区8个，万人以上移民搬迁社区1个（狮子山社区）。2017年，安康市民政局选择白河县西营镇天逸、冷水镇三院、卡子镇陈庄、中厂镇石梯等4个社区作为省级新型农村社区建设试点单位。调研的4个搬迁示范社区均为“十二五”和“十三五”期间规划建设的避灾搬迁和脱贫攻坚搬迁社区，嵌入地距远居住地半径为2～15 km，其中西营镇天逸社区的搬迁人口最多，占原居住人口比例的95%，具体见表1、表2所示。

表1 白河县新型农村社区建设试点单位简况

表2 白河县新型农村社区建设试点单位搬迁原因统计

3 白河县新型农村社区建设试点模式

2017—2020年，白河县新型农村社区建设试点逐步探索出了“新型农村社区建设1333模式”，即“1”张蓝图规划先行、“3”个原则指导体系、“3”治融合治理体系、“3”方同构服务体系。

3.1“1”张蓝图规划先行

白河县在进行新型农村社区建设试点工作时，县农业农村局首先对各个社区进行详细论证、规划，依据各社区的资源禀赋，因地制宜，寻找产业和规划单位制订远景和近期规划，把4个社区定位为融合聚集型、产业提升型、文化道德型、文化旅游型（表3），印制成册，作为发展依据。建设中做到“一张蓝图绘到底”。搬迁户房屋风格设计以徽派建筑作为基础，并体现当地茶叶、木瓜、石头等产业元素。规划建设突出乡土风情，彰显农村特色，体现农村历史文化和传统习俗，形成“一社区一特色”的农村风貌。在规划中，结合天逸社区的城镇位置特征打造融合聚集型产业加工为主社区，结合三院社区农产品种植和深加工定位为产业提升型社区，结合陈庄社区新民风建设成效打造文化道德型社区，结合石梯社区红石河旅游资源开发打造文化旅游型社区。

表3 白河县农村社区建设试点单位规划定位

3.2“3”个原则指导体系

3.2.1 新型农村社区建设与村民自治相结合 白河县把新型农村社区建设试点作为推动农村基层民主政治建设的重要平台和载体。引导农民自主建设、自主理财、自主管理。以西营镇天逸社区为例，建立了党总支、居委会、监委会等领导机构；成立了社区妇联、村民调解委员会等群团组织；组建了红白理事会、道德评议会、村民议事会、禁毒禁赌会等群众组织；自发成立经济协会、文化协会、老年协会、村民理事会等服务组织，社会管理得到完善和加强。领导机构工作做到“四议两公开”，即党委提议，两委商议，党委扩大审议；村民代表大会决议、公示、公告。

3.2.2 新型农村社区建设与城镇建设相结合 采取各种鼓励措施吸引非农业生产为主的农户到县城区、到镇区落户居住，促进农民的城镇化转换。吸引城镇的闲散资金投资到农业和农村社区建设，促进城镇资源和要素向农村转移。西营镇天逸社区成立了物业维修等8个有偿服务组织和6个无偿服务组织，建立老年日间照料中心；卡子镇陈庄社区建立了幼儿园、养老院、卫生所；中厂镇石梯社区打造家训家风教育社区，将红石河石头刻上家训置于门前；冷水镇三院社区还建起了牡丹园、草莓基地，惠民实业有限公司等经济实体。

3.2.3 新型农村社区建设与产业发展相结合 在人口集中居住的过程中，引导农户“依法、自愿、有偿”流转土地，发展适度规模经营，走农业园区化之路。陈庄社区以绿色产业帮助群众致富，按照“公司+合作社+贫困户+基地”模式，加快茶叶主导产业建设，成立药树茶叶专业合作社，吸纳社员188户600余人，辐射带动陈庄、药树2个村发展茶园约2 668 hm2。三院社区积极探索“支部+农业园区+农户”“支部+专业合作社+农户”“支部+龙头企业+农户”党建扶贫模式，实现“产业引领3个80%目标”（80%以上群众搬迁到社区居住、80%以上土地流转到市场主体发展产业、80%以上劳动力实现就地就近就业），实现“还山上生态林、建山下新社区、办社区新工厂、育时代新农民”的规划蓝图。

3.3“3”治融合治理体系

3.3.1 党建引领，组织保障 充分发挥党员先锋模范作用，以“亮、晒、创、争”开展“两学一做”学习教育。依托微信群等新兴社交网络建立网络支部平台，推行“支部+X+贫困户”和“双建双培”工作模式，双向培养村组党员干部和市场主体负责人，探索社区产业联合党支部。

3.3.2 法治护航，网格管理 按照“原籍管理地和林、现籍管理房和人”的原则进行管理。通过一种机制（3+3+X+5体制机制）的运行来实现基层组织精细化服务于管理。第一个“3”即镇级实行两道联建社区、干部包住社区、站所挂联社区。第二个“3”即村社区实行支部书记主抓，村“两委”成员轮值坐班便民服务室，网格长、民情员或联户干部服务到户。“X”即红白理事会、道德评议会、村民议事会、禁毒禁赌会以及社会层面成立若干有偿或无偿专项事务服务队。“5”即“五个一”机制，一个完整详实的全员信息电子数字平台机制、一个功能完善的镇村便民服务机制、一个符合民意的议事决策机制、一个符合民情的发展增收机制、一个科学合理的考核评估机制。

3.3.3 文化灵魂，自治为辅 社区在居民自治方面，集合社区文化名人、家规家训、民主法治宣传、核心价值观等，打造社区法治和文化长廊，开展丰富多彩的群众文化活动，着眼培育和践行“诚、孝、俭、勤、和”为核心的新民风。一是健全完善机构，社区建立农民市民化培育中心。二是找准工作载体，实现点上突破。在社区开展道德评议、举办集体升学礼、“十星级文明户”评选、政策宣传和技能培训户户覆盖，组织开展“四个一”活动（扎实开展召开一次家庭会、组织一次卫生清洁、办理一件实在事、同吃一顿家常饭），激发群众内生社区建设动力。三是创新开展社区治理。结合实际修订村规民约，成立“六会两队”（红白理事会、道德评议会、禁毒禁赌会、村民议事会、人民调解委员会、治保委员会和便民服务队、巾帼服务队）。

3.4“3”方同构服务体系

3.4.1 公共服务，政府构建 按照“大型全覆盖、中型保功能、小型保基本”的要求，整合乡镇和村级服务设施，推动基本公共服务在新建社区延伸。利用行政区域内的教育资源，解决移民搬迁社区居民子女的小学教育；人口达到规模的新型移民搬迁社区，建立幼儿园和居民生活文化广场，开展社区居民道德大讲堂、社区村民村约制订等工作；配备社区卫生服务站，满足社区居民看病问题；建立社区留守儿童之家，提供课业辅导、心理疏导、亲情链接等服务。

3.4.2 生活服务，商家构建 招商引资，构建社区生活服务。首先，标准示范化社区建立电商平台和物流网点，保证社区居民产品的外销和居民网购需求。其次，招商引资，开展社区工厂和各类社区商业活动，为社区居民提供就业和生活服务，并鼓励居民自己开设餐饮、理发等生活服务类商业活动。

3.4.3 产业服务，社区承担 以社区为主导，组织开展各类社区居民就业培训。社区通过连接资源，对社区中满足条件的劳动力开展电商、家政、育婴嫂等职业技能培训。同时，社区请农业和产业相关专家，到田间地头或社区工厂开展核桃种植、牡丹种植、牡丹提取和加工等技术培训。社区牵头成立合作社，鼓励社区居民对土地资源整合，开展规模化经营，形成以核桃、牡丹等种植基地，实现产业化和规模化经营。

4 白河县新型农村社区建设试点成效

4.1 党建引领建立社区居民参与为主体的社区治理系统

全面强化基层党组织的领导核心地位，在各社区按规定程序成立社区（村）党委、总支、支部或党小组，确保党组织领导和党员管理全覆盖。依据移民搬迁安置点规模大小，按照新设、融合、挂靠三种类型规范设置社区自治单元。1 000户以上的大型搬迁社区，组建社区居民委员会；300户到1 000户的中型搬迁社区，改为融合性社区；300户以下的小型安置社区，就近并入村级组织。

构建基层党组织领导、社会多方参与的共驻共建共享治理系统。天逸社区为破解移民搬迁新型社区人户分离带来的难题，坚持以党建创新引领移民搬迁新型社区管理服务，以管理服务创新促进农村社区融合发展。探索建立以“一个核心、三个支撑、八化服务”为主要内容的新型社区管理服务模式，把党的领导、居民自治、公共服务、群众意愿有机融为一体，促进了农村社区的融合发展。其中，“一个核心”是指以社区党支部为核心；“三个支撑”是以居民自治组织、志愿服务组织、综合服务为社区支撑，“八化服务”是以管理责任网格化、增收渠道多元化、民生保障人本化、矛盾纠纷联调化、治安防控立体化、环卫管理有序化、文体活动经常化、民主管理规范化为具体服务，全面推行“四议两公开”工作法。

4.2 社区工厂构建产业兴旺新格局

对新建的移民搬迁社区，深入推进先业后搬、以业促搬，按照“一区一策、一户一发”的思路，结合社区和周边空间容量、社区优势农产品资源和原有产业基础，制订科学合理的产业园区和社区工厂。比如三院社区利用产业优势成立农业合作社，通过土地流转实现规模化经营和农产品深加工技术，建立起油用牡丹炼油厂，注册了“三院印象牡丹籽油”商标。通过建设农业种植园、酒业酿造公司等新型农业主体，实现村内就业，使空心村恢复生机。天逸社区也引进了毛绒玩具生产、电子原配件加工、服装制作等劳动密集型产业。

4.3 新民风建设促进社区文化建设

以维护生产秩序、社会治安、履行法律义务、规范民风民俗等为基本内容，制订新移民搬迁社区村规民约，为社区群众融合提供行为规范和约束准则。通过新民风文化宣传墙、文化宣传窗、电子显示屏等设施进行宣传，弘扬团结友爱的新型农村社区建设文化。社区成立红白理事会、村民议事会、道德评议会、禁毒禁赌会等群众自治组织，扎实开展道德评议、移风易俗、文化传播、文明创建、诚信建设、依法治理等六大活动，强化社区治理。天逸社区积极培育诚、孝、俭、勤、和等方面的先进典型，就地就近示范感化，在社区开展“新乡贤”典型示范教育活动。石梯社区依托红石河石头，在每个居民家门口竖立家训家风石头，形成一道亮丽的风景。通过石文化的包装不仅增加了村民的归属感，无形中也传播着“精诚所至石梯村，金石为开石梯人”的精神状态。

4.4 社区建设规范化

白河县民政局邀请安康学院课题组联合制订了《白河县新型农村示范社区建设标准指标评估体系》。为推进白河县新型农村示范社区标准化建设工作，检验《白河县新型农村社区建设标准指标评估体系》（试行）的可行性，2020年12月24—25日，课题组在白河县西营镇天逸社区、冷水镇三院社区、中厂镇石梯社区、卡子镇陈庄社区4个新型农村示范社区进行了《白河县新型农村示范社区建设标准指标评估体系》验证评估工作。评估程序采用听取社区工作汇报、实地查看、入户调查、随机抽取社区成员访谈、数据汇总分析、确定评估格次等六个环节进行。经过四次实地调研及省社科院、西北农林科技大学专家评议，验证评估修改完善后，交由政府部门向社会公布。该标准体系将指导新型农村社区建设，助力乡村振兴。