“多规合一”背景下的工程建设项目动态管理研究

于国栋，徐娜

(沈阳市勘察测绘研究院有限公司，辽宁 沈阳 110004)

1 引 言

为深化“放管服”改革、优化营商环境，国务院出先后台了《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号)[1]、《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)[2]等文件，要求在全国范围内开展工程建设项目审批制度改革，提出“一张蓝图”统筹工程建设项目实施，利用“多规合一”信息平台，加强业务协同，解决规划“打架”，部门间互为前置、互为制约的审批问题[3]，为项目建设单位落实建设条件、相关部门加强监督管理提供依据，加速项目前期策划生成，简化项目审批或核准手续，从而提高行政审批效率，促进政府职能转变，实现城市治理体系和治理能力现代化[4]。本文在现有“多规合一”信息平台的基础上，进行平台优化升级，实现平台开发技术框架升级以及配合工程建设项目审批制度改革相关的功能完善，进而通过平台统筹各类规划，高效开展项目策划生成，实现“一张蓝图”统筹工程建设项目全周期管理。

2 建设目标

2.1 建立跨部门的工程建设项目全周期管理新模式

工程建设项目管理涉及发改、住建、自然资源、环保等部门，在“多规合一”工作背景下，部门之间打破界限，建立五个阶段工程建设项目全周期管理模式[5]，即：项目立项阶段、项目预审阶段、项目审批阶段、项目施工阶段以及项目竣工阶段。

2.2 重构“一张蓝图”数据库

根据工程建设改革的要求，重新梳理“一张蓝图”数据资源目录，丰富工程建设相关数据。按照标准建立集基础地理、空间规划、专项规划、工程建设项目和区域评估等数据为一体的“一张蓝图”[6]。

2.3 优化升级“多规合一”信息平台

根据工程建设管理新模式需求，对“多规合一”信息平台进行了优化升级，使其更能满足工程建设项目审批制度改革相关的功能要求，利用一张蓝图、项目生成、项目选址、规划在线协查等功能，服务于工程建设项目实施，大幅压缩工程建设项目审批时限，提高工程建设项目审批效率。

2.4 实现与工程建设项目审批管理系统对接

按照《工程建设项目审批管理系统数据共享交换标准》，实现工程建设项目审批管理系统对接，为工程建设项目审批管理系统提供项目前期意见、项目用地红线界址信息、地方规划控制线信息、项目生成材料附件信息及项目审批事项信息等；构建“一张蓝图”标准页面，各部门基于“一张蓝图”标准页面开展项目策划生成工作，为简化项目审批或工程建设项目快速审批提供支撑。

3 总体设计

3.1 工程建设项目全周期管理流程设计

通过建立部门间工程建设项目审批协同机制，对工程建设项目全周期管理流程进行了重新设计，实现“多规合一”信息平台与工程建设项目审批系统的有机衔接。“多规合一”信息平台为工程建设项目审批管理系统提供一张蓝图、项目生成、合规性审查等数据和功能服务，工程建设项目审批管理系统则将审批结果信息反馈到“多规合一”信息平台[6]。两个平台数据共享、业务协同，全面记录工程建设项目各个阶段的进展情况，并以图文一体化的形式进行展现，满足城市管理者对工程建设项目全周期的管理。工程建设项目全周期管理流程设计示意图如图1所示。

图1 工程建设项目全周期管理流程设计示意图

3.2 平台框架设计

工程建设项目管理是基于“多规合一”信息平台的基础上进行实现，因此整个平台框架也是在“多规合一”信息平台架构的基础上进行优化。平台采用企业总体架构和层次化设计思想，以实现不同层次间的相互独立性，保障平台的高度稳定性、实用性和可扩展性。平台包括基础支撑层、数据层、服务层、应用层以及用户层[7]。具体框架结构设计示意图如图2所示。

图2 平台框架设计示意图

基础支撑层为整个信息平台运行提供支撑，包括服务器设备、存储设备、网格设备、数据库软件等软硬件环境，确保平台运行的稳定性和可扩展性。

数据层是对数据进行收集、整理和入库后，丰富完善“一张蓝图”数据库，实现多规数据资源的有效应用，主要包括基础地理信息数据、工程建设项目数据、多规成果数据、业务审批数据和运维管理数据等。

服务层是在数据层的基础上，将平台的各类业务功能接口和数据接口以服务的方式，服务工程建设性项目实施，如：地图服务、项目查询统计服务、项目生成服务、项目合规性审查服务等。

应用层是依托数据层，在原有“多规合一”信息平台的基础上，增加工程建设管理的相关功能，实现工程建设项目从立项到竣工的全周期管理，主要有一张蓝图展示、项目策划生成管理、项目选址管理、项目管理和综合服务管理等。

用户层是平台应用的主要使用者，这里包括政府的各级领导、业务审批人员、平台管理人员以及工程建设项目的开发单位等。

平台框架两侧是保障平台稳定运行的安全保障体系和标准规范体系。

4 “一张蓝图”数据库建设

4.1 数据库建设架构

数据是“多规合一”信息平台的核心，根据《“一张蓝图”数据处理及建库标准》，在统一的空间参考下，对涉及的基础地理信息数据、各类规划数据、工程建设项目数据等进行数据融合、数据管理以及数据服务。

数据融合是按照逻辑集中和物理分散的原则，对收集的数据进行数据汇交、数据分类、数据清洗、数据转换、数据入库以及数据更新等操作[8]。数据管理是根据数据的格式，对数据进行非结构化和结构化存储设计，这里属性数据采用Oracle关系数据库进行存储，空间数据则采用Oracle+ArcSDE进行存储[9]。在此基础上，还对数据进行深入挖掘分析，形成满足系统需要的数据产品。数据服务是将数据产品以服务的方式，为政府各部门提供支持，如：地图服务、目录服务、KPI服务等。数据库建设架构如图3所示。

图3 数据库建设架构示意图

4.2 数据库建设内容

“一张蓝图”数据库主要包括基础地理信息数据库、多规成果数据库、工程建设项目数据库、业务审批数据库、元数据库以及运维管理数据库。其中基础地理信息库包括大比例尺地形图、各种比例尺电子地图、历年影像数据以及城市三维模型数据等；多规成果数据库包括发展规划、法定规划、三类空间、六类分区、空间用地等；工程建设项目数据库包括出让用地建设项目、划拨用地建设项目、工业用地建设项目以及一般经营性用地建设项目等；元数据库包括规划元数据、地理信息元数据等；运维管理数据库包括用户数据、部门数据以及日志数据等。数据库建设内容如图4所示。

图4 数据库建设内容示意图

5 平台实现

5.1 “一张蓝图”展示

“一张蓝图”展示在统一的空间参考系下，通过图层控制，实现基础地理信息、多规成果、工程建设项目等数据的叠加显示。平台还提供GIS相关的功能，辅助用户查看、统计相关信息，如：地图基本操作、属性查询、分屏对比、透明度设置等[10]。地图操作功能，可以对平台的各类数据进行平移、全图、放大、缩小、量算、收藏等操作。属性查询，如：查询工业建设项目，可实现地块的图形信息、指标信息、对应的材料、指标等信息查询。分屏比对展示功能，用户可以根据需求选择分屏方式和屏数，并将不同的规划数据、基础地理信息数据、建设项目数据等进行同时展示。“一张蓝图”展示界面示意图如图5所示。

图5 “一张蓝图”展示界面示意图

5.2 工程建设项目策划生成

各部门基于“一张蓝图”标准页面开展项目策划生成工作，主要包括工程建设项目储备和工程建设项目策划生成。工程建设项目储备是在项目进入正式审批流程前，各业务主管部门将计划建设的重大项目信息录入筹备库，由发改委进行项目初审及储备，形成工程建设项目筹备总库，为项目策划生成做准备，平台上操作流程是：新建工程建设项目-填报项目信息-材料上传-项目合规审查-形成项目筹备总库。项目策划生成是面向项目生成业务操作人员，在进入正式审批流程之前，为了解决工程建设项目选址难、落地难、规划用地矛盾等问题，由牵头部门开展项目协调，进行项目合规性审查、部门联合预审和部门审查意见汇总，完成项目策划生成。平台上操作流程是：发起项目-进入待办箱-任务分发-办理环节-查看材料-查看报表-进入已办箱-进入办结箱。工程建设项目统计界面示意图如图6所示。

图6 工程建设项目生成界面示意图

5.3 工程建设项目选址管理

基于建设单位的需求和多规合一编制成果，依据工程建设项目的用地性质、位置、建设范围、周边设施等影响因子，对工程建设项目进行项目选址分析。平台根据项目选址模型，自动筛选符合建设单位条件的地块，并以列表的形式进行展现。与此同时，平台还可以将地块相关的属性和位置信息等，导出*.DWG格式，为进一步用地审批或者规划设计提供依据。平台会自动记录每次完成的工程建设项目选址模型，如后期遇到相同需求，则可以直接选址该模型，进行项目选址。

5.4 工程建设项目管理

工程建设项目管理实现了工程建设项目在审批过程中用地许可、工程许可、施工许可、竣工验收的审批意见、图件文件以及审批结果信息等的汇总展示，如：建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和批复文件等，实现对工程建设项目各阶段监督管理。

5.5 综合服务管理

由于政府各部门的应用系统的多样性，使用的GIS平台也不同，因此通过综合服务管理功能，一方面，提供接入政府各部门的数据与应用的统一链路，汇集成多规合一数据和功能服务；另一方面，提供统一的出口标准，为政府各部门提供服务，从而实现数据的共享和审批业务的协同。

6 结 论

本文基于“多规合一”信息平台，通过对平台的优化升级，服务于工程建设项目实施，实现工程建设项目的全周期管理。平台目前运行良好，达到预期效果，一是无缝合一的多规“一张蓝图”，促进城市精细化管理；二是利用“多规合一”信息平台，进行项目策划和项目全周期管理，及早发现问题，省时省力；三是对工程建设项目审批管理系统对接，实现让数据多跑路，群众少跑腿，从而为项目审批节省时间，提升项目审批效率。