农村应急管理现状及其信息技术应用对策研究——以湖北省为例

门玉英，雷黄圆，李 芳，吴 燏，王 亚

（1.湖北省科技信息研究院，武汉 430071；2.华中师范大学，武汉 430079；3.武汉市光谷实验小学，武汉 430074）

20 世纪90 年代，外国政府危机管理研究从标准宏观水平改变到以实证微观研究为中心，研究重点改变为地方政府危机管理。Fink［1］在其研究中将危机管理过程形象地划分成4 个发展阶段，分别为征兆期、发作期、延续期和痊愈期。Rainey［2］认为地方政府危机管理能力的提高，取决于现代科学技术实现资源和信息及时更新共享、预防和及时应对危机。自此，西方的危机管理基本理论系统开始逐渐产生并定形。罗伯特·希斯［3］提出可以有效应对危机管理的4R 基本模型。此外，Quarantelli［4］对突发事件相关内容进行了多方面研究。关于信息技术对农村经济社会发展的影响研究，Hudson 等［5］深入分析了农村信息化对村民生产生活方式革新、消费观念改变、人际关系重构等方面的影响。应急管理及其能力建设的研究在中国起步较晚，改革开放后在国内逐步得到重视。黄璜［6］认为在构建危机管理体系的过程中，乡村政府的应急管理力量是由各种因素的重叠和相互作用所决定的，乡村政府应把提高应急管理能力作为重点和目标。从信息依赖的角度看，主要是关于信息技术在基层政府治理中的应用以及新媒体、大数据等在农村应急管理中的应用等。阎俊爱等［7］提出在乡村政府应急管理能力建设中信息十分重要。叶丹丹［8］分析了目前的应急管理现状以及存在的联合能力不足、信息不足等问题。胡扬名等［9］针对大数据时代农村公共危机管理信息化建设存在的问题及对策进行了研究。赵成伟等［10］对大数据应用于农村应急管理的阶段进行了分类，探讨了其他国家应急管理中的大数据应用。

党的十九届五中全会提出，要大力发展农业农村，全方位推动乡村振兴，全面推行乡村振兴发展战略，加快农业农村治理体系和治理能力现代化建设。2019 年《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中提出要优化农村基层治理体系。目前，中国的经济、社会正在发生重大变革，经济、社会正在快速发展，但以自然灾害、社会安全事件等为代表的突发事件成为影响农村基层治理成效的难点问题。乡村政府是应急响应的第一道防线，其应急管理能力对防止事件发生和发展起着决定性作用。加强和改进乡村政府应急管理能力建设，提升乡村政府应对各种突发事件的能力至关重要。在信息化时代，伴随数字化、信息化和网络化在农村经济社会发展中发挥的积极作用，以及农民群体现代信息技术运用技能的提升，推进农村基层政府应急管理能力现代化进程中的信息技术服务应用，是完善农村应急管理体系、提升农村应急管理成效的关键环节和重要手段。目前，有关农村基层应急管理体系优化方面的研究，大部分是关于如何从制度层面推进农村应急管理体系和应急管理能力现代化，关于将信息技术应用于农村应急管理体系的优化研究鲜见报道。

1 信息技术在应急管理中的应用基础

1.1 应急管理生命周期

应急管理理论是对应急管理机制的理论研究，其主要是表现为“三制”，即管理体制、管理机制以及法制等，通过“三制”的建设，能够健全应对突发事件的管理制度，更好地保障民众的安全。同时应急管理理论能够全面地应对突发事件，包括对突发事件发生前的预警以及做好应急准备、突发事件发生时的救援工作、以及突发事件发生后的恢复秩序工作，只有切实地全面履行应急管理制度，才能够保障民众的生命财产安全［11］。

突发公共事件有着自身固有的生命周期，突发事件应急管理不能仅局限在危机暴发后的被动应付，而应贯穿于公共危机的整个生命周期。不同的学者对应急管理阶段划分不同，其中比较有代表性的有以下3 种，具体如表1 所示。

表1 应急管理阶段模型

1.2 信息技术在应急管理中的主要应用成效

一方面，通过建立无纸化办公系统实现信息的上传下达。在应急管理过程中，首先，利用信息网络平台、社区公众号等微平台及时传达、解读、推送国家关于应急管理的政策方针、社区开展应急演练等各种活动的通知，让农村居民足不出户便可及时了解重要信息；同时也将网络、电话等方式采集的有关应急管理社情民意通过网络平台及时反馈给上级相关部门，起到上传下达的作用，成为信息化时代中政府和居民之间更顺畅的桥梁和纽带。另一方面，利用手机终端收集反馈突发公共事件。网格化治理模式应用到基层社会治理中后被广泛推广，在新时代的农村应急管理中，这种应急管理模式在信息技术手段的辅助下发挥着越来越重要的作用。从网格化治理的定义看，就是利用GIS 地理空间技术建立系统相关信息数据库，将农村新型社区按照地域区块划分为不同的单元网格，实现信息整合、运作协同、条块结合的一种现代网络系统式应急管理。网格化应急管理模式的初衷意在通过划分具体的单元格，分别设置独立网格员，以实现对社区应急管理资源的优化配置，是对应急管理事务精细化、高效化的处理策略。

2 农村应急管理能力评估

近年来，农村自然灾害频发，如何优化应急管理模式，将信息技术服务运用到应急管理中，以降低突发事件对农村居民的影响是亟待解决的问题。为更好地提出有针对性的解决措施，需要对当前农村应急管理能力进行评估。本研究以湖北省为例，开展相关评估研究工作，具体包括以下4 个步骤：一是构建农村应急管理能力评估指标体系，二是建立评估模型，三是利用模型和分析软件得出评估结果［12］，四是进行评估结果分析。

2.1 应急管理能力评估指标体系构建

1）评估指标选取依据。湖北省农村应急管理能力评估指标的选取主要参照应急管理生命周期理论、系统评价理论、现有的应急管理能力评价的研究和现行应急管理能力评估办法。

2）评估指标选取原则。评估指标的选取主要遵循以下4 个原则：①全面性。突发公共事件应急管理遵循“木桶”原理，应急管理中最薄弱的环节决定了应急管理的总体效果。②独立性。各指标既要保证没有内容交叉又要有一定的联系。③客观性。要结合评价客体的实际情况选取指标，以确保最终的评价结果能够更好地反映评价客体的现状，也有助于对评价结果展开进一步的分析。④层次性。本研究主要采用的是层次分析法，在指标选取过程中要保证指标层次之间关系的规范。

3）农村应急管理能力评估指标。根据上述的指标选取依据和选取原则，以及当地应急管理工作者的建议，构建湖北省农村应急管理评估指标体系，具体见表2。

表2 湖北省农村应急管理评估指标体系

2.2 应急管理能力评估模型构建

指标体系建立之后，通过偏好分析将评价主体的偏好判断数量化，形成判断矩阵，最后用矩阵理论进行偏好分析，求得分层权系数。通过计算和一致性检验得出各指标所占的权重，整理形成湖北省农村应急管理能力评估模型（表3）。

表3 湖北省农村应急管理能力评估模型

2.3 湖北省农村应急管理能力综合评价

利用模糊综合评价法和已构建的评估模型，通过访谈和问卷调查相结合的方式，获得湖北省农村应急管理模糊综合评价结果，如表4 所示。

从表4 所示的评价结果可以看出，在所有指标的评价中，一般的隶属度要高于其他评价。综合评价得分为1.938，参照评定等级分数区间（表5）可以得出，湖北省农村应急管理水平为“一般”，但与“较强”这一区间比较接近，还有提升空间。

表4 湖北省农村应急管理模糊综合评价结果

表5 评定等级分数区间

3 湖北省农村应急管理的信息技术应用问题分析

3.1 应急管理中的信息统筹机制不健全

突发事件是一种综合事件，绝大多数情况下单个部门是无法处理应对这些危机事件的，只有统筹各级部门，并且集中应急资源，才能满足应急处理的需求。虽然目前农村应急管理的信息统筹机制初步建立，但还存在村与村之间信息割裂以及险情与事件排查以人力为主的现象，信息不畅通、数据不准确等问题依然明显，究其根本还是统筹机制不健全、信息化水平不高所导致。

3.2 应急管理中的信息化设施条件不完善

农村信息化硬件条件和经济环境是影响信息化平台推广和信息技术应用的重要因素。根据湖北省农村信息化平台数据显示，经济条件越好、开放程度越高的乡村，村民对信息化平台的接受度和认同度也越高，使用信息化平台的频率也更高。但目前乡村经济发展水平及村民对信息技术应用的情感认同度高低不齐，给农村应急管理中的信息化平台推广应用带来一定的阻力。同时，农村信息基础薄弱，网络信息基础设施建设水平不高，建设力度和资金投入不够等因素依然制约着农村信息化平台推广和信息技术在农村应急管理中的应用。虽然当前中国信息化基础设施建设正在加快推进，在国家政策的支持下，农村信息化水平逐步提高，农村网络市场被不断开拓，特别是“三网融合”后，信息化平台建设更为实用，利用更加广泛，但湖北省农村家庭的“四电”普及率特别是电脑普及率还明显偏低。湖北省农村网民数量远低于城市，据电信部门提供数据，湖北省省互联网IP 地址总数有560 万，而农村IP 地址仅有100 多万。

3.3 应急管理中的信息资源供给水平有待提高

湖北省农村信息技术应用平台建设资源多侧重于农业生产信息指导、农村文化建设与农村商务信息对接，信息资源建设匮乏现象较为突出。一方面，由于农村应急管理工作起步较晚，应急管理信息通道建设力度不够，缺乏预测预警信息发布通道和信息搜集渠道，导致在现有农村信息技术平台中应急管理类信息资源推送量不足，用户黏度不够；另一方面，农村应急管理资源相对粗放。除少数的文化层次较高、头脑灵活的种养大户、经纪人、村干部、学生、外出务工人员等人群外，更多的农民信息资源获取能力不足，这就要求应急管理信息资源加工整理的分类更加科学、结构更加清晰，便于读取和理解。但目前还存在信息更新不及时、信息内容不实用、信息分类不清晰等问题。

4 信息技术服务在农村应急管理中的应用对策研究

4.1 运用信息化手段优化应急管理统筹机制

一方面，要完善检测预警机制。建立健全群防群策机制，强化对信息员队伍的培训，并利用好现有的接警系统，畅通应急信息报送渠道，向广大群众公开信息报送方式；促进相关危机预警部门的业务能力提升；明确部门职责分工，充分发挥相关部门危机的预警职责，优化对各类灾害的监测方式，提高监测覆盖面以及对灾害的监控能力，提升预警效能，优化危机预警系统与渠道。通过对湖北省农村居民问卷调查数据整理显示，有82.44%的人表示手机短信是较为有效的预警方式，有42.75%的人表示广播是较为有效的预警方式，因此要结合实际情况，综合利用手机短信、微信、广播、电视等平台开展危机预警。另一方面，要建立应急联动机制。强化县级政府协调组织建设，相关成员应包含公安、交通、消防、急救、供水、供电、供气、供暖、疾病防控、防汛、抗震等单位，有时甚至还需要运用军队和武警等国家武装力量。同时要制定详细的应急联动预案，应急联动在国内还是一个新生事物，尚未形成可以借鉴的经验，更有必要强化编组配备、演习方案、专用物资保障等工作，从人员诸多方面及早准备，形成预案，并根据形势的发展变化及时予以修正完善。及时向公众提供社会紧急救助服务的联合行动，同时落实应急管理评估机制，重点推进风险评估和应急管理能力评估。

4.2 强化应急管理硬件条件及保障体系建设

一方面，推进灵活高效的应急管理平台建设。利用乡村振兴及信息化建设项目实施，加大资金投入力度，加大信息基础设施建设，并以计算机网络系统为基础，以有线和无线通信系统为纽带，以ELS 接处警系统为核心，集成GIS 地理信息系统和计算机辅助决策预案系统，推进农村应急管理平台建设与应用，提高应急处理即时性与专业技术水平，在保护涉密信息的同时打破信息壁垒，并为日常接出警与突发事件处理中的指挥调度提供有效支撑。另一方面，提高应急物资的统筹保障能力。利用应急管理平台的数据实时显示和分析功能，考虑当地常住人口、多发的自然灾害类型，强化企业和社区之间、储备中心之间、物资调运点之间应急物资统筹对接与调配能力，保证所储备的物资能够在突发事件中发挥保障作用。同时，加强农村应急管理队伍培养。人才是发展的第一资源，信息化人才和农村技能人才成为人才群体的重要组成部分。针对当前农村居民普遍存在信息化知识水平较低、信息化掌握程度不高的现象，通过线上线下相结合的方式，面向平台管理员、村“两委”干部、认证村民等对象，加大培训力度，为农村应急处理提供力量支撑。

4.3 推进应急管理知识普及与信息资源建设

一方面，加大科普宣传教育力度。让农村居民能充分认识到获取有效信息、共享信息资源的价值和意义，引导他们使用信息化平台，主动获取应急管理相关知识，提高群众应对突发事件的技能，在保护自己的同时还可给予他人有效的帮助。根据2020年5 月国务院安委会办公室、应急管理部印发的安全宣传方案，切实做好相关知识的宣传工作，推进安全宣传进企业、进农村、进学校、进家庭，提高应急管理宣传工作覆盖面。以安全宣传进家庭为例，可以通过对子女的安全教育，促使其主动在家庭内部进行安全宣传，普及安全知识。另一方面，应急管理部门可以充分利用微信、抖音、快手等新自媒体平台发布相关应急知识与紧急信息提示。这些自媒体平台是消息集中区，近年来深受广大群众的欢迎，可利用其进行日常防灾减灾知识宣传，并通过奖励并转发推广的方式鼓励群众自己设计拍摄应急管理的小视频，充实农村应急管理平台的信息资源，同时以群众喜闻乐见、深入浅出、丰富多样的形式开展应急管理系统的资源建设工作。