深圳市生活垃圾分类制度体系的完善

陈红忠，刘荣杰，李水坤，姜建生，卢加伟，谢 冰，谢颖诗，海 景

（1.深圳市生活垃圾分类管理事务中心，广东 深圳 518029；2.生态环境部华南环境科学研究所，广东 广州 510655）

1 引言

自2016年习近平总书记提出要普遍推行垃圾分类制度以来，我国生活垃圾分类得到了长足的发展，生活垃圾分类被写入《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，28个生活垃圾分类重点城市出台了地方性法规或政府规章、16个生活垃圾分类重点城市出台了政府规范性文件，重点城市的住宅区生活垃圾分类覆盖率已接近70%［1］，通过不断完善生活垃圾分类制度体系，逐渐建成各具特色的生活垃圾分类管理体系［2］。

制度体系决定生活垃圾分类的发展方向。为实现不同物料分离和分开收运处理，理论上有两种极端模式：①政府成本最低模式，每个地区只设1个分类节点，要求所有市民携带已严格分类的生活垃圾到此投放，缺点在于市民成本过高；②市民成本最低模式，政府安排人员逐户上门收集并分类，缺点是政府成本过高。实践中采取的是极端模式的妥协策略，且因地制宜进行了时空耦合和优化，相关的研究和应用包括：①通过布局不同密度的投放点、收集站（暂存点）、转运站、分类处理设施等4种收运处理节点，构建反向物流网络［3-4］；②通过行政指令和经济管制，促使市民根据垃圾物料特性和经济成本合理选择预约上门收集、投放至投放点、投放至收集站（暂存点）、投放至转运站或分类处理设施等4种分类投放方式［5-8］；③通过评估点位布局、收运需求、收运成本，合理制定收运周期、收运车辆和收运路线［9-12］。

只有借鉴国内外有效经验，不断完善生活垃圾分类制度体系，细化相关设施设备配置、操作和管理的要求，才能使生活垃圾分类有章可依、有据可循［2］。为贯彻《深圳市生活垃圾分类管理条例》等法规政策，深圳市在总结有效经验和适用技术的基础上，借鉴国内外经验，不断完善生活垃圾分类制度体系。

2 国内外生活垃圾分类制度经验

2.1 国外经验

欧美地区生活垃圾分类基本形成了以路边收集（Curbside Collection）和回收点收集（Drop-off Point Collection）为主、以预约上门收集和投放至转运站或分类处理设施为辅的模式（图1）。其中，德国的模式最为完备：①路边收集配套的分类收集容器对应于以独立住宅为主的居住条件，适用于产生量最多的垃圾类别，便利性最好、但收运成本高；柏林的路边收集模式一般摆放蓝、黄/橙、棕、灰等4种颜色的收集容器，分别收集纸类、轻质包装物、厨余垃圾、其他垃圾；而慕尼黑的路边收集模式只摆放蓝、棕、灰等3种颜色的收集容器，纸类和轻质包装物均投放至蓝色收集容器；②回收点密度低于路边收集点，适用于数量不多、收运频次要求偏低的垃圾类别（如不同颜色的玻璃瓶、大件垃圾等），便利性和收运成本适中；③预约上门收集仅为补充手段，需要市民额外付费，适用于数量不多、清运频次要求偏低的垃圾；④投放至转运站或要求市民自行前往分类处理设施，仅适用于人口分布稀疏的区域，便利性最差、但收运成本最低。德国约有1.55 万座生活垃圾分类收运处理设施（含焚烧处理能力5.3 ×104t/d、生物处理能力1.3 ×104t/d），居民生活垃圾的资源化率已达68%［13-14］。

图1 欧美生活垃圾分类收运模式Figure1 Waste separation and differentiated collection in Europe and U.S.

与德国相比，欧美其他国家的模式和制度更为简化：美国旧金山的路边收集摆放3种收集容器（可回收物、厨余垃圾、其他垃圾）［15］；瑞典、西班牙为控制分类收运成本，路边收集最多只摆放2种收集容器（厨余垃圾、其他垃圾），有的甚至只摆放1种收集容器（其他垃圾），可回收物分类依赖于回收点收集［8,16-17］。

与德国等欧美国家相比，日韩的模式具有不同的时空耦合特点：①分类容器布设较少，可回收物收集实行“定期收集、收时投放”方式，通过时间上优化调度来减少空间上的布设成本；②以标准垃圾袋作为实施按量付费的依据，投放时以装袋为主、容器为辅（图2）；③分类的类别与后端的处理设施类型相对应，例如日本几乎没有单独的厨余垃圾处理设施，故未分厨余垃圾，只在可回收物之外区分可燃垃圾、不可燃垃圾［18］，韩国单独分出厨余垃圾是因为其已建成厨余垃圾处理设施346处、设计处理规模2.06 ×104t/d［19］。

图2 日本生活垃圾分类收运模式Figure2 Waste separation and differentiated collection in Japan

欧美日韩的生活垃圾分类模式为制度体系建设提供了有效经验。

1）顶层设计要先行完善。德国、日本、韩国都已形成以环境保护法为基本、以废弃物管理法等综合法为框架、以包装回收法等单行法为抓手的多层次复合型法律体系，从而能够以法律形式约束企业生产行为、分类投放垃圾行为、资源回收行为和处理处置行为［20-22］。相较而言，我国国家和地方均缺乏必要的单行法作为抓手，地方立法相对超前的深圳市也仅有《深圳市生活垃圾分类管理条例》1部地方性法规以及《深圳市餐厨垃圾管理办法》《深圳市建筑废弃物管理办法》2部政府规章，顶层设计的法律体系不够完善，无力抗衡产品和固体废物的城际流动。

2）经济管制要深入人心。经济管制是抑制生活垃圾外部不经济性的重要手段。在德国、日本、韩国，产生者付费的理念深入人心，居民已习惯预约上门收集付费、垃圾从量收费等制度，行业企业在法律约束下也形成了以德国“绿点DSD”为代表的自我造血机制，能够克服分类收集成本高、低价值可回收物再生利润微薄等问题。相较起来，深圳市实施生活垃圾分类以来，主要以扶为主，包括培养市民习惯、培植市场主体，但缺乏必要的经济管制手段，生活垃圾分类体系自身的造血功能不足，生活垃圾分类督导、分类收运的成本几乎全由政府财政兜底，负担较重。

3）分类收运处理节点要优化布设。欧美发达国家、日本、韩国等国家生活垃圾分类在多年的博弈抗衡中，基本形成了最优或政府可承受的方案，或能根据分类垃圾量调整分类点位布局密度，或能采用一车多厢收集、周期性收集等方式优化收运成本。相较而言，深圳市生活垃圾分类点位布局经过考验的时间较短，还没有深层次考虑分类收集物流的经济可持续性，对收运优化的关注度不够，尚不一定最优。

4）绩效评估要建立完善。德国、日本生活垃圾分类成功的标志之一是建立了较为完善的垃圾分类绩效评估体系，产生源分类投放量、分类收运量、分类处理量、资源回收量都有较为完善的数据统计。相较而言，深圳市尚未建立垃圾分类全过程的绩效评估体系，分类出来的可回收物尚缺乏翔实的逐级统计数据。

2.2 国内经验

国内46个生活垃圾分类重点城市各有特色亮点，例如，北京市、上海市通过分类积分、绿色账户等形式提高市民的积极性，上海市将生活垃圾分类纳入高等院校教育内容，广州市由供销部门管理统计可回收物回收情况，厦门市建立了定时定点公交化的“垃圾分类直运”模式，贵阳市由发改部门牵头生活垃圾分类的顶层设计以增强相关措施的引领作用。总体而言，超七成重点城市已将生活垃圾分类纳入政府考核体系，但成立生活垃圾分类专门机构的只有4个（含深圳市）；大多数重点城市的工作机制为“市区两级统筹规划、乡镇街道落实”，明确“区级落实”的只有6个（含深圳市）；大多数重点城市要求分类投放管理责任人来落实垃圾分类宣教督导工作，但明确提出可以采用购买服务形式落实的只有9个（含深圳市）。

3 深圳市生活垃圾分类的制度体系

深圳市生活垃圾分类制度体系由法律法规和标准规范组成，经过多年的发展，已日臻完善。

3.1 原有体系及不足

2015年6月，深圳市政府颁布了《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》，以政府规章形式规范了生活垃圾分类标准、分类投放、分类收运和分类处理、促进措施等方面工作，从而逐渐建立了生活垃圾分类的“深圳模式”。

1）强化建章立制，形成了“一法规、三标准、多指引”的政策法规与标准体系。“一法规”为《深圳市生活垃圾分类管理条例》（2020年9月1日起施行）；“三标准”为《生活垃圾分类设施设备配置标准》《住宅区生活垃圾分类操作规程》和《废旧织物回收及综合利用规范》；“多指引”包括《深圳市住宅区（城中村）生活垃圾分类设施设置及管理要求》《深圳市机关企事业单位生活垃圾分类设施设置及管理规定（试行）》等7项指导分类操作的规范性文件。

2）全面推进分类，到2018年底已建成覆盖全市1 100余个机关企事业单位和1/4住宅小区的生活垃圾分类体系，805个住宅小区从分类2.0 版向分类3.0 版升级。

3）分类成效凸显，到2018年底，全市分流分类回收量已达2 800 t/d，有效降低了末端处理压力。

但是，随着国家对垃圾分类提出了更高的要求，深圳市生活垃圾分类方法和实施路径不断深化，提出了“提高减量率”“提高参与率”两大目标，建立了分流分类、宣传督导和责任落实三大体系。原有的SZDB/Z 152—2015生活垃圾分类设施设备配置标准、SZDB/Z 153—2015住宅区生活垃圾分类操作规程表现出前瞻性不足、可操作性不强等问题，导致生活垃圾分类实施缺乏制度保障。

3.2 体系的完善和发展

3.2.1 顶层设计的先行完善

深圳市借鉴国内外顶层设计要先行完善的经验，在地方立法之外建立完善地方标准，在地方标准中细化实施要求，从而完善制度体系。

1）在《深圳市生活垃圾分类管理条例》正式发布前，即着手修订《生活垃圾分类设施设备配置标准》《住宅区生活垃圾分类操作规程》两个主干标准（修订后标准号为DB 4403/T 73—2020和DB 4403/T 74—2020）。修订过程合理借鉴了国外经验，也融入了深圳市2015年以来生活垃圾分类的有效做法，具体包括：①强化生活垃圾分类全过程管理的理念（图3），修订并补充了分类投放点、暂存点、中转处理设施以及收运车辆的相关要求，完善了实施和监督要求；②加快建立符合环保要求的有害垃圾收运系统，以在生态环境部门的统筹管理下与现有的危险废物收集与处置体系相衔接；③推动垃圾分类市场化社会化服务；④在综合考虑垃圾智能收集系统成本和成效的基础上，适当推广生活垃圾智能收集系统。

图3 深圳市生活垃圾分类全过程管理Figure3 The whole process management of waste separation in Shenzhen City

2）为进一步形成“大分流、细分类”的生活垃圾分类格局，进一步为绿化垃圾、果蔬垃圾、废旧家具等专项类别的垃圾回收和综合利用制定专项标准，基本形成了以地方性法规为基本、以主干标准和专项标准为抓手的多层次复合型制度体系，如图4所示。

图4 深圳市生活垃圾分类制度体系Figure4 The top-level design system of waste separation in Shenzhen City

绿化垃圾主要产生于公园、附属绿地等公共场所，目前全市产生量约1 000 t/d，台风灾害时突增至3.0 ×104t/d以上。制定《绿化垃圾回收和综合利用规范》，一方面要针对绿化垃圾的产生来源和产生特点，明确分类收集暂存和收运所需的设施设备的要求，另一方面因地制宜推进分散式就地利用和集中式综合利用，合理选择制作有机覆盖物、生物质燃料、堆肥产品等综合利用方式，明确原料准入、工艺要点、产品质量等要求。

果蔬垃圾主要产生于农产品批发市场、农贸市场、大型超市等场所，目前全市果蔬垃圾产生量约800 t/d。制定《果蔬垃圾回收和综合利用规范》，一方面要针对不同产生源的特点，明确分类收集暂存和收运所需的设施设备的要求，另一方面强调分散处理与集中处理的协调配合，促使果蔬垃圾通过能源化、肥料化、饲料化等方式实现减量处理和综合利用。

废旧家具主要产生于住宅区、机关企事业单位等场所，目前全市废旧家具回收处理量达1 000 t/d。制定《废旧家具回收和综合利用规范》，既要明确分类收集暂存和收运所需设施设备的要求，又要强调“再使用”原则，包括允许在产生源被有需要的人领走复用，在集中处理设施被修复后流入市场，在拆解破碎分选过程尽可能保留分离物料的回收价值，以利于后续资源化利用等。

3.2.2 分类收运处理节点的优化布设

借鉴国外分类收运处理节点优化布设的经验，加强生活垃圾分类设施设备建设。要加强对配套设施设备建设的投入，细化垃圾分类设施设备布局的要求，例如，根据实际垃圾投放量摆放不同规格的分类收集容器，便于从全市或各区的角度统筹优化垃圾运输路线和频率；此外，还要结合深圳市的气候特征，细化对可回收物、有害垃圾、厨余垃圾投放及收运过程中的防雨、防火、防臭等相关要求。

3.2.3 生活垃圾分类的绩效评估

借鉴国外不断完善绩效评估体系的经验，强化对垃圾分类的全过程监管。包括：①明确生活垃圾分类投放管理人的具体职责，从而明确生活垃圾产生源、收运企业、处理企业的任务边界；②加强对垃圾分类设施配置及分类投放行为的监管，完善垃圾分类台账制度，以产生源为基本单元建立台账并及时上报，形成小区、街道、区、市4级联动的大数据采集体系，做到垃圾分类源头数据和收运企业收运数据有据可依；③集成车载卫星定位等物联网技术，推动“互联网+”管理模式；④督促市民参与，以小区等为单位，提出了若干成效考核指标，便于层层传递生活垃圾分类压力，确保工作落实到位。

4 结论

欧美地区生活垃圾分类基本形成了以路边收集和回收点收集为主、以预约上门收集和投放至转运站或分类处理设施为辅的模式，日韩模式具有不同的时空耦合特点，以袋装收集为主、容器收集为辅。从欧美日韩的生活垃圾分类模式中可以总结先行完善顶层设计、强化经济管制、优化分类收运处理节点、完善绩效评估体系等有效经验，可供深圳市及我国其他城市借鉴。深圳市针对原有的生活垃圾分类制度体系前瞻性不足、可操作性不强等问题，在地方立法之外，通过建立完善的地方标准的方式来完善制度体系。通过修订生活垃圾分类设施设备配置和投放的主干标准，制定绿化垃圾、果蔬垃圾、废旧家具等回收和综合利用的专项标准，基本形成了以地方性法规为基本、以主干标准和专项标准为抓手的多层次复合型制度体系，为贯彻《深圳市生活垃圾分类管理条例》、进一步完善“大分流、细分类”的生活垃圾分类格局提供保障。