促公平提质量：新西兰学前教育财政投入体系及启示

胡马琳 蔡迎旗

科学有效的财政投入机制是学前教育健康发展的关键，①Grafwallner R. Governance and Financing[M]. New York, Teachers College Press, 2015: 121.近些年，加大财政性学前教育经费的投入力度成为世界各主要国家推动学前教育发展的重要举措。②赵嘉茵, 袁连生. 2000年以来学前教育投入与成本分担的国际趋势[J]. 教育经济评论, 2020, 5(05): 53-66.研究发现，尽管近年我国学前教育财政投入不断增加，但是当前仍然存在着公平性不足、①宋映泉. 不同类型幼儿园办学经费中地方政府分担比例及投入差异————基于3省25县的微观数据[J]. 教育发展研究,2011, 31(17): 15-23.②刘颖. 城乡学前教育财政经费分配更公平了吗?————2010年来我国城乡学前教育财政公平的进展[J]. 当代教育论坛,2019(05): 17-24.综合效率不高③郭燕芬, 柏维春. 我国学前教育经费投入————产出效率分析及政策建议[J]. 学前教育研究, 2017(02): 3-16.④王娅, 宋映泉. “幼有所育”中政府普惠性投入的必然性————来自六省县级面板数据的历史证据[J]. 学前教育研究,2019(6): 14-24.等诸多问题，在这一背景下，日益增加的财政性学前教育经费如何分配成为我国政府和学界普遍关注的重要议题。公平和质量是当前和未来我国学前教育改革的核心价值取向，⑤赵冬冬, 朱益明. 试论如何实现公平而有质量的基础教育[J]. 中国教育学刊, 2020(07): 28-33.⑥李华. 作为支持过程的校长评价————美国校长评价促进教育公平与优质的路径探析[J]. 比较教育学报, 2020(6): 58-69.学者们以促进学前教育公平、提升学前教育质量为视角对如何优化我国学前教育财政投入进行了深入探讨，⑦宋映泉. 我国学前教育事业发展主要矛盾与公共财政投入改革方向[J]. 教育经济评论, 2019, 4(03): 19-48.⑧李芳, 祝贺, 姜勇. 我国学前教育财政投入的特征与对策研究————基于国际比较的视角[J]. 教育学报, 2020, 16(01): 43-54.提出了加大投入力度、提高保障层级、明确投入标准、推动公民办普惠园同等投入、对弱势地区和人群进行倾斜性投入等核心观点，⑨庞丽娟, 王红蕾, 贺红芳, 袁秋红. 加快立法 为学前教育发展提供法律保障[J]. 中国教育学刊, 2019(01): 1-6.⑩席晓娟. 学前教育财政投入立法保障研究————基于政策法律化的视角[J]. 湖南师范大学教育科学学报, 2020, 19(3): 1-8+15.⑪杨卫安. 我国未来学前教育投入的规划与预测[J]. 学前教育研究, 2015(08): 21-33.为相关改革决策提供了有益借鉴，但是当前较少有对学前教育财政经费如何投入这一问题较为系统、细化且具有操作性的研究。

新西兰学前教育财政投入机制呈现出促公平、提质量的鲜明特色，在教育实践中产生了较好的政策成效，对我国学前教育财政投入的系统改革在思路方向和具体举措方面均有着重要的借鉴意义。新西兰学前教育财政经费全部来自中央政府，也全部由中央政府直接支出用于购买学前教育服务，⑫OECD. Education at a Glance 2020: OECD Indicators[EB/OL].[2021-08-31]. https://www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2020_69096873-en.进入21世纪以来，新西兰学前教育财政投入力度不断加大，特别是在2002年颁布了对新西兰学前教育中长期发展具有全面深远影响的纲领性政策《未来之路》（Pathways to the Future）后，学前教育财政投入体系建设更是进入了快车道。2001——2019年，新西兰学前教育公共财政投入占GDP的比例从0.28%提高到0.68%，占整个教育财政投入的比例从5.6%提高到14.19%，生均学前教育财政投入也从5392新元增长到9254新元，分别增长了约143%、153%和72%。⑬Ministry of Education. Statistics[EB/OL]. [2021-05-13]. https://www.educationcounts.govt.nz/statistics/finances.在以政府为主导的学前教育财政投入体系支持和推动下，新西兰学前教育发展成效显著，2018年3——5岁幼儿入园率达到了93%，⑭OECD. OECD Indicators:“New Zealand” in Education at a Glance 2020[EB/OL]. [2021-05-17]. https://www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2020_075e65c9-en.平均师幼比为1∶5.6，⑮Ministry of Education. Early Childhood Services [EB/OL].[2021-05-13]. https://www.educationcounts.govt.nz/data/assets/pdf_file/0004/196573/Licensed-ECE-services-in-2019.pdf.均优于同时期OECD国家的平均水平。本研究基于对新西兰学前教育财政投入体系构成、运行机制和主要特征的分析，以期为新时期我国学前教育财政投入体制机制改革提供经验借鉴。

一、新西兰学前教育财政投入体系的构成

为促进学前教育公平、高质量发展，新西兰政府颁布了《教育与培训法案》 （Education and Training Act）、《学前教育财政经费使用指南》（ECE Funding Handbook）等，以法律形式规定了学前教育财政投入的目标、对象、投入率等，探索形成了多样化的财政投入类型，全面覆盖了正规和非正规学前教育。

在正规学前教育方面，主要有学前教育补助金（The Early Childhood Education Funding Subsidy）、“20小时”学前教育财政经费（20 Hours Early Childhood Education Funding）、公平财政经费（Equity Funding）、偏远地区年度财政经费（The Annual Top-Up for Isolated Services）和处境不利儿童定向财政经费（Targeted Funding for Disadvantage），统称为学前教育财政经费（ECE Funding）；在非正规学前教育方面，主要是游戏小组的财政经费（Playgroup Funding）。

不同财政投入类型彼此相对独立，其中学前教育补助金和“20小时”学前教育财政经费在保障适龄儿童公平享有的基础上根据不同质量要素配备予以差异化投入，具有明显的“成本补偿”特征；公平财政经费、偏远地区年度财政经费和处境不利儿童定向财政经费等则在保证基本质量的基础上更加重视公平，坚持“弱势补偿”原则进行倾斜性投入。各类财政投入互为补充、相互支持，共同构筑了支撑新西兰学前教育普及、公平、优质发展的财政投入体系。

（一）学前教育补助金

学前教育补助金是新西兰学前教育财政投入的最主要类型，用于补偿学前教育机构的运行成本，提高学前教育服务的可负担性和参与率。为保证学前教育财政惠及的公平性，新西兰教育部规定只要符合要求的学前教育机构均可获得该项财政经费。具体而言，主要有两大类机构，一类是教师主导型学前教育机构（Teacher-led Education and Care Services），包括保教中心、幼儿园、医院日托中心和家庭日托中心；另一类是家长主导型学前教育机构（Parent/Whānau-led Services），包括游戏中心和毛利人语言所，不同类型的学前教育机构有相应的办学许可标准。①单文顶, 王小英. 新西兰学前教育机构许可管理制度的经验与启示[J]. 中国教育学刊, 2019(08): 45-50.

学前教育补助金根据出勤儿童的实际学时数（Funded Child Hours，简称FCHs）计算，但新西兰教育部设置了每天最多享有不超过6小时，每周享有不超过30小时的上限。为有效发挥财政投入调节学前教育质量的杠杆作用，新西兰教育部根据教育服务的关键要素，如教师规模与质量、服务时长、儿童年龄等情况，设置了不同的投入率 （Funding Rates）。所谓投入率是指每小时服务所获得的财政经费数额，质量越高相应的财政投入率也越高。其中，对除家庭日托中心以外的教师主导型机构，按全日制与否、合格教师出勤时数占比、儿童年龄设置了不同的投入率（见表1）。

表1 教师主导型机构的学前教育补助金和“20小时”财政经费的投入率（单位：新元）

对家庭日托中心和包括游戏中心、毛利人语言所在内的家长主导型机构，根据机构类型、儿童年龄和满足相应要求的程度设定了标准投入率（Standard Rate）和质量投入率 （Quality Rate）两种投入标准（见表2）。标准投入率只需要取得办学许可和满足《教育与培训法案》等规定的要求，质量投入率则对质量的要求更高，需要在满足标准投入率要求的基础上保证有受过培训的父母参与到儿童学习活动中，以此来保障和提高学前教育服务质量。

表2 家庭日托中心等学前教育补助金和“20小时”财政经费的投入率（单位：新元）

（二）“20小时”学前教育财政经费

该项财政经费因政府财政投入保障的免费学时数每周不超过20小时而得名。与学前教育补助金旨在适度分担家庭的学前教育支出不同，“20小时”学前教育财政经费的目的是为3——5岁儿童提供免费学前教育。尽管该项经费资助的目的是为儿童提供免费学前教育，但并不意味着服务过程中发生的所有费用均由政府买单，超出“20小时”学前教育财政经费保障范畴的内容（如聘请舞蹈或音乐教师、外出游玩等）需要通过向家长收费或募捐等方式补足成本。①Ministry of Education. 20 Hours ECE for ECE Services [EB/OL].[2021-05-17]. https://www.education.govt.nz/early-childhood/funding-and-data/20-hours-ece-for-ece-services/.新西兰政府在保障适龄儿童公平地享有免费学前教育机会的同时，也鼓励提供“20小时”学前教育服务的机构不断提高质量要素的配备。与学前教育补助金一样，“20小时”学前教育财政经费也是根据儿童学时数计算，不同类型、不同形式、不同合格教师出勤时数占比的财政投入率存在较大差异（见表1和表2）。

（三）公平财政经费

公平财政经费是新西兰教育部为服务土著毛利人和太平洋群岛族裔人群聚居社区的学前教育机构提供的倾斜性财政经费，旨在减小学前教育差距。①Carmen Dalli, Sarah Te One. Early Childhood Education in 2002: Pathways to the Future [J]. New Zealand Annual Review of Education, 2003(12): 177-202.为更精准有效地促进学前教育公平，新西兰教育部将公平财政经费细分为四个模块，每个模块均有明确的对象和具体目标，根据公平指数和偏远指数进行差异化补偿（见表3）。

表3 公平财政经费的投入率和投入额度（单位：新元）

一是面向低社会经济地位社区的公平财政经费，其目标是向低社会经济地位社区的儿童提供充裕和有质量的学前保教服务。该模块经费主要根据公平指数（Equity Index，简称EQI）确定财政经费投入率。公平指数用来衡量学前教育机构招收来自低社会经济地位社区儿童的多少，判断是否属于低社会经济地位社区的依据主要是儿童的家庭居住地址，这些家庭居住地址资料的来源则是新西兰政府每5年开展一次的人口普查数据资料。因此，该公平指数一般会跟随人口普查数据每5年更新调整一次。公平指数本质上是一个等级序数，排序越靠前意味着接收的低社会经济地位社区儿童越多，公平指数为1——4的学前教育机构有资格获得该模块的经费。②Ministry of Education. Equity Funding[EB/OL]. [2021-05-15]. https://www.education.govt.nz/early-childhood/funding-anddata/equity-funding-for-early-learning-services/#A.学前教育机构最终获得该模块经费的额度根据其公平指数所对应的财政经费投入率及所服务的儿童学时数决定，其中儿童学时数每天最多6小时，每周最多30小时。

二是面向有特殊需要的人群和非英语背景人群的公平财政经费，投入对象是招收了一定数量有特殊需要或来自非英语背景家庭儿童的学前教育机构。由于在新西兰非英语背景人群聚居的地区往往也是社会经济地位较低的地区，因此该模块财政经费投入率也由公平指数决定，公平指数为1——4的学前教育机构有机会获得该模块财政经费，额度同样由公平指数对应的经费投入率和接受服务的儿童学时数决定，儿童学时数每天最多6小时，每周最多30小时。

三是面向英语以外语言和文化儿童的公平财政经费，主要目的是支持和鼓励学前教育机构为英语以外语言和文化的儿童提供双语教育或多元文化教育。在保教服务提供期间有一半以上时间提供非英语语言和文化服务的学前教育机构，均有资格获得该模块财政经费。教师必须使用该机构中儿童所使用主要语言相关的文化框架来组织和提供课程，如果大多数儿童使用毛利语，那么就必须用毛利语来构建和实施课程，以此来保证英语以外语言和文化的儿童能够从中切实受益。与前两个财政经费模块不同，该模块财政经费按月定额计算，既与学前教育机构规模的大小无关，也与其所提供的儿童学时数多少无关。

四是面向偏远地区儿童的公平财政经费，该项财政经费是考虑到偏远地区使用商品和服务需要更高的成本，新西兰教育部为保证儿童能够享受到大致均等的学前教育服务而对学前教育机构予以成本补偿。学前教育机构需要获得办学许可并处在偏远指数大于等于1.65的地区才有资格获得该模块财政经费，偏远指数是新西兰教育部用来衡量一项服务相对偏远程度的指数，该指数通过测量学前教育机构所在地与三种不同人口规模（5000人、20000人和100000人）的城镇或城市距离得出，新西兰教育部设定了三个偏远指数区间，分别是1.65——1.83、1.84——2.53、2.54或更高，①Ministry of Education. ECE Funding Handbook[EB/OL].[2021-06-08]. https://www.education.govt.nz/early-childhood/fundingand-data/funding-handbooks/ece-funding-handbook/chapter-10-equity-funding/10-5-component-d-isolation/.偏远指数越大代表该地区越偏远。该模块财政经费按月定额发放，偏远指数越高获得财政经费越多，其区别于专门的偏远地区年度财政经费，符合条件的学前教育机构可以同时获得这两类财政经费。

（四）偏远地区年度财政经费

偏远地区年度财政经费是新西兰政府为保障偏远地区小型学前教育机构的正常运转而提供的财政经费。该项财政经费的申请资格和额度由偏远指数决定，偏远指数大于等于1.65且每年获得的学前教育补助金、“20小时”学前教育财政经费、公平财政经费等各项财政经费总额在5000——19999.99新元的学前教育机构有资格获得，但是临时性质的保教服务、医院日托中心和新西兰政府规定的其他保教服务不享受。新西兰政府根据年度获得财政经费总额的差异设定了两种额度的偏远地区年度财政经费，年度获得财政经费总额在5000——10000.99新元和10001——19999.99新元的学前教育机构最高分别可获得15000新元和20000新元的偏远地区年度财政经费。

（五）处境不利儿童定向财政经费

在新西兰，处境不利儿童主要是少数族裔人群（如毛利人、太平洋群岛族裔）、低社会经济背景和身心发展存在问题的儿童，①李政云, 匡冬平. 新西兰“政府主导”学前教育发展的举措及其启示[J]. 学前教育研究, 2013(05): 21-27.为了鼓励学前教育机构接收处境不利儿童，新西兰教育部设立了专门面向处境不利儿童的定向财政经费。为处境不利儿童提供学前教育服务的学时数占所提供总学时数20%及以上的学前教育机构有资格获得该项财政经费，其额度取决于学前教育机构为处境不利儿童提供的学时数，从2020年7月起，该财政经费每学时的投入率为0.35新元。由于该项财政经费属于定向经费，新西兰教育部规定其不能被用于一般运营费用和利润，必须用于能够使处境不利儿童受益的活动、人员或设备中以改善他们早期学习服务的质量。

（六）游戏小组财政经费

游戏小组财政经费是为通过参加游戏小组方式接受学前教育的儿童提供公共资源支持。该项财政经费包括运行经费（Playgroup Operational Funding）和特别资助金（Playgroup Special Grant），其中运行经费旨在帮助游戏小组支付其日常运行成本，特别资助金旨在帮助游戏小组支付运行经费无法满足的较大的成本开支，解决特殊情况造成游戏小组成本增加的问题，如极端天气事件对设备造成的损坏。两部分财政经费的投入率和依据存在差异，运行经费以游戏小组的儿童数为投入依据，每个游戏小组可以申请不超过25个儿童且每天不超过4个小时的财政经费，每小时的投入率为1.83新元；特别资助金的资助额则根据财政充足程度、申请缘由及其迫切性等综合决定，最大额度不超过5 000新元。

二、新西兰学前教育财政投入体系的运行机制

新西兰教育部不仅重视对学前教育多样化、全方位的财政投入，同时也逐步对经费的预算、下拨、监管等环节进行完善，形成了相互嵌套、互为依托且系统高效的运行机制，有力地保障了学前教育财政投入体系的良性运作。

（一）学前教育财政经费的预算

新西兰学前教育财政经费预算的基本思路是设定明确的经费投入率作为投入标准，并将经费投入率与学前教育服务成本相挂钩，随着成本的变化相应地调整经费投入率。具体而言，将学前教育服务成本分为基本成本和变动成本。基本成本是学前教育机构标准化运行所需的成本，包括管理成本和公用成本（如电费、水费、通讯费）等，变动成本是不同学前教育服务在人员、场地等方面的配备不同而产生的成本，②Ministry of Education. The Link between Costs and Funding Rates [EB/OL].[2021-05-23]. https://www.education.govt.nz/earlychildhood/funding-and-data/funding-handbooks/ece-funding-handbook/how-the-ministry-funds-services/2-5-the-link-betweencosts-and-funding-rates/.如机构式的学前教育服务相较非机构式的学前教育服务需要承担更高的设备和场地成本。在对不同学前教育服务在平均水平上的基本成本和可变成本测算基础上，设定了相应的经费投入率，以补偿不同类别、不同层次学前教育机构的各类成本。在以成本为核心要素设定经费投入率的基础上，新西兰教育部也将弱势程度作为重要依据。弱势程度越高，经费投入率或额度越高，无论是根据公平指数确定低社会经济地位儿童、有特殊需要和非英语背景儿童两个模块的经费投入率，还是根据偏远指数确定的偏远地区儿童的经费投入率，本质上都是对学前教育机构所服务儿童弱势程度的差异化补偿。

（二）学前教育财政经费的下拨

除对游戏小组的财政经费分为2个周期（1——6月、7——12月）和偏远地区财政经费每年一次（每年7月）下拨外，新西兰教育部将其余所有类型的学前教育财政经费分为3个周期（每年3、7、11月的第一个工作日）下拨。这样既避免了多类财政经费下拨时间不一致造成的管理混乱或增加管理成本等问题，同时也有利于防止由于经费下拨周期不定或延迟影响学前教育机构的正常运转。此外，新西兰教育部非常重视财政经费下拨后可能面临的风险，规定对未能够按照要求提供学前教育服务的机构，将全部或部分收回前期的财政经费，主要包括如下情况：一是学前教育机构暂时关闭，但是由于极端天气条件等不可抗拒的因素被迫关闭除外；二是学前教育机构的办学许可证已被暂停或吊销；三是学前教育机构未达到相关政策中所规定的获得财政经费的基本条件，如学前教育机构未能按照教育部要求的标准保持准确的记录和完成财务报告；四是学前教育机构对政府负有债务，不能或不愿立即或在政府规定的期限内偿还；五是政府有合理理由认为学前教育机构的财务状况存在危机或者存在影响其持续提供学前教育服务能力的风险；六是学前教育机构的举办者或经营者是欺诈或违规进行财务管理的调查对象。

（三）学前教育财政经费的监管

为督促和保障类型多样的学前教育财政投入体系规范化运转，提高财政经费的使用效益，新西兰教育部构建了系统严密的配套性监管体系。首先，要求所有学前教育机构凡是申请相应的财政经费都必须保持对相关信息的记录，以便教育部对所下拨财政经费的正确性进行核实，记录内容主要包括接受服务儿童的全名和学号、出生日期和家庭住址、入学和出勤情况、服务人员的出勤记录和资质记录等。其次，要求获得财政经费的所有学前教育机构必须出具财政经费的使用报告，以确认财政经费是否符合使用要求，报告内容包括学前教育机构获得财政经费和如何使用这些财政经费的信息等，要求必须在每年的6月30日之前将其上一财政年度的经费使用报告呈交教育部，如果未按时提交或报告的内容不符合要求将会影响政府是否会继续对其进行财政经费投入及获得财政经费投入的额度。最后，所有获得政府财政投入的学前教育机构都必须接受教育部的审核，审核内容包括学前教育机构是否申请和获得了正确的财政经费额度、是否符合保持相关信息记录要求等。审核完成后教育部将出具正式书面审核报告，若接受审核的学前教育机构对审核报告有异议可以在收到报告后的20个工作日内提出上诉，教育部将组织相关人员对审核结果再次进行确认，在加强监管的同时也为学前教育机构提供了与政府对话交流的渠道。

三、新西兰学前教育财政投入体系的主要特征

新西兰学前教育财政投入体系构成多样且在具体的条件、目的等投入机制设计等方面均存在一定的差异，但是整个投入体系仍然呈现出一系列典型的内在特征，这也成为新西兰学前教育财政投入体系取得成功的关键经验。

（一）以满足基本许可标准为门槛，将多种形式学前教育服务纳入投入范畴

以学前教育服务的基本资质为投入门槛是新西兰学前教育财政投入体系的首要特征。新西兰教育部充分尊重社会大众对学前教育服务的多元化需求，针对各类学前教育服务并存的现状制定了《保育教育中心许可标准》《家庭日托中心许可标准》《医院看护中心许可标准》《毛利语言所许可标准》和《游戏小组许可标准》等各类学前教育服务许可标准，规定了注册为不同类型机构必须满足的基本条件，①单文顶, 王小英. 新西兰学前教育机构许可管理制度的经验与启示[J]. 中国教育学刊, 2019(08): 45-50.无论是教师主导型的保教中心、幼儿园、医院日托中心、家庭日托中心，家长主导型的游戏中心和毛利人语言所等机构，还是属于非正规学前教育的游戏小组，只要符合设立的许可标准并取得相应许可均有机会获得政府提供的财政经费，②Sue Cherrington, Mary Jane Shuker. Diversity Amongst New Zealand Early Childhood Educators[J]. New Zealand Journal of Teachers’ Work, 2012, 9(02): 76-94.这实质上打破了学前教育服务提供形式对财政投入享有资格的限制，既保障接受各类学前教育服务的儿童都能够公平地享受到公共财政的福利惠泽，也进一步调动了各类学前教育服务规范办学和保障基本资质的积极性，据新西兰教育评估办公室的质量评估数据显示，近几年新西兰各类学前教育服务符合许可标准的比例明显提高，达到“优秀”或“良好”的比例均在95%以上。③Education Review Office. Annual Report for the Year Ended 30 June 2016[R]. Wellington: Education Review Office, 2016.

（二）以促进学前教育公平为导向，对各类处境不利儿童提供倾斜性财政投入

力求促进学前教育公平是新西兰学前教育财政投入体系的典型特征。学前教育对儿童的发展具有积极作用，特别是对来自弱势社区和低社会经济背景的儿童作用尤为明显，往往表现出更好的社会交往能力和情感成熟度。④Bakken L, Brown N, Downing B. Early Childhood Education: The Long-Term Benefits[J]. Journal of Research in Childhood Education, 2017, 31(02): 255-269.除专门设置公平财政经费外，新西兰教育部还设置了偏远地区年度财政经费、处境不利儿童定向财政经费等财政投入类型，这些财政投入的目标受益群体包括了低社会经济地位、非英语背景、有特殊需要、偏远地区等儿童，几乎囊括了学前教育阶段处境不利儿童的所有可能状况，致力于让每一位儿童公平地享有学前教育服务。与此同时，通过科学设定公平指数和偏远指数的方式确定差异化的投入力度，坚持越偏远、越弱势的儿童财政投入力度越大的原则。通过增加处境不利儿童接受学前教育的机会并提高质量，有效地缩小了学前教育差距，根据新西兰教育部公布的相关统计数据显示，在各类倾斜性财政经费的支持下，太平洋群岛族裔和土著毛利儿童入小学前接受过学前教育的比例相比其他种族儿童增长幅度最大，其中太平洋群岛族裔儿童从2011年的87%增长到2019年的93%，土著毛利儿童则从2011年的91%增长到2019年的96%，与其他种族儿童接受学前教育的差距显著减小。⑤Ministry of Education. Participation in Early Childhood Education[EB/OL]. [2021-05-22]. https://www.educationcounts.govt.nz/indicators/main/student-engagement-participation/1923.

（三）以提升学前教育质量为核心目标，设定基于平均成本的财政投入标准

在保基本和促公平的同时，新西兰学前教育财政投入体系也呈现出以提升学前教育质量为核心的鲜明特征。在将符合基本资质作为获得财政投入前提的同时，①Child Forum. The Ministry’s Legal Power to Tell ECE Services What to Do and Its Assumption of Stewardship of the Sector[EB/OL].[2021-06-05]. https://www.childforum.com/ministry-of-education.html.新西兰教育部根据服务质量对财政经费进行调整，财政经费的投入标准随着质量的提高而提高。具体而言，新西兰教育部根据不同学前教育机构运行所需要素（如人员配备、硬件设施等）测算其平均成本，在此基础上设定了适用于不同类型、不同运行方式（全日制和非全日制）、不同人员配置等学前教育服务的投入率，有效地回应和分担了学前教育服务的成本开支，以平均成本为依据设定投入率的思路某种程度上是以学前教育服务的质量为依据进行投入的，如在学前教育补助金和“20小时”学前教育财政经费的投入率设定过程中，将合格教师出勤时数占比作为重要的依据，合格教师出勤时数占比越高，学前教育服务所能够获得的投入率也就越高，这反过来也会助力提升学前教育的服务质量，形成“高投入——高质量——高投入”的良性循环。需要指出的是，与绝对意义上的以质量为依据进行投入不同，新西兰教育部仅在一定的质量范围内对相应增加的成本进行合理补偿。

（四）以加强财政经费的监管为手段，保障和提升学前教育财政经费的效益

强化全过程的经费监管是新西兰学前教育财政投入体系取得成功的重要保障。新西兰教育部建立了系统成熟的财政经费监管体系，在经费申请和使用等各环节始终保持政府的全过程监管。在财政经费的申请环节，明确了经费申请的条件、对象和使用范围，为财政经费的精细化监管提供了依据。在财政经费的使用环节，要求所有申请财政经费的学前教育机构必须对儿童接受学前教育的相关信息进行详细准确记录，同时要求获得政府财政投入的学前教育机构必须出具财务报告并对所申请财政经费的使用情况进行详细说明，财务报告除向政府提交外还必须向儿童家长和社区公开，有效地利用了家长和社区的外部监督力量。另外，新西兰教育部组织专门人员对学前教育机构所记录的信息以及财务报告等与经费申请和使用相关的资料进行审核，并根据审核结果调整对学前教育机构的财政经费。通过监管过程中政府力量强制介入并将审核结果与所获财政经费相挂钩的方式督促学前教育机构规范、合理地申请和使用经费，进而有力地增强了财政经费监管体系的规制和引导效应。

四、启示

为有效支撑《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中提出的到2035年“为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育”等目标的实现，同时适应《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》中提出的 “完善教育经费投入体制”“优化教育经费使用结构”等要求，我国必须加快建立系统高效的学前教育财政投入体系，新西兰学前教育财政投入的经验为我国学前教育财政投入的改革完善提供了重要启示。

（一）设置多元化准入标准，扩大财政投入与资助范围

将多种形式学前教育服务纳入政府公共财政投入的范畴是新西兰学前教育财政投入的重要经验，较好地保障了适龄儿童无论在何种类型的学前教育机构接受服务都能够公平地得到公共财政的惠及。当前，由于我国的学前教育机构准入标准相对单一，仍然以幼儿园办园标准为主，①胡马琳. 教育标准化背景下我国学前教育标准体系建设的进展、问题与完善对策[J]. 现代教育管理, 2021(01): 61-68.幼儿园以外的其他形式学前教育机构在很多地区因无相应的准入标准而难以获得合法身份，因缺失合法身份也就相应地失去了获得公共财政投入的资格，使得在幼儿园以外的学前教育机构接受服务的儿童较少能够获得公共财政的支持。为让公共财政更公平、更广泛地保障广大儿童的利益，应充分借鉴新西兰学前教育财政投入的有益经验，打破办园形式的桎梏，将学前教育财政经费广泛地惠及各类学前教育机构，只要这些机构提供基本有质量的学前教育服务均可以获得政府财政经费投入。当然，这一改革举措实现的前提是出台多样化的学前教育机构准入标准，为不同类型的学前教育机构获得合法身份提供渠道，②管华. 警惕福利陷阱 促进事业发展————论“学前教育法”的立法目的[J]. 中国教育学刊, 2019(10): 73-78.以达到释放学前教育资源供给潜力的积极作用。近年来，我国不少地区正在进行多元化办园形式的探索，如北京在2017年印发了《北京市学前教育社区办园点安全管理工作基本要求（试行）》，在幼儿园之外开辟了社区办园点这种新的学前教育机构形式，同时提出对符合普惠要求的社区办园点予以公共财政支持，为我国学前教育财政投入的改革提供了有益的本土经验。

（二）加强倾斜性投入，对弱势群体或地区实施差异化补偿

近些年，我国政府通过建立学前教育资助制度、对中西部学前教育予以倾斜性投入等方式积极改善学前教育的公平状况，但学前教育倾斜性投入仍然存在着缺乏长效化、标准化、差异化的问题。借鉴新西兰学前教育财政经费体系中促进公平的思路和举措，我国政府应首先推动现有倾斜性学前教育财政投入的制度化和长效化，③霍琳. 从普及到优质:挪威学前教育模式的形成与特点[J]. 河北师范大学学报(教育科学版), 2020, 22(06): 95-101.提高学前教育倾斜性财政投入相关政策法规的层级，充分利用“学前教育法”立法的契机，以法律的形式建立国家对中西部、农村地区和革命边贫地区的倾斜性支持制度，着力推进经济欠发达地区学前教育的普及普惠与质量提升。④庞丽娟, 王红蕾, 贺红芳, 袁秋红. 加快立法 为学前教育发展提供法律保障[J]. 中国教育学刊, 2019(01): 1-6.其次，应提高学前教育倾斜性财政投入的政府层级，通过设立中央或省级专项资金的方式夯实经费保障来源，减小主客观因素对学前教育倾斜性财政投入的冲击。再次，应促进学前教育倾斜性财政投入的标准化，中央层面应根据各地经济社会发展实际和学前教育发展基础等因素，出台面向偏远地区、弱势儿童等不同类型的学前教育倾斜性财政投入标准，同时要求省市县各级政府以不低于国家标准为原则出台域内的学前教育财政投入倾斜标准。最后，应重视学前教育倾斜性财政投入的差异化，避免 “一刀切”的简单做法或“大水漫灌”式的粗放投入，根据偏远程度和接受弱势儿童的数量占比等建构可以量化的指标体系，如偏远指数或公平指数等，再根据相应的指标体系设置差异化的投入标准，坚持越偏远、越弱势，财政支持力度越大的原则，在提高倾斜性财政投入精准度的同时更好地发挥公共财政促进公平的职能。

（三）测算机构办学成本，设置政府财政投入的占比阶梯

当前我国学前教育财政投入标准的“双轨制”特征较为明显，①曾晓东, 刘莉. 学前教育投入公办、民办“双轨制”及其可能的演进结果[J]. 教育经济评论, 2019, 4(03): 87-97.对公办园的财政投入标准主要是生均公用经费标准，由于公办园人员和基建支出都已经由政府通过其他方式承担，因而生均公用经费标准未能真实反映公办园的实际成本。对民办普惠园的财政补助标准也普遍以公办园生均公用经费标准为参照，但是民办普惠园的人员开支和园所建筑或租金开支等均需由园方承担，成本支出远大于公办园，即便是以与公办园相同的生均公用经费标准予以补助也难以有效弥补成本支出的差额，客观上使得公共财政未能平等地分担相应的学前教育成本。应借鉴新西兰学前教育财政投入标准的设置思路，打破公办民办办园体制的壁垒，公办园和民办园凡是提供普惠性的学前教育服务，均可以依据所提供的学位数和质量平等地获得公共财政的有效支持，实现由“公办幼儿园财政”向“普惠性学前教育财政”的转变。②刘焱. 普惠性幼儿园发展的路径与方向[J]. 教育研究, 2019, 40(03): 25-28.具体的思路如下，首先为不同类型、不同质量等级的学前教育机构设定相应的要素配置要求并测算出满足这些要素配置所需的平均成本，包括公用成本、人员成本和基建成本等；其次，在对不同类型、不同质量等级学前教育机构的平均成本核算的基础上划分政府与家庭的成本分担比例，确定适用于不同类型、不同质量等级学前教育机构的投入标准，这样既保证学前教育机构在满足底线要求基础上的运行，也通过适当分担规定范围内质量性要素的成本达到鼓励学前教育机构提高质量的目的。

（四）健全监管体系，实现全面质量管理和绩效评估

客观上看，我国政府对学前教育财政投入的监管力度和精细程度相对不足，应以新西兰政府加强学前教育财政经费监管的经验为借鉴。首先，应充分运用信息化手段建立全国性学前教育信息资源库，③高杭. 以整体性治理助力学前教育改革发展[J]. 清华大学教育研究, 2019, 40(05): 112-118.严格要求申请政府财政经费的学前教育机构必须及时准确地将在园儿童的姓名、年龄、学号、家庭住址及学前教育机构的相关信息等录入该系统，防止部分学前教育机构通过虚报、谎报相关信息骗取财政经费；其次，健全财政经费相关信息的披露制度，打破政府、家长和学前教育机构之间存在的信息不对称现象，促进财政经费申请和使用的公开化、透明化。将财务、会计和资产管理制度健全作为学前教育机构申请财政经费支持的必要条件，严格要求学前教育机构每年对所获财政经费的项目和额度、使用情况等信息进行记录并作出详细说明，以报告形式向家长和社会大众公开，接受社会力量的监督；最后，要充实政府对学前教育的监管力量，④管华. 学前教育立法应处理好十大关系[J]. 湖南师范大学教育科学学报, 2019, 18(01): 6-12.提高监管队伍的专业性，教育部门应联合财政、审计等部门组织专门力量或委托第三方专业机构对学前教育机构的财政经费使用情况、经营运转状况等进行审计，将审计结果作为调整政府财政投入的重要依据。