返贫“隔离墙”构建研究——以Y县为例

覃海欣 韦善辽 马平婵 农薇菱 韦 唯

（百色学院，广西 百色 533000）

2020 年官方初步摸底数据显示，我国已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中有近300万人存在致贫风险［1］，这说明脱贫攻坚战是一项艰苦的、长期的工作。目前的脱贫是绝对脱贫，相对贫困现象会长期存在，防止返贫，巩固拓展脱贫成果必将成为“后扶贫时代”反贫困的头号任务。如何构建长效的脱贫机制，识别返贫风险，阻断返贫发生，将会成为今后我国需要解决的重要问题。下面以Y县为例，探讨如何构建返贫“隔离墙”，阻断返贫发生。

1 Y县整体概况

Y县原属集“老、少、边、山、库”于一体的国家级贫困县，全县总面积 2 716 km2，辖 13 个乡、3 个镇、155 个行政村和3 个居民社区。Y 县政府基于该县的经济发展水平和发展策略，在实行产业帮扶和产业创新的基础上，利用山、水生态环境，大力发展当地生态旅游业，打造旅游风景区等。近5年来，Y县的路基基础设施建设投入高达8.35亿元，保障了村民出行安全，实现了村村通、路路通。Y县实施扶贫生态移民示范项目和易地扶贫搬迁政策，建设搬迁安置点，形成了以县城安置区为中心、辐射带动各乡镇安置点建设的辐射型开发模式［2］。Y 县实施精准扶贫产业工程和项目，完善贫困村产业发展思路、规划编制和布局安排，因地制宜，发展中长期和“短、平、快”相结合的特色种养殖产业，实现特色扶贫产业覆盖贫困户家庭，带动贫困户脱贫［3］。Y县实施粤桂合作，充分利用对口帮扶资金，开展职业技能技术培训等，提高贫困户的知识技能、管理与运行机制技能、产业发展等能力，为贫困户提供就业岗位，增加其家庭收入。另外，Y县公共服务体系全面完善，建档立卡贫困人口百分之百参加城乡居民基本医疗保险，贫困户基本参加城乡居民养老保险。

2 Y县“两类人群”分析

首先，长期处于贫困阶段的居民刚刚脱贫，其知识水平、生存技能不高，尤其是高龄人口劳动能力不足，只能依靠从事廉价劳动来增加家庭收入或等待政府援助，内生动力不强，自身发展致富能动力不足，在脱贫中具有脆弱性。其次，脱贫人口受教育程度普遍偏低，技术知识和管理能力缺乏，单单依靠农作方式和劳工方式劳作，无法巩固脱贫成效。再次，面对重大疾病、慢性疾病、先天性疾病等病况，或遇到重大病情或积劳成疾，脱贫人口极易返贫，加之县乡镇部分医疗设备不完善，药品不全，要到其他地方就医治疗或者外购药品，而医保、社保报销额少，部分刚脱贫人口还无法完全承担因病造成的经济压力。最后，部分脱贫户思想意识狭隘，主体意识和主观动力缺乏，存在“等、靠、要”思想，导致脱贫户致富意愿不强烈，存在返贫的风险。

据调查，Y 县部分人口存在返贫风险的原因还有以下3个方面：一是Y县属于典型的喀斯特地貌岩溶生态脆弱区，存在大量的峰丛洼地、孤峰、岩溶丘陵等地貌类型，石山石漠化严重，土壤贫瘠；红水河沿河两岸属于石漠化区域，水土流失较严重，调整难度大，干扰农户耕作和活动，人们的生产生活受到较大的影响。二是道路基础设施不完善，基础路况维修耗费巨大的人力和物力且难度大，导致许多道路出现“半水泥半裂缝”等情况，进而导致物资运输受阻、物价消费较高，且与外界联系难度大。三是Y县石漠化地区平原有限，路况不完善，许多教育项目建设存在很大的局限性；教育设备设施不完善，教育资源供给不足，导致许多孩子出现“有书不想读”“读书没有质量保证”等问题，进而导致许多青少年素质教育实效低、知识技能水平低、自身发展能力不足等。

3 Y县防返贫机制建设现状

目前，Y 县部分防返贫对象预警监测和帮扶工作机制不完善、不规范，灵敏度较低；预警手段单一且落后，信息采集不全，动态捕捉信息不及时，采集的信息准确度不够，难以把握真实信息。具体体现为：信息网络系统不完善、应用力度不足，制度体系不完备、不科学，没有及时监测和分析出贫困户最新数据；甄别和识别返贫工作难度系数增大，存在失真现象；没有及时进行返贫户动态调整，返贫人口的确立识别预警机制不科学、不规范。

Y县通过建立近贫临贫预警、致贫返贫即扶、脱贫持续巩固和动态帮扶机制，在一定程度上有效监控和筛选存在返贫现象的人口，并有针对性、规划性地对返贫倾向的人口采取防返贫措施，巩固脱贫成果。通过返贫人口自行申报核实、乡村干部和帮扶干部走访摸排、业务数据比对分析和监测等方式，对家庭年人均可支配收入低于6 000元的易返贫家庭，因病、因残、因学、因灾、因突发事件等引发的刚性支出明显超过上年度收入、收入大幅度缩减的家庭，以及其他潜在返贫或致贫风险的监测户、边缘户进行集中全面排查。Y 县协同帮扶干部，成立乡村防返贫监测队伍，采取“盯户包干”办法，排查存在返贫致贫风险的脱贫户、边缘户，确立名单并分类、细化进行汇总登记；落实帮扶责任人的责任，实行动态监测，组织相关职能部门逐一对账，排除“假返贫”农户，筛选“真返贫”趋向农户，为其找出短板，提出针对性帮扶举措，消除返贫边缘户的返贫风险。按照“缺什么补什么”的原则，对风险监测户的产业、就业、搬迁后续扶持工作进行分类施策，确保脱贫户有对应的帮扶人员、增收干预帮扶措施，稳固防返成效和质量。

Y 县实施帮扶贫产业长效项目，按照“一村一品，一户一业”的要求和“中、长、短”期项目相结合的原则，鼓励发展土鸡、黑山猪、山羊、竹鼠养殖及种桑养蚕、食用菌、蔬菜、甘蔗种植等见效快项目，因地制宜发展核桃、山葡萄、珍珠李等中长期特色产业。发展旅游扶贫项目，引导开办农家乐，发展休闲观光农业和商贸旅游产业，吸引游客，拉动农村市场经济，有效增加经营性收入。鼓励培育特色种养殖、家庭农场、休闲山庄、农民合作社等新型农业发展经营模式，促进农业多样化发展，提高扶贫产业的组织化程度和市场竞争力，保障其经济收入。引进金融“政银保”合作贷款体制，完善金融小额贷款政策，解决、破解资金难题、贷款难题，为发展产业帮扶注入资金。另外，Y 县实施转移就业扶持。针对有劳动能力但无固定收入的脱贫户及返贫边缘户，可通过搭建“现场+远程”“实体+网络”等就业平台模式，整合培训资源，加大培训力度，提升其经营和就业技能本领，尽可能消除“零就业”人口。同时，年内举办现场招聘会20 场，实现人口转移就业，促进更多人外出务工，增加工资性收入。

对于生态环境较差的乡村，开展退耕还林工作，治理村屯石漠化。支持发展特色经济林产业，提高生态效益，助推生态林产业稳固扶贫攻坚战；创新生态资金使用方式，开展生态补偿试点，利用生态补偿和生态保护工程的资金，为生态专项发展和脱贫人口发展注入活力，让有劳动能力的脱贫人口就地转为护林员等生态保护人员。同时，实施教育扶智，加强对脱贫户的思政教育，引导和宣传“不学不能成”的思想，提高其思想觉悟。继续投入各类奖助学补贴资助，帮助刚脱贫家庭子女完成学业，防止代际遗传［4］。

4 相对贫困隔离墙的构建对策

4.1 建立和完善返贫人口动态监测机制

建立相对贫困隔离墙，要充分利用大数据技术，建立脱贫户返贫动态机制，紧密关注容易掉入贫困基准线以下的人口，并及时采取预警防护措施，保证返贫边缘户有帮扶机制的干预。保持线上线下同步进行预警，以早发现、早干预、早帮扶为原则，分类分层做好救助，切实保障脱贫户的基本生活，实现动态清零，如图1所示。

图1 返贫预警信息机制构建

可参考江西省新余市的“智慧新余”数字平台，利用当前大数据时代的优势，开发一套覆盖全县的居民家庭状况核查系统，实现政府部门及相关领域数据信息“一站式”核对。整合各种信息资源，挖掘脱贫户中家庭最新发展概况，联动各有关部门共同进行返贫人员的实时监控、有效监测，精准核查相关家庭的相关信息，建立起数据信息共享机制，进行常态化筛查，确保第一时间发现和掌握预警信息［5］。

4.2 构建城乡统一的动态监控机制

加大对易贫、返贫流动性人口的识别和监测力度，做到早识别、早发现、早干预、早帮扶、早解决。可通过个人申报或帮扶人员申报、部门审核排查、互联网数据监察对比分析等方式进行返贫风险人员的排除。流动人口可以向居住社区或所在的企业进行申请，经社区或企业核查流动人口返贫情况后，政府及其相关防返贫帮扶后续人员采用“互联网+流动人口精准识别”模式、动态监管机制，收集流动人口的数据信息、发展状况以及存在易返贫因素，建立返贫流动人口动态监控数据库［6］（见图2）。

图2 联网数据库构建

4.3 构建返贫帮扶机制

一是继续进行具有Y 县特色的工业园区建设，引进外资企业，完善园区的优惠政策。例如，通过减轻租金压力、小额贷款补贴等方式，吸引更多“外企”入驻园区；生产车间优先招收边缘、返贫人口，对边缘、返贫人口进行用工技能培训和知识培训，有专项、有目的、有计划、有针对性地为其展开就业技能培训，以适应生产工作要求，加大就业岗位补贴，对积极参与的给予奖励，激励更多边缘、返贫人口提升自身发展能力。

二是加大帮扶资金的投入力度，提高就业岗位的补贴标准、补贴条件和补贴扶持力度，提高返贫边缘户劳动力稳岗就业补贴，确保其劳动力就业稳定，满足边缘性返贫农户和返贫农户的就业需求，提供公益性岗位，如清洁工、保安等公益性就业岗位。

三是完善公共联动机构，建立公共就业服务机构、人力资源服务机构、人力外包一站式服务机构等部门的协调机制，“点对点”精准集中帮扶输送就业人口，有效加强务工人员和务工地的人口流动，解决劳务用工及输出问题的同时，促进易返贫人员交叉性流动。建立就业岗位帮扶机制体系，通过发放求职补贴、专场招聘、专人辅导、专家岗位推荐和“一对一”等方式，搭建好就业平台，解决好求职过程中的实际问题，落实工作岗位，提高边缘性返贫人员的自身发展能力，从而解决返贫问题。

4.4 建立健全社会力量参与的基金救助

现Y县的帮扶资金和防返贫后续资金主要依靠中央财政专项拨款，为更有效、高速高质巩固脱贫攻坚战成果，确保防返贫的成效，必须充分利用社会救助资源，加大社会参与力度，发挥社会力量构建防返贫“隔离墙”的作用和活力。例如，建立社会参与的因病返贫救援资金会，为因病返贫的农户筹集社会救援资金，最好是建立一个官方认证的救援平台，发现因病返贫后及时动用社会救助，防止因病返贫。鼓励和引导社会力量广泛参与防返贫机制建构，使社会力量渗透易返贫、边缘性返贫趋势人口的地区，构建社会各方面有机结合实行间接性推动、带动机制，促使各部门、各单位及社会组织和其他社会力量把防返贫工作作为自身的职责，提高防止返贫监测调控和现有帮扶政策的深度、精准度，形成一个高效的帮扶共同体体系。充分吸收各类企业、社会组织、爱心人士及脱贫致富人士的帮扶资源，联合社会各方面力量，形成一套完整的、科学的、全面的、有效的、多样化的防返贫机制。

4.5 完善脱贫对象的兜底保障工作

从“智力”和“志力”出发，加强脱贫户思想引导和宣传教育，提高脱贫对象的发展本领和劳动创作本领，增强自我发展能力；利用脱贫户致富成功的榜样来引导和激励他们树立人生目标、致富发展理念和决心，让他们从心里想要致富，不再安于现状，主动致富，树立良好的脱贫就业观（见图3）。

图3 三保障示意图

动员辍学的孩子返校学习，重视乡村教育教学，优化乡村教育发展体系，提升乡镇办学水平和能力，完善教育基础设施设备，让农村的孩子享受和城镇孩子平等的教育水平和平等的受教育权利。Y县地方村民长期受到封建思想约束，许多乡镇重男轻女的现象依然严重，必须重视妇女教育，并为其注入新思想。

4.6 持续推进乡村基础设施建设及公共服务

一是发展农村基础设施建设。近年来，Y 县通过乡村基础设施建设，实现城乡融合发展，县城中心迅速发展。除基本定型的城乡发展，还可在县城外建设和完善基础设施，实现内外联动性发展。

二是筹措资金，加大公共财政投入力度，补齐公共文化、体育、教育及便民服务的短板，加强农村基础设施建设和人文环境改善。重点改善农村办学条件，主要对体育运动场建设、宿舍环境改善、教学环境改善等给予资金倾斜。加强乡村师资队伍建设，调整人才引入政策，留住优秀教师；增加免费师范生名额，签订就业协议；注重职业教育，不断弥补教育缺失。通过提升待遇稳定农村中小学的教师队伍，培育“三有”好老师，鼓励开展城镇农村教师交流活动，进一步提升乡村教学师资力量。

三是探索特色产业，激活产业“活血”“造血”机能，利用特色产业项目带动脱贫人口内生发展动力，提高经济收入，稳固脱贫攻坚成果。Y县应注重引入电商化、信息化技术，开展“互联网+”多渠道的技能培训，积极探索和规范化管理Y 县网购和网络信息化使用技术，拓宽农产品销售渠道，为构建防返贫体系提高新路子。

4.7 压实脱贫后干部的工作责任

保持帮扶队伍总体稳定，优化队伍工作职责，确保思想不乱，工作不断，队伍不散，干劲不减，持续输送第一书记和驻村干部。明确追责对象，干部责任清晰，各负其责，执行有力，有效压紧压实各级责任，强化问责问效。持续保持资金投入力度，加快帮扶产业发展、基础设施建设，进一步提高群众收入和巩固完善群众生产生活条件。

4.8 促进搬迁人口稳定就业

易地搬迁集中安置区建设产业就业基地，放宽就业条件，增加当地务工就业机会让搬迁群众就地就近就业，拉动内需；外出务工的群众实施用工培训，借助定点帮扶、对口帮扶及东西部协作等优势资源，按照“两个大局”的战略构想，提供免费的用工培训、路费补贴及稳岗就业，联系发达地区劳动力市场，为深、广等地区输送劳动力。

4.9 构建开放融合的安置社区

构建开放融合的安置社区，通过同村同栋的入住方式，让群众民主投票选取各栋楼长，组建社区党小组、居委会等。通过楼长、居委会、党小组共建社区，补齐社区服务设施短板，提升社区整体治理水平，促进安置点开放融合。

5 结语

在我国如期迈进全面建成小康社会的背景下，Y 县脱贫攻坚工作取得了优异成绩。如何快速消除相对贫困和建构返贫“隔离墙”，成为后期实现整体完全脱贫的艰巨任务。今后，Y县需树立科学帮扶理念，立足当地精准识别、精准帮扶、脱贫致富的持续性，巩固脱贫攻坚成果，制订预防返贫帮扶计划，时刻监测新致贫和返贫动态，警惕“假脱贫、真返贫”风险，优化精准防范返贫方案，防止已脱贫家庭重新返贫，真正做到扶到点上、根上。