深化高校纪检监察体制改革的主要问题之思考*

上海应用技术大学 李健

以习近平总书记为核心的党中央正在推进深化国家监察体制改革，这项改革事业意义深远，影响巨大。党先后对全面推开改革试点工作、修改宪法、制定监察法、设立监察机关作出部署。高校既是立德树人的重要场所，也是为全社会树立风清气正典范的重要场所，肩负着“为党育人、为国育才”的重要任务。另一方面，高校历来也是各种思想激烈碰撞乃至交锋的领域，在面临着阵地之争的同时也面临着腐败侵蚀，高校有些领域廉政风险高，腐败有存量也有增量，管党治党形势复杂敏感。在此情况下，深化高校纪检监察体制改革是完善党和国家监督体系的重要部分，笔者对于改革所涉及的主要问题进行思考并且提出完善建议，希望为顺利推进改革贡献智慧。

一、深刻认识深化高校纪检监察体制改革的重要意义和内涵要求

深化高校纪检监察体制改革具有重要的意义，具体包括：

第一，坚持和加强党对高校纪检监察工作领导的必然要求。我国《宪法》第一条确定了党在各项工作中牢不可破的领导地位。纪检监察工作作为一种政治工作，必须将对党绝对忠诚放在首位，坚决维护习近平总书记在党中央和全党的核心地位，坚决维护党中央的权威和集中统一领导地位。[1]高校作为培养党和国家合格建设人才的重要场所，也应当在深化纪检监察体制改革的过程中牢牢听从党的领导。

第二，推进高校治理体系和治理能力现代化的重要举措。任何组织的治理都离不开监督，离开了监督的组织和体系，都将在“野蛮生长”中走向衰败。深化高校纪检监察体制改革，是从监督的角度完善高校治理体系，依法依规进行纪检监察，有利于推动高校治理能力现代化发展。

第三，推动高校在新时代全面从严治党的重要保证。高校从严治党，需要从严抓好纪律作风，惩处违规违纪问题。深化高校纪检监察体制改革，有利于从高校教职工，尤其是党员教职工的思想作风层面推动作风建设工作，从而有效预防和打击高校腐败事件。

深化推进高校纪检监察体制改革的内涵要求如下：

第一，纪检监察体制改革背景。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》与《中华人民共和国监察法》均于2018年通过，这两个文件都为纪检监察体制改革提供了方向指导和法律依据，也明确了四级监察机关层级体制及职责，与同级纪委合署办公，赋予了这四级监察机关全部监察调查权，享有完全的监察权能。上述顶层设计，将给国家治理体系和治理能力现代化带来一场深刻的变革。高校作为我国事业单位的重要组成部分，也应当在党的领导下，依照法律法规，推动高校纪检监察体制改革，从而实现党纵览全局、领导各方的作用与目标。

第二，深化推进高校纪检监察体制改革与的国家一体推进党的纪律检查体制改革，以及国家监察体制改革和纪检监察机构改革的区别与联系。高校纪检监察体制改革与上述改革的联系在于，根据《监察法》第十五条，公办的教育、科研等单位中从事管理的人员应受监察机关的监察。因此，必须依据《监察法》推动高校纪检监察体制改革，保证相关人员能充分受到国家监察机关的监督。二者之间的主要区别在于，高校并不属于前文所述四级纪检监察机关序列，仅享有部分监察调查权，不享有完全的监察权能，囿于工作业务量及监察对象状况等原因，高校纪检监察内设机构设置没有四级纪检监察机关齐备，人员配备远少于四级纪检监察机关。因此，深化高校纪检监察体制改革，需要结合高校自身的实践，不能生搬硬套法律法规以及党中央的顶层设计。[2]只有将作风建设和教学实践相结合，才能顺利推动高校纪检监察体制改革，使其发挥应有的效果。

二、完善高校纪律检查体制改革的基础性制度

改革与完善高校的纪律检查体制是一项整体性与系统性的工作，而完善其中的基础性制度则是重中之重，将起到至关重要的作用，具体来说：

第一，落实“双重领导”体制建设，推进纪检体制程序化、具体化、制度化。建立健全高校纪委的领导机制是高校纪检监察体制改革的明确要求，应当明确高校纪委与党委的关系，实行高校党委和党组织关系所在地地方纪委双重领导机制。[3]上级纪委监委要加强对高校纪委的指导工作，形成报告工作制度、监督检查机制、沟通协作机制、服务保障机制、数据信息报送机制、业务培训机制等工作机制。

第二，贯彻“一报告两为主”，加强纪检工作独立性和权威性。高校内部的纪检监察工作有其特殊性，由于校内岗位变动和人员流动相对较慢，纪检监察工作的独立性和权威性更容易受到“人情”的影响。为了避免这一问题，应当完善相应制度，增强纪检工作的独立性和权威性。以上海为例，规范市管高校纪委书记、副书记人选的提名和考察工作，以市纪委会同市委组织部或市教卫工作党委为主，提名和考察市管高校纪委书记人选。同时，以市纪委会同市管高校党委为主，提名和考察市管高校纪委副书记人选，并根据干部管理权限严格考核。明确问题线索处置管理和案件办理权限，对线索处置情况全程登记备案，形成完备的责任管理链条。

第三，高质量高效率地实现“转职能、转作风、转方式”，依法依规履职。高校纪委要严格落实“三转”，纪检监察人员应当退出与履行监督职责无关的领导小组和机构。[4]同时，要加强对学校内部具有监督管理职能的部门和组织落实监督责任的监督，形成监督合力。坚持从严执纪，强化程序意识、精准思维，以党章党规党纪为尺，实事求是，依照党规党纪和法律法规履行职责、开展工作。

第四，加强纪检监察干部队伍建设。纪检监察工作的有效开展，有赖于建设一支高水平、高素质的纪检人才队伍。高校纪委根据高校办学层次和规模配备足以承担纪检工作任务的专职纪检干部外，还应健全高校二级纪检组织，着力推进设置与纪检监察相关的机构和岗位。具体而言，应当在基层党委设立纪委，由党委副书记兼任纪委书记或设置专职纪委书记，在党总支部、直属党支部设纪检委员等。

三、深入推进高校监察派驻改革

过去作为内设监督机构，高校纪检监察主要以党员干部为主要监督对象，由于在查办案件与监督取证方面权能有限，导致在信访和问题线索处置中的调查手段较为简单，处置权限较少，法律依据不足，对综合运用监督执纪“四种形态”缺乏实践操作的丰富思路，被戏称为“没有牙齿的老虎”。因此，推进监察派驻改革，是坚持正确办学方向，确保对行使公权力的党员干部、公职人员的监督全覆盖的必然要求，既是开创体制历史的一项举措，也是消除权力监督无法覆盖的地带，健全监督管理体制的必然之举。根据现行规定，高校纪委由党员大会或者党员代表大会选举产生，是一级纪委、不是党委工作部门，既在党委领导下履行职责，又可以对党委进行同级监督。上级纪委监委通过任命纪委书记为监察专员、设置监察专员办公室，赋予其监察职能，使纪委具有了双重身份，把代表上级监委的监察监督职责和通过选举赋予纪委的纪律监督职责集中于一身，履行纪律监督和监察监督的双重职责，从而实现党内监督和国家监督的全覆盖。具体建议如下：

第一，科学设置高校纪检监察机构。落实高校纪检监察体制改革的任务，要严格执行“双重领导”“两个为主”要求，健全高校纪检监察组织架构，理顺组织关系。以上海为例，市纪委监委在学校设立监察专员办公室，与纪委合署办公，不再保留监察室（处）。监察专员办公室不再负责学校领导班子应当履行的，与主体责任相关的日常工作，而是由市纪委监委直接领导和统一管理。市纪委监委任命学校纪委书记为监察专员，充分发挥“派”的权威和“驻”的优势，保障监督执纪的独立性和权威性。[5]纪委副书记需协助监察专员落实监察专员办公室相关工作。因为监察专员的特殊身份，为理顺管理体制，纪委副书记需充分发挥在纪委和监察专员办公室的中枢作用，承上启下，有效拓展监督范围、强化监督力度。

第二，用好高校纪检监察机构监察权限。[6]以上海为例，依据《中华人民共和国监察法》以及《关于深化中央纪委国家监委驻派机构改革的意见》等相关文件，上海市纪委监委印发了有关赋予市纪委监委派驻机构监察权等规定，赋予监察专员办公室部分监察权和政务处分权等权利。

第三，依照高校实际，梳理监察对象，明确监督范围和重点。监察专员办公室在依法依规履行纪律检查工作职责的同时，还需要依据《中华人民共和国监察法》等法律法规开展监察工作，结合实际，加强对高校内所有的行使公权力的公职人员的监督。具体包括：（1）明确重点监督领域和范围。根据学校特点，高校监察专员办公室可自行把控，适当调整重点监督范围，重点加强对学校二级学院、机关职能部处的领导人员以及在选人用人、招生考试、人员招聘、评聘评审、学术科研、基建后勤、物资采购、资产管理、校企经营、合作办学等重要岗位上从事管理工作的人员的监督，依法调查处置职务违法问题。但需要注意的是，重点监督上述领域不代表放松对其他领域的监督，监察专员办公室应当在重点关注上述权力和资源较为集中的领域的同时，做好对其他领域和部门的监督工作。（2）动态监管监察对象。监察专员办公室负责监察本校所有行使公权力的公职人员。此类监察对象主要有两种：一是在校具有行政职务的人员；二是拟制监察对象，如正在行使公权力非行政人员。实际工作中，监察专员办公室应当根据不同岗位的特点和从事工作内容的变动，科学确定监察对象的范围，努力实现监察工作覆盖所有行使公权力的党员干部、公职人员，更好进行纪法衔接。

四、着力推进纪检监察机构改革，确保纪检监察工作高效运转

基于深化高校纪检监察体制改革的背景，为实现问题线索管理与审查调查、审查调查与审理职能分离，保障有力的机构设置目标，按照精简高效、机构编制和人员配置向监督执纪一线倾斜的要求[7]，建议纪委、监察专员办公室下设三个内设机构。

（一）设立综合办公室

纪委与监察专员办公室合署办公，因纪委办公室与监察专员办公室存在层级不平衡问题，故不再保留纪委办公室，设立综合办公室，对接市纪委监委，联络协调校内外工作，确保纪检监察工作高效运转。

该机构主要负责对接上级和有关单位，协调校内各个部门；负责专兼职纪检监察干部的内部监督；组织纪检监察相关会议；起草工作文件；受理群众信访，登记管理问题线索，组织开展研判，报送案管等数据，审理科级及以下人员违纪违法案件，案件监督管理；负责汇总开展政治生态分析；开展党风廉政宣传活动；负责文件流转、纪检监察信息工作、印章管理、保密专线管理、档案整理、资产管理等工作；完成上级和领导交办的其他工作。

（二）设立监督检查室

学校为基层一线单位，纪委、监察专员办公室承担着在校内落实中央八项规定精神、整治形式主义、官僚主义、为基层减负等多项专项治理工作，需要设立专门机构负责，以保证工作成效。

该机构的主要职责是协助校党委加强全面从严治党建设；负责对权利资源相对集中的选人用人、评聘评审、学术科研、基建后勤、物资采购等领域的日常监督；根据工作需要，开展有关专项检查和治理；通过专项检查、列席重要会议、查阅资料等；负责审理学校纪委（监察专员办公室）立案审查调查的违反党纪和职务违法案件；监督落实处分执行情况；协助开展对问题线索的处置工作；以及负责领导交办的其他各项工作等。

（三）设立审查调查室

不再保留监察室（处），需要设立专门的内设机构来承担相关工作；落实市纪委监委纪检监察体制改革中机构编制和人员配置向监督执纪一线倾斜的要求；落实市纪委监委关于审查调查与审理分离的工作要求。

主要职责是负责调查和处置违纪违法问题的相关线索；初步核实和立案审查调查涉嫌违纪或者职务违法问题的线索；定期分析问题线索处置情况，剖析案例原因，提出有关建议；负责问题线索调查处置案卷的整理归档工作；负责领导交办的其他各项工作等。[8]

通过设置综合办公室、监督检查室、审查调查室三个内设机构，实现监督与执纪、调查与审理、党风与宣教、任务与考核的职责清晰、保障有力的机构设置目标。三个机构既能保障内部有制约有监督，进一步为干部多岗位锻炼提供机会，同时遇到重大案件的查处，也可以统一协调，集中力量，提高工作效率。

五、全面落实改革配套保障

（一）全面落实人员保障

（1）人员编制。根据学校党员规模和上级纪委监委的要求，建议每室至少配备两名专职干部，监督监察室因为承担了监督和监察的两项职能，可以适当倾斜，配备三人。

（2）人员级别。内设机构设一名专职纪委副书记，专职纪委副书记协助监察专员推进落实监察专员办公室相关工作。其余三室配备主任，为了发挥干部威信，级别建议不低于副处级，同时配备科级纪检监察员2-3名。

（3）考核培养。以上级纪委监委为主考核纪委书记（监察专员）、纪委副书记，其他纪检监察干部的考核由纪委、监察专员办公室会同组织人事部门进行，考核结果以纪委、监察专员办公室意见为主。加大对政治素养过硬、工作业绩优秀、敢于勇于担当、达到一定任职年限的纪检监察干部培养使用力度，使纪委、监察专员办公室成为青年干部成长交流平台。

（4）教育培训。纪检监察工作的开展离不开纪检监察干部对党纪党规和法律法规的深入理解，离不开纪检监察干部过硬的政治素养和坚定的理想信念。换言之，负责纪检监察工作的干部应当在理论、思想和品德方面充分武装，这样才能更好地履行党和国家交托的重任。因此，应重点加强纪检监察干部的政治素养、政策法规水平和业务能力教育培训，推进高校纪检监察干部队伍专业化建设。[9]将高校专职纪检干部队伍培养纳入学校党务干部培养体系，实行职务职称双线晋升。落实全员培训，强化实践锻炼，积累实战经验，不断提高业务本领，提升纪检监察干部深入研究和探索解决新时代新问题的自觉性、积极性，增强工作的前瞻性和指导性。

（二）全面落实经费保障

纪检监察工作的开展离不开经费的支撑，学校纪委应当加强与上级纪委监委相关职能部门以及校内组织人事、财务资产、后勤保卫等部门的沟通协调，合力推进改革，全面落实经费保障，确保各项工作开展。适当增加查办案件、纪检干部业务培训、警示教育、相关工作配套设备等经费预算。

（三）全面落实设施保障

鉴于纪检监察工作具有特殊性和保密性，应当配备相应的场地或设施，保证工作独立、保密、有序地进行开展。具体而言，应当根据工作要求，建设标准谈话室，用于调查审查；建设学习谈话室，用于提醒谈话等；建设廉政档案保密室，用于设立市纪委监委保密专线、存放干部廉政档案，配备保密专线及专用保密电脑。

六、完善高校纪检监察专责监督机制

纪检监察工作需要从各个角度全方位切入，如此才能保证高校内部的每个行使职权的人与每一项职权都能得到充分有效的监督，从而使得纪检监察工作落到实处。具体而言，深化高校纪检监察体制改革，需要从以下方面完善高校纪检监察的监督机制。

第一，强化政治监督，综合运用四种形态，提高执纪问责的精准度。高校纪委应把履行政治监督作为首要责任，对二级单位贯彻落实“三大主体责任”的专项督查等方式，确保校内各级党组织及办学主体严把社会主义办学方向，确保新时代党的教育方针和重大决策部署落到实处。把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”[10]体现在高校管理的各项工作中。

第二，深耕细作日常监督，履行监督第一职责。纪检监察工作并非短期和一时的任务，而是长期的责任和担当。日常监督校内行使公权力的监察对象，有利于将腐败苗头扼杀在摇篮里，避免出现重大违纪违法案件，给学校、社会和国家造成重大损失。高校纪委梳理高校监察对象和廉政建设的风险点、关键人，促进用制度管人，用流程管事，监督和制约权力运行。综合运用平时观察、谈心谈话、明察暗访、舆情分析、受理信访举报、提出纪检监察建议等方式，做实做细日常监督。[11]

第三，做实廉政教育，巩固风清气正的校园政治生态。高校纪委既肩负着监督执纪问责的职责，又担负着培育人才的重任。因此，高校纪检监察体制改革要紧紧围绕立德树人这一根本任务，通过监督执纪，保障育人工作成效。一方面，营造良好的校园政治生态。高校纪委要深抓落实，将各级党组织和广大师生员工的思想认识统一到落实“两个维护”的具体行动中，切实贯彻党中央对高等教育的要求和习近平总书记的殷切期望，把握立德树人的根本要求。另一方面，推进高校纪律教育和校园廉洁文化建设。重点在高校党员干部和监察对象中开展法治教育和纪律规矩学习教育，切实增强各级干部的规矩意识、纪律意识和法律意识。[12]高校纪委要督促党委宣传部等职能部门、二级院系（单位），通过多种途径，采用多种形式，开展廉洁文化教育，提升廉洁文化在课堂中、在师生组织生活中，以及校园文化中的地位，浸润、塑造和影响师生的行为，促使党员干部和师生自觉抵御歪风邪气，真正从根源上杜绝违反纪律甚至是违反法律的情况。

七、结论

深化高校纪检监察体制改革，需要多角度、深层次进行推进。在思想理论层面，应当深刻认识深化高校纪检监察体制改革的重要意义和内涵要求。在制度层面，应当完善高校纪律检查体制的基础性制度，推进高校监察派驻改革，以及推进监察机构改革，并完善高校纪检监察的专责监督机制。同时，在配套保障层面，应当全面落实人员培养、经费供给和设施建设，为高校监察工作的开展保驾护航。