“一带一路”背景下东南亚入境劳工法制保障问题研究*

西南民族大学 冯二马

一、东南亚国家人员入境工作概况

对于外国人进入境内工作的现象有多种称谓，有国家称之为国际劳务输入，有国家称之为劳务合作，但不论何种称谓，其本质便是不具有本国国籍的人员进入到本国境内提供劳动力。根据劳动关系的主体不同，可以将入境工作的外国人分为受雇劳动者和自雇劳动者两种类型。近年来，与东南亚国家接壤的我国广西壮族自治区、云南省等地区有大量的东南亚各个国家的劳务人员进入，并且这类人员大多没有办理任何入境手续。东南亚国家入境劳工数量与日俱增，其群体所从事的行业覆盖十分广泛，具体的可以分为以下几个类型：自由劳动者、合同工人、季节工人、项目工人等。整体上，东南亚各国劳工在华工作呈现以下特点：第一，增长快速且初具规模。与我们国家庞大的劳动力群体相比，东南亚各国入境的劳务人员虽然占比较小，但在边境省份却具有相当大的规模，其绝对数额已经成为构成边境省份劳动力市场不可忽视的一部分。而且在今后一段时间内，随着“一带一路”倡议的深入实施，来华工作的东南亚各国人就还会继续快速增加。第二，分布集中但逐渐多元。从地域分布看，来华工作的东南亚各国劳工主要集中在东部大城市以及毗邻的广西、云南等地，但已经逐渐向内陆城市及东部沿海城市扩张。在行业分布上，东南亚各国入境劳务人员主要集中在制造业、贸易、服务业等行业部门。相比于以前东南亚各国劳务人员在华工作呈现出的在地域及行业部门都相对集中的特点，现今随着跨境合作的不断加强，其多元化趋势的特点已经开始显现。

二、东南亚各国入境劳工对我国经济社会的影响

促进区域经济发展。在中国和东南亚各国边境区域经济合作中，跨国中国结在促进跨境劳务、资本和技术等经济资源在区域范围内更有效地流动和配置中发挥重要作用，从而促进了我国区域经济的发展。弥补劳务市场空缺。近年来，由于我国劳动力价格上涨，经常出现企业用工荒、招工难等现象，这种状况在客观上为东南亚国家人员入境劳务提供了条件，并且可以有效弥补我国的用工短缺。冲击我国劳务市场。大批东南亚劳务人员输入我国，特别是流入广东、福建、江苏等地从事第二、第三产业的劳务，在一定程度上冲击了我国劳务市场。加大社会治理成本。以越南籍入境劳工为例，越南边民非法入境在一定程度上影响了我国的治安秩序，主要表现在以下几个方面：一是涉黄涉盗屡禁不绝；二是打架斗殴偶有发生；三是抢劫案件时有发生。

三、东南亚各国劳工来华工作法律制度

（一）《外国人在中国就业管理规定》及其相关政策规定

目前在中国，外国人在华就业管理的主要法律依据是《外国人在中国就业管理规定》（以下简称《规定》）。作为规范外国人在中国就业方面最为重要的法律文件，该《规定》详细规定了外国人在中国就业的定义、适用法律的范围、劳动管理、就业许可及其各类就业管理，并且规定了违反法律的各类处罚。其后各地政府发布了一系列相关政策规定，进一步细化并加强对外国人在中国就业的管理工作。例如云南省根据实际情况发布了《云南省＜外国人在中国就业管理规定＞实施细则》，广西壮族自治区也出台了《广西壮族自治区中越边境地区人员入境出境暂行规定》。

（二）外国人出入境和居留方面的法律制度

在出入境以及居留方面，我国现有的法律主要是2012年颁布的《中华人民共和国出入境管理法》（以下简称《出入境管理法》）及其实施细则。根据《出入境管理法》规定，对因工作、学习、探亲、旅游、商务活动、人才引进等非外交、公务事由入境的外国人，签发相应类别的签证，并确定了各类签证的类型和申请机关和有效期限。法律明确指出，介绍外国人非法就业的，应受到罚款以及没收违法所得的处罚。而近年来东南亚各国入境劳工，大多经过“蛇头”组织非法越过边境来华工作，显然是与法律规定相违背的。

四、东南亚国家入境劳工法制保障建议

（一）从国家层面修订入境劳务管理条例

我国现行的《规定》是1996年发布的，显然已经不能满足新形势的发展需要。为此，我国应顺应“一带一路”建设的发展需要，及时修改《规定》。本着合作开放、适度招用的原则，应重点明确招录外籍人员范围、跨境停留时间以及相关的职业保护等，在保证我国有充足的劳务资源的前提下进行规范管理。具体来说，一是要统一覆盖。此前《规定》将一些来华工作的外国人进行例外规定，导致外国人来华工作许可多头审批。因此，为避免碎片化所带来的管理冲突，应将所有类别的来华外国人进行统一管理和许可。二是明确细化标准，加强劳动力市场调查，制定并定期调整外国人在华工作的指导目录，同时参照国际惯例和做法，对企业聘用外国人的数量比例予以限定。三是与《出入境管理法》衔接。《出入境管理法》加大了对非法入境的打击力度，但是仍然存在可操作性不强、原则性规定无法落地等问题。因此，修订的《规定》应从签证、居留、工作指导目录等方面与《出入境管理法》相衔接，明确各类签证的适用群体，确认何种情况下可变停留为居留、增加特殊性指导目录等。

（二）制定外国人入境提供劳务的部门规章

为有序管理东南亚各国入境劳务人员在华工作的各类事项，制定和健全相应的法律法规具有非常大的必要性，同时也是打击非法在华工作的基本依据。因此，我国有必要出台外国人入境劳务的相关办理程序，至少应明确以下内容：一是明确入境劳务事项。即可针对短期劳务和季节性劳务做出更加细化的规定，明确劳务工种、季节工时等内容。二是明确跨境劳务重点。为推进“一带一路”建设，我国在边境省份应优先允许东南亚各国有计划地组织劳务人员进入我国境内从事劳务活动。三是明确劳务市场范围。应在现有基础上逐步开放边境省份全境劳务市场，并且在其他省份进行试点开放，切实做到“一带一路”所倡导的互利共赢。四是明确入境劳务地停留时间及续签规定。应根据不同类型的工作规定最长和最短的停留时间，并且对到期续签做出细致的划分。

（三）修订边境省份出入境管理法规

我国与东南亚国家毗邻的广西壮族自治区和云南省不仅有较长的陆地边境线还有海防边境线，这两个边境省份在陆地贸易和海上贸易的发展都日新月异，需要大量的劳务人员，从而导致大量越南、老挝、柬埔寨等国家的人员通过偷渡等非法入境方式进入我国境内从事劳务。因此建议边境省份根据辖区的实际情况，修订出入境管理法规。具体内容可突出跨境劳务所限定的边境地区可进一步放宽、延长停留时间以及简化申请停留手续等，进一步解决东南亚国家劳务人员合法入境的问题。

（四）指导建立跨境劳务合作示范区

当前，我国劳动力市场缩进，并且逐步进入老龄化社会，而东南亚国家尤其是越南、老挝、柬埔寨等国家劳动力相对充足，其国民也有较高意愿进入我国从事劳务。因此，可以在与这些国家接壤的广西壮族自治区率先建立跨境劳务合作示范区，探索劳务合作的长效机制和有效经验。