应急管理体制之立法探析*——基于云南省中缅边境地州市灾害处置的思考

云南财经大学法学院 李元国，饶雨薇，余云玲

一、引言

应急管理体制通常指应急管理机构的组织形式，即各应急机构“各自的法律地位、相互间的权力分配关系及组织形式等”[1]。2003年非典时期，因缺乏系统应急管理法律法规的指引，出现了体制协调不足、系统配合混乱等问题，严重影响了疫情的有效应对。2007年《突发事件应对法》应运而生，该法作为我国应对灾害事故的基本法，总体来看较为全面地规定了灾害各阶段的处置与各项突发情况的应对方式。但在《突发事件应对法》颁布后的实践中，无论是在该法生效后发生的汶川地震，抑或是其他领域的突发事件中，“该法受到的重视程度和实际适用都是比较低下的，该法设置的主要制度基本上没有发生规范作用”[2]。因其调整范围过宽过大，过于原则，操作性不强，[3]实际运用时，大多被《传染病防治法》《安全生产法》《防震减灾法》等专门领域应急法律所取代，缺乏明确的适用条件。在应急体制构建方面，该法也仅具有系统性说明的作用，实际处理应急事件时“应急预案事实上成为适用力最强的应急制度”[4]。作为综合应急管理的基本法，《突发事件应对法》理应承担统筹各部门处理综合性应急事件的作用。本文将基于中缅边境实地调研结果，选取涉及多领域灾害防控的跨境灾害为切入点，对我国应急管理事件中部门协调的体制进行系统研究，探索多部门协调配合的应急管理立法路径。

二、我国应急管理体制的发展

具体而言，应急管理体制的发展分为四个阶段。

（一）第一阶段（1949-1978年）：灾害救助为主，政府主导、特定部门各自管理

此阶段应急管理对象简单，多为传统的自然灾害。为此，党和政府以分类管理为主，按照突发事件的类别来设立职能机构，建立了一系列专业性职能部门进行负责管理。在高度计划经济的时代背景下，应急管理以灾害的救助为主，政府是应急管理的绝对主体，由中央政府为主导来进行部署决策，地方政府充当决策的执行者。

（二）第二阶段（1978-2003年）：风险多样化、有限放权、依托议事协调机构

改革开放以来，中国经济发生了显著的变化，大量新型社会风险涌现。依照原有的应急制度，不能有效应对日益多样的突发性事件。由此，综合灾害管理制度逐步展开，以“减灾、防灾、抗灾、救灾”为基础的现代灾害管理制度体系建立。[5]具体来说：一方面，政府向社会有限放权，成为应急管理的补充；另一方面，中央向地方有限放权，地方的责任与作用得到强化。另外，为了应对不断增多的跨界突发事件，增强跨部门的协调性，设立了大量的非常设议事协调机构。但总体来看，该阶段“应急管理体制是碎片化的，各个应急部门的职责和相应的资源分离，各部门、地区之间也缺少联动性”[6]。

（三）第三阶段（2003—2018年）：“一案三制”为核心

2003年“非典”成了中国应急管理向现代化转型的关键节点，以“一案三制”为核心内容的应急管理体系建立。2014年，习近平总书记提出了总体国家安全观的战略决策，将应急在内的整个公共安全作为国家治理体系的内容一并纳入国家安全的范畴。[7]这一阶段，应急制度的主要变化是清理冗杂的议事协调机构。由此，主办部门牵头进行协商的部际联席会议得到迅速发展，同时，各级地方政府也相继成立了应急管理办事机构，形成依托政府应急管理办事机构和部际联席会议制度共同构成的应急管理协调机制。

（四）第四阶段（2018年后）：依托应急管理部进行统筹协调

2018年，党和国家机构改革，组建成为应急管理部，作为国务院组成部门。同时，公安消防部队、武警森林部队退出现役，与安全生产等应急救援队伍划归到应急管理部，建成国家综合性消防救援队伍。[8]这是应急管理制度的重大改革，标志着中国的应急管理制度开始变为一个权威核心机构为总牵头，其他相关部门进行协调配合的管理体制，实现了应急协调机构从非常态化到常态化的转变。

三、基于中缅跨境灾害的处置思考

中缅交界地段山水相接，地形地貌丰富，边境居民商业往来频繁，人口交互密切。由于政治动荡、生活习俗等因素，跨境灾害时有发生。同时，以疫情防控为例，边境地区面临的除了国内防控外，还要外防输入，加上缅北长期以来政治动荡，多有军事冲突，还有国防安全的压力。因此，中缅边境地区所面临的应急事件具有一定的复杂性与不确定性，对应急系统的指挥协调功能有较高的要求。本文通过调研走访，针对中缅边境应急管理体制的现状与法律法规相的适配性问题，有以下几点思考。

（一）综合应急中预案与法律法规脱节

在应急管理预案中，应当秉持依法制定预案，预案未涉及的临时突发事件采取临时措施应对的思路。而预案与法律法规脱节的问题在实践中表现在以下两个层面。

1.综合应急事件中临时应急的作用大于应急预案的作用

首先，在面对重大突发事件时，应急指挥系统多为临时组建，缺乏重特大事件的预案准备。该问题突出反映在此次疫情防控工作中，政府临时组建疫情防控工作小组，临时采取内外防控措施，出现意外事件临时制定应对方案。纵然临时应急措施采取十分得当，机构调配合理，中缅边境疫情防控问题在巨大的偷渡人员数量前也并未失控，但临时应急指挥问题暴露出了政府应急预案与相关法律法规“底线思维不足”[9]的问题。

2.相关法律法规没有融入综合应急事件的治理

在对云南边境一线多地州市应急管理局的调研中发现，应急指挥协调呈现出临时安排调配大于预案，大于法律法规的适用性优先级排序。在应对灾情领导小组安排文件中，各边境地州市文件均未援引法律法规作为机构协调安排的依据①，《突发事件应对法》并没有在一线工作中起到基本法指导综合应急的作用。目前中缅边境一线能够保证依法制定预案的情况下实现统一指挥的依然只有单领域灾情，例如森林火灾、安全事故等。

（二）应急各阶段未形成集中统一的指挥体制

1.指挥主体未实现转型，未明确应急管理局在灾害应急中的位置

应急管理部在整合多个部委职责功能后成立，负责指导自然灾害、安全生产救援工作，并承担着“国家应对特别重大灾害指挥部工作”。②在部门职责的表述中，特别将“重特大灾害指挥工作”与“自然灾害、安全生产救援工作”并列表述，进一步明确了应急管理部在重特大灾害中应当具有指挥地位。然而新冠疫情作为应急管理部成立以来面临的第一个综合应急挑战，其作用并没有得到有效发挥。统一指挥的职责依然是交由各级政府牵头，应急管理局仅作为疫情防控中的边缘部门参与后勤物资保障。机构成立后的职责分配尚未实现预期转型，也缺乏相应法律法规来明确应急部的综合协调地位。

2.自然灾害预防与灾害应急尚未集中于同一部门领导

在《突发事件应对法》总结的四种应急事件中，安全生产、公共卫生与社会事件大致能实现“防”和“治”一体化，而自然灾害的“防”与“救”被分割在不同部门，应急管理部负责灾害的救援，水利部、自然资源部等负责日常防范[3]。本文认为其主要原因在于自然灾害与其他三类事件相比，政府参与度有所不同。在安全生产、公共卫生以及社会事件中，政府在日常防范上仅发挥监管作用，而在自然灾害中，从日常防范到应急救灾，政府都在其中起到了主导作用，为了细化部门职责与分担部门压力，有了“防”与“救”分割的体系安排。但结果就造成了在自然灾害预防上各部门均有参与，却存在分权不清与行政资源浪费的现象。例如保山市边境林区的日常监管由林业与草地局负责，同时应急管理局为了预防森林火灾又招收了护林员参与林区巡防，职责确定上边界不明确，未实现各阶段防控的统一协调。

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四、应急管理体制立法思路的整合与转变

《突发事件应对法》颁布至今已有十余年，加之应急管理部的建立，部门职责的再分配，《突发事件应对法》一直以来无法完全成为综合协调各部门依据法的缺点越发凸显。2020年5月应急管理部提出的修改《突发事件应对法》意见函第一条就对应急管理机制法律依据的缺失进行了明确。“十四五”规划中也提出了“国家行政体系更加完善”的目标，实现国家行政管理制度化，即“在国家行政管理的各领域、各方面，都要作出法律法规安排，借以形成一整套紧密相连、相互协调的国家行政制度”[10]。综合本文调研的地区应急管理体制以及法条分析，下文将对体制缺陷成因与立法的转变思路提出见解。

（一）现有应急管理机制缺陷成因

1.《突发事件应对法》立法内容过于空泛，缺乏实践性

鉴于各类应急事件处置有不同的起因、救援、监管方式，《突发事件应对法》“是在提取自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等四大类突发事件应对制度最大公约数的基础上形成的”[3]，因此该法条仅具有框架规定的作用。作为《紧急状态法》的替代，现有《突发事件应对法》底线思维不足[11]，灾害等级划定与应急实践或者与进入紧急状态的判定没有挂钩，使重大灾害应急措施超出了当前立法的权限范围；[12]同时规定了一般到特别重大的灾害等级，而未规定每级灾害承担主体及其责任分配，未实质解决各级灾害发生由谁主导，听谁指挥的问题。与之相对比，专门的单领域立法就显得更加具体且主体明确，具有切实的可操作性。

2.现有立法结构无意地导向了预案适用更为频繁的现状

《突发事件应对法》文本内容大致参照2005年制定的《国家突发公共事件总体应急预案》而起草，其立法结构与预案形式高度重合③。可以看出，现有立法思路是让所有预案的制定遵循《突发事件应对法》的立法结构，保证预防、监测、事后重建等应急管理各个阶段均有相关的制度保障。其优势就是广泛涉及了灾害管理全流程的同时，给予较为宽泛的部门自主裁量，根据各灾种特点制定合理的应急预案。但缺点也十分明显，就是法条本身仅行使了“预案模版”的作用，当各领域应急预案成型后，法条本身就很少再具有实质作用，由此导致了基层一线“预案至上”的情形。而当预案制定底线不足时，就极其考验当地政府的行政决策能力与处置能力。

3.地方政府主导重特大应急管理的思路尚未实现转变

应急管理局在地方层面，与应急管理部整合机构有所不同，能发挥的调度权能也有所差异。地市一级应急管理局仅由地震局、安监局、消防等原先负责灾害救援与安全生产的部门合并而成，机构职能尚处于机械整合阶段，没有额外职权的延伸，因此地方一级应急管理局的机构职能并不具有承担“国家应对特别重大灾害指挥部工作”的实力与地位。现行《突发事件应对法》仅赋予了地方政府综合协调的职权，加之长久以来的实践习惯，地方政府在综合应急事件中成立临时指挥部，主导统筹协调的方式方法没有因为应急管理部的成立而有所改变。同时以政府为主开展的临时应急较为考验当地政府领导的行动决策能力。疫情期间多地出现因疫情防控不力被追责的领导干部，除开追责领导个人因素外，也证明临时应急并非应急管理的最优解。现行机构改革缺乏机构职能的立法保障以至于没有切实实现机构改革的目标。

（二）应急管理体制立法思路的转变

1.优化应急管理基本法“总宪章”的结构

应急管理基本法应当对应急管理“一案三制”进行原则性说明与权限划分限定。无论是对《突发事件应对法》进行修订抑或是制定《应急管理法》，需要从各类灾害等级下的统筹指挥、灾害全流程的行政义务以及专门领域应急立法的衔接等方面进行法条的细化。一是细化各类灾害等级下的统筹指挥。整合单一领域应急分类与《突发事件应对法》中的灾害等级分类，清晰等级边界，解决分级分类不协调、不清楚的问题；同时明确各灾害等级下的牵头指挥部门安排，配合部门义务等，以“底线思维”赋予政府部门处理重特大应急事件的权限，将应急管理体制法条化，尽量避免临时应急的不确定性。二是健全灾害全流程管控机制。在现有《突发事件应对法》的基础上，突出各应急阶段的工作重心与主体责任。以阶段责任为原则，全流程管控机制为指引，强化应急管理体制中的部门统筹必要性。这里的主体泛指综合应急事件中的各方关联人，包括各级政府、应急机构、相关企业、受灾群众等，可借鉴日本《灾害对策基本法》思路，对上至中央下到公民的防灾责任义务以及奖惩措施都有所明细[14]，作为各主体的行事准则加以适用。三是注意与单一领域应急立法的衔接。《突发事件应对法》与单一领域立法之间缺乏直接联系，这也是该法律无法得到适用的重要原因。建立基本法与领域法之间的法律关系，突出基本法中综合应急体制区别于单一部门应急的特点，以更好指导指挥协调系统的运行。

2.明确应急管理部综合应急“总指挥”的地位

现有应急管理体制下，应急管理部应当承担起“重特大灾害指挥”工作，专门负责应对各类型应急应急事件，解决临时应急的问题。本文认为应当从应急管理部体制内与体制外两个方面加以着手完善。一是完善应急管理部的机构职能。如今应急管理部尚处于成立初期，职能工作还处于机械整合阶段，没有充分发挥机构改革后的优势。应急管理部应当成为各类重特大灾害预案的制定研究单位，承担国家总体应急风险研判工作。除了原本负责的自然灾害与安全生产外，还应该对公共卫生与社会事件的应对有风险预估机制，真正做到全灾种综合应急管理。二是提高应急管理部在重大应急事件中的法律地位。以立法的方式明确应急管理部在重特大应急事件中的统筹指挥职责，将指挥权限与灾害分类等级挂钩，重特大灾害由应急管理部门为主，其他部门配合；常态化灾害由专门部门为主，应急部门辅助兜底，形成“条块结合，分类讨论”的应急管理体制。

注释

①访谈记录1.

②中华人民共和国应急管理部官网.http：//www.mem.gov.cn/jg/.

③国家突发公共事件总体应急预案.http：//www.gov.cn/yjgl/2005-08/07/content_21048.htm.