国土空间规划背景下乡村规划的基本思路

深圳市新城市规划建筑设计股份有限公司成都分公司 刘飞甫

乡村振兴战略实施后，“三农”问题受到了更多的关注和重视，乡村规划工作亦是如此。乡村规划不单单是国土空间规划的重要组成部分，同时也是确保乡村振兴战略目标实现的重要前提。在推动农村社会经济建设发展中，必须要始终坚持以人为本的乡村规划工作原则，致力于优化改善农民群众的生活环境，解决过去乡村规划工作中暴露出的问题，要实事求是、因地制宜地开展乡村规划工作。

一、乡村振兴战略下乡村规划的内涵与要求

首先，新型城镇化建设环境下城乡资源的双向流动。因为城镇化建设促进了农村人口朝着城市的转移，从某种角度上来说也让乡村人居空间资源闲置。近年来，中央政府对农村的财政投入日益增加，资金和技术等资源开始逐渐朝着乡村地区流动。另外，随着农村土地制度改革的深入推进，农村土地权利制度壁垒慢慢被打破，乡村地区的建设发展也开始从过去资源单向供给的状况转变为城乡资源双向流动的态势。同时能够预见到，在未来的很长一段时间，乡村地区整体收缩与资源回流必然会演变为一个非常突出的特点。越来越多资金、技术和人口朝着乡村流动，乡村人居空间的发展也会获得“自下而上”的内生动力，这是乡村规划发展的基本背景[1]。

其次，从单一生产功能到具备消费功能的角度过渡。因为过去一直以来都是农业生产力水平来判断生产关系，这也在很大程度上影响到乡村空间布局，在以粮食生产为重心的农耕时代，自给自足的小农经济和农村地区的封闭性，导致乡村聚落空间长时间处在一种自发性的演变交替中。农业生产力的解放和农村经济的逐渐发展，乡村角色逐渐变得更加丰富，慢慢从过去的粮食生产功能朝着兼具消费功能的方向过渡，乡村地区因为具备良好的生态环境、独有的特色文化，也持续推动了观光农业、休闲度假等旅游项目的发展。乡村的角色过渡也有效推动了城市资源的回流，为乡村规划发展提供了更多保障，能够充分开发利用好过去处于闲置状态的乡村资产，对乡村特色文化资源予以转化弘扬，促进乡村地区生命力的增强。

最后，因为一直以来城乡二元结构导致乡村地区始终处在政府规划建设的重点以外，造成目前国内很多地区的村庄都没有进行科学规划，乡村生产、生活、生态三者的空间布局较为混乱，在很大程度上制约了乡村的持续健康发展。另外，对于目前已顺利完成的乡村规划来说，一些规划人员依旧秉承着城市规划思想，但因为乡村规划在自身性质、具体内容和规划方法等各个方面都表现出很大差异，造成乡村规划不合理，没有充分结合乡村地区的实际条件。乡村振兴战略的推进落实和国土空间规划格局的形成，乡村规划必须要着力处理好生态、产业、文化、空间、设施等具体问题。

二、国土空间规划视阈下乡村规划的变革

国土空间规划格局的创新与变革对乡村规划理论和方法都给出了更高更新的要求。乡村规划理念从过去的发展规划逐渐转变为以生态文明保护为主的规划，更加注重乡村生态环境的保护和资源节约。乡村规划的具体内容也从过去的乡村聚落空间过渡为国土空间规划，积极研究探寻乡村科学规划与持续发展的新模式。乡村规划主体从城市规划人员为主朝着多学科结合下的乡村规划参与演变。乡村规划工作的基本内涵从过去仅仅注重空间布局转变为更加强调乡村权属视角下的空间规划。乡村规划的最终目标也开始朝着实用化转变。借助于科学合理的乡村规划，充分发挥出乡村地区的多样化功能，为乡村地区的建设发展带来更多动力支持，促进城市与乡村资源的有效流动，建立更加良好和谐的城乡关系[2]。

对于乡村规划的创新与变革来说，乡村地区得到了更为丰富的发展契机，但在这一过程中也暴露出了一些问题，导致城乡地域空间发展秩序不协调，所以必须要真正从实际情况着手，因地制宜地开展乡村规划工作，对城乡规划理论与方法展开深入探讨，为乡村规划工作提供正确科学的指导。

三、国土空间规划背景下乡村规划的基本思路

（一）明确乡村规划在国土空间规划中的作用

可以从县域层面出发把乡村规划纳入国土空间规划体系中来，将乡村规划当作是现阶段的重要研究课题。乡村规划从本质上来说属于结构型规划，基于宏观来看，其具备明确乡村发展方向、确保资源合理配置、有效协调城乡关系、确定村庄类型布局的重要价值；基于微观来看，能够为乡村建设发展带来科学指导，借助于空间管制措施来保障乡村的有序建设。乡村规划纳入国土空间规划体系，这是新形势下科学规划体系建立的必然趋势和客观要求。首先，乡村规划能够促进城乡规划、土地利用规划以及环境规划的充分整合，统筹落实城乡居民生活、生产、生态空间的一体化构建；其次，乡村规划的空间统筹作用能够确保城乡一体化规划体系的不断完善，真正贯彻落实国土空间规划“一张图”的目标。

（二）对村庄土地实施科学合理的规划布局

第一，应当建立健全管理机制，把村庄规划和土地规划统一整合，这是确保乡村规划科学开展的关键所在。进一步提升监管工作力度，积极加强和农民群众的沟通交流，健全土地流转机制，把一户一个宅基地政策贯彻执行，推动土地规划的有序实施，避免乡村土地资源的浪费。第二，应当不断规范技术图纸。乡村规划需要落实科学指导的原则，对农村土地当前分类予以优化，真正处理好工作底图差异化的现象，更好地贴合国土空间规划所提出的要求。对乡村地区来说，第三次国土资源所收集到的调查数据无法有效支持对居民点的具体规划布局，而乡村规划是一项系统性、细致性的规划工作，因为乡村空间尺度不大，因此对精准度也提出了更加严格的要求，所以需要真正执行多规合一的要求，做到一张蓝图，打破过去空间规划的壁垒，实现技术底图的统一。第三，对乡村土地实施准确分类。国土空间规划应当严格按照三区三线的划定，避免乡村土地资源浪费，贯彻落实农村留白制度，保证乡村地区产业发展与文化保护的土地需求充分满足，促进乡村空间利用效率的提升，对乡村土地予以合理布局[3]。

（三）坚持以推动四项基本功能发展为目的

第一是生产功能。尤其要注重基本农田的保护工作，牢牢守好耕地面积红线，这不单单直接影响到乡村生产力水平和农民群众的幸福指数，同时也是基于国家粮食安全的考虑。与此同时，对于乡村产业发展来说，必须要真正做到农业生产现代化、生产资料利用集约化、产业经营规模化、管理工作精细化、农产品产销市场化以及生产模式持续化之间的协调，促进乡村产业更新转型，增加农民群众的经济收入。

第二是生活功能。乡村规划必须要坚持以宜居宜养为基本要求，不单单要服务农民群众，还需要对暂居乡村地区的相关从业者、旅游度假者和观光体验乡村生活的城市居民带来更加优质的空间环境，开展好乡村建设用地的规范化管理，促进乡村建设效率的持续提升。

第三是生态功能。对于乡村地区生态保护来说，必须要做到时间与空间的统一。生态环境保护属于国土空间规划视阈下乡村规划工作的核心一环，在乡村规划过程中应当严格遵循绿色理念和低碳生活的要求，对乡村林地、湿地、水网以及郊野等国土空间予以合理布局规划。按照各个地区乡村的实际情况，有针对性地实施规划，真正实现乡村的可持续发展[4]。

第四是文化功能。乡村地区是传承和保护优秀历史文化遗产的关键载体，这些都是珍贵的不可再生资源，在农耕文化朝着现代农业文化逐渐过渡时，很多乡村地区独有的文化遗产都遭到了一定程度的损坏，反映出乡村规划同质化、审美趋同化等突出问题，造成乡村地区发展状态不协调。科学的乡村规划必须要遵循传承与保护好优秀传统文化的基本原则，应当在乡村规划体系中明确国土空间层面的文化保护红线。

（四）尽快建立乡村规划发展综合评价体系

一方面是建立以双评价结果为参考的乡村发展和保护评价体系。双评价对于乡村规划所发挥出的作用包含了基础性和非基础性两个层面。基础性作用即是评价结果能够直观呈现出实际情况，比如说国土空间的自然环境和乡村宜居程度；非基础性作用即是倾向于以发展适宜性和环境承载力为重点评价指标的乡村格局优化、国土空间发展保护的风险管控、乡村地区发展前景探讨等。与此同时，从双评价的角度出发还能够研究构建“双评价+”的决策体系，比如说双评价+乡村文化、乡村经济等评价体系。基于乡村发展与乡村保护的双评价体系属于乡村规划工作中了解掌握乡村基本情况的重要辅助性工具。

另一方面是建立乡村地区发展记录和反馈纠偏评价体系。需要把乡村空间具体划分成偏向发展型、偏向保护型以及其他类型这等空间类型，随后构建一个囊括各要素的全面综合评价机制，其中涉及乡村地区生态环境、产业经济发展情况、耕地情况、特色文化以及乡村活力等，对乡村规划发展的实际情况予以全面调研评价，确保评价指标能够真正反映出客观情况且评价体系具有灵活性与操作性，对乡村规划实施定期“体检”，更好地发现可能存在的问题与偏差。

四、结语

总而言之，随着近年来城镇化进程的不断提速，城乡资源要素已经表现出双向流动的突出特点，新形势下的乡村规划必须要基于国土空间规划体系，坚持从城乡融合的角度出发，不但应当符合乡村发展的实际需求，同时还应当灵活运用现代化的规划理念，借助于科学合理的规划编制，促进乡村地区的持续健康发展，真正实现“生态环境有保障、传统文化有保护、人居环境有改善”的目标。