生态保护红线法律制度研究

长春理工大学 吕玥璁

一、生态保护红线制度的含义及理论

（一）具体含义

生态保护红线即生态环境安全的底线，是指为了保障国家或者区域的资源可持续利用，社会发展可持续，在自然生态服务、环境质量安全、自然资源利用等方面，进行严格的空间边界保护和管理限值的生态保护制度。

（二）理论依据

生态保护红线制度提出的背后需要有环境法学的理论依据作为支撑。笔者认为有以下几点：

一是可持续发展原则。可持续发展原则是从全局的角度来考察生态环境问题，是一个囊括经济社会文化等各层面的综合性概念，本质在于追求经济、社会、资源和环境保护全方位多领域的发展，将其看做为一个密不可分的体系。该原则要求我们既要推动经济健康有序发展，又要保护好人类赖以生存的自然家园，该原则蕴含的发展、公平、和谐等主旨与生态保护红线制度的理念价值相一致。

二是环境正义理论。环境正义具体指所有人，不论性别、国籍、工作、居所、语言等有何不同，都平等地拥有不受环境污染侵害的权利。该理论提出的主要用意在于保障人们生活在平等环境下的权利，“同呼吸，共命运”，减少人们因不平等身份造成的不平等生存环境的影响，从而维护人们的尊严和价值。

三是生态文明理论。生态文明理论具有显著的中国特色，最早出现于在20世纪80年代中后期。开始是“社会主义物质文明与精神文明”即“两个文明”建设提法，现在已经演变为经济、政治、文化、社会与生态文明建设的“五位一体”的总体格局。这就要求我们站在社会主义事业建设的宏观角度上全面推进生态建设，要把生态环境问题融入到社会发展的方方面面，从而打造一个和谐、美丽、文明的社会。

二、生态保护红线制度的内容

（一）生态空间红线

生态空间红线指在保障生态环境平衡中拥有不可替代的作用，必须加以管制的重要区域。具体包括禁止开发区、重要生态功能区、生态敏感区和脆弱区。以禁止开发区为例，该区域范围可包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、世界文化自然遗产、地质公园等，对于划为禁止开发区的禁止工业化和城镇化。

（二）资源消耗红线

资源消耗红线是指资源开采与经济有序发展相和谐的红线制度。在保证经济稳健增长、产业结构合理配置的前提下，保证资源的有效利用和节约利用，对资源进行限制性开发。具体包括资源消耗上线、资源产出控制线和资源保护使用底线。

严守环境质量底线，以改善环境质量为核心，以保障人民群众身体健康为根本，从而达到保持自然本底、保障生态系统完整和稳定性等要求，保证生态功能正常发挥、自然环境不被破坏、性质不被改变；科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线，有效遏制生态系统退化的趋势。

（三）污染排放红线

污染排放红线也是环境保护红线，是指对于人类生活居住环境和生态环境中，保证水、空气等所有自然要素排放限量的污染物，从而保证生态环境系统的自愈能力、污染处理能力以及在其能力范围之内而设立的限制。具体体现于环境污染排放总量、环境浓度控制线和环境质量底线。

三、生态保护红线制度存在的问题

（一）监测和评估工作难度大

环境监测是对于环境质量指标进行监测以确定环境污染情况和环境质量情况的，这其中要通过物理化学指标和生态系统来进行。以此通过技术规范和程序来测定环境的运行状况、污染源的确定、判定对人类健康甚至是生态系统是否有害。就我国目前的情况来说，我国各省市在生态区的监管中设立了很多环境监测部门和相关单位，但是总体来说，仍然没有一个全国统一性的，标准有效的生态保护红线监测模式。环境监测工作在具体事实上，存在多部门负责，权责不同一的情况。这样导致的负面影响是国家汇总的环境监测信息不统一、数据杂乱，很难进行后续工作。同时也出现管理上的缺位，一旦追究责任很可能出现各部门推脱责任转嫁他人的情况，由此造成的后果难以追究，具体的责任无人承担。部门之间只强调利益上的平衡，而无责任意识，不利于我国建立统一的监测和评估制度。不仅如此，从科技水平角度来说，我国生态红线区域内的环境监测设备水平有待提升、活动经费也需要拨款。如果缺少先进精确的环境监测仪器，可能会造成数据误差，检测结果与真实情况相差较大的后果。

（二）补偿激励制度单一化

在生态保护红线制度的具体实施中，如何正确认识保护与开发的关系也十分重要。且想要在保护性的前提下进行合理的开发也存在一定的难度，为使该制度在实施中获得到社会公众以及相关部门的支持，我们需要将补偿机制和惩戒手段科学结合。我国生态补偿制度主要方法为金钱补偿，长远性欠缺，容易造成一段时间后，受偿主体没有后续的补偿就很难支撑日后的生活水平，而之前依赖的生态资源也不能为其提供生活来源。并且国家通过征收、征用等方式来进行生态区域保护，会使得当地居民的发展空间受到限制，甚至会搬离该区域，对于可能造成的不利于民生的后果，国家应该实施长远的补偿手段。仅是运用单一的形式很难根本上解决问题，并且如果当地居民不能找到谋生出路，很可能回到之前的生存环境，对于生态系统进行新一轮的破坏。

（三）法律责任追究力不足

对于破坏生态保护红线行为的我们要建立严格的法律责任追究制度。部分地方划定生态红线的方案中，对承担责任的主体和实行的具体管制措施很详细，但是，法律责任上没有过多规定，这会使得法律在具体的运用上不能有效地实施，缺少了民事责任。这就没有形成完整的责任体系。所以，如果不制定详尽全面的违法生态保护红线的追责体系，那么生态环境的安危也很难得到保障。

四、现存问题的解决建议

（一）构建监测评估制度

对生态环境进行监测和评估工作是生态保护红线工作的基础。目前，我国应制定一套全国统一的操作模式环境评估标准。同时，加大对具体的环境监测工作的关注度，对于相关的活动经费予以财政支持，加大对环境调查、监测、评估等基础工作的资金投入，购买能够达到国际领先水平的环境监测设备，以此提升数据的精准性。建立一个技术水平先进、功能多样齐全、联通全国各地的生态红线监督管理系统。该系统可以如“北斗”卫星等先进科技，对于生态环境进行无死角、全天候的监控，而各级相关部门也可以在约定的时间段里，对生态红线区域进行自然生态状况的全面系统调查总结，再将调查结果整理汇集，构建一个多层次多元化的信息系统，以此保障管理部门进行高效的监督。

（二）建立多样化补偿机制

我们要采用多样化的、灵活的生态补偿机制。首先国家层面上，要运用深化财政机制进行改革，建立生态环境领域的专项资金，对于资金去向进行监督，保证地方上的资金到位并用于指定的项目中，并且增加对于生态保护红线地区的资金支付力度。拓宽现有的生态保补偿渠道，通过减免税务、转向补贴、公共捐款等各种方式进行补偿；其次是制度层面上的，通过向生态保护红线地区提供建设项目、技术援助以及专业项目培训等方式，建立起特色的，符合我国实际情况的创新产业，提升科学技术和自身发展水平；最后是精神层面上的补偿。可以通过媒体宣传、学校教育、真人事迹等树立公民生态环保理念，要想提高公民的道德文明水平，光靠明文的法律规定是不够的，对此我们还要重视人们树立其保护区域生态系统的观念，生活在同一片天空下，维护生态环境安全是我们共同的责任。

（三）法律责任形式明确化

应当规定法律责任主体在生态区域中具体的义务和承担的责任，并根据违反规定导致生态保护红线区域遭受重大损失的责任主体，依据情节轻重追究其民事、行政或刑事等相关法律责任。以中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》为例，该意见明确规定了目标责任制和创新激励约束机制，对于在生态环境保护工作中表现突出，做出贡献的单位和个人予以奖励。同时对于造成破坏的单位和个人进行责任追究，具体根据情节轻重，分为诫勉、公开道歉、党纪政纪处分，严重行为构成犯罪的，依法追究其刑事责任。使得生态环境和资源遭受严重打击，且行为影响恶劣的，不论责任人是否在其原岗位，都要对其进行终身追责。这是一个进步，能够看出中央在生态保护上的重视程度以及惩戒力度。

在实际的操作中，笔者认为依据具体情形来判定。首先在民事责任上，责任主体要停止侵害行为，并对生态系统所遭受的损害进行赔偿，积极主动修复受到破坏的生态环境使其恢复至初始状态；其次，行政责任上，要根据造成的具体的损害结果以及违法所得等进行综合评估，确定采取哪种行政处罚方式；最后，是刑事责任上，我国在《刑法》中规定了污染环境罪，但缺少对于生态破坏的刑罚规定。生态红线区域内最重要的问题就是破坏生态环境的行为，应该对此规定具体的罪名，使生态破坏者承担严厉的刑事责任。