国内流动儿童医疗保障研究*——以佛山为例

江苏大学京江学院 梁杏，陈希文，黄婵媛

一、绪论

（一）研究背景

《中国流动人口发展报告2018》指出，截至2018年中国流动人口为2.41亿。实现全民医保，流动人口是“拦路虎”。与以前的“单身外出”相比，现在的人更倾向于“举家迁徙”。流动人口趋于“家庭化”，意味着流动儿童的数量在逐渐增加。在当前我国基本医保制度实行属地管理的背景下，流动儿童与户籍儿童对比，前者一般很难于后者一样获得均等的医疗技术保障，从而导致流动儿童对于医疗服务的需求无法得到满足以及损坏了流动儿童的健康权。

（二）名词解释

流动儿童也可称为随迁子女。在本文中，流动儿童的定义是指6~14周岁随父母或其他监护人在流入地居住半年以上的儿童，其居住地与其户籍所在地分离。[1]

二、流动儿童基本医疗保障现实需求

（一）由于儿童身体状况和生长发育的特殊性，对医疗服务的需求很大

流动人口一般居住于环境污染问题严重的工业区，居住生活条件和卫生工作条件相对较差，还有就是流动儿童父母文化教育水平和管理能力较低，卫生保健服务意识不高的原因，导致流动儿童生长发育较为缓慢，营养吸收不良，贫血患病率沙眼检出率均高于户籍儿童，而且更容易传播和感染传染病。[2]

（二）流动儿童家庭收入较低，无力承担重大疾病的治疗费用

由于家庭经济条件限制，外来务工人员子女生病时，家长一般会选择私人诊所或药房买药，而不是选择价格更贵、距离更远的正规医院进行治疗。而且大医院的管理对于婴幼儿童的治疗和用药往往会使用一些比较高档的药品和设备，医疗支出费用较高，流动儿童家庭往往因无法承担，可能导致错失最佳的治疗时间。

（三）流动儿童进行医疗技术服务和需求使用率比较低

据陈宁静等人的研究，与户籍儿童相比，广州市流动儿童卫生服务需求与利用率较低。研究表明，流动儿童两周患病率高于登记儿童；流动儿童一年内应住院但未住院的比例高于登记儿童；流动儿童预防保健利用率低于登记儿童。[1]

三、流动儿童基本医疗保障现状-----以佛山市为例

流动儿童的基本医疗服务保障要靠流入地和流出地的共同发展努力。

（一）佛山市概况

佛山市是广东省地级市，珠三角城市之一，粤港澳大湾区重要节点城市。东临香港、澳门，与广州接壤，与广州共同构成“广佛都市圈”。佛山得益于改革开放政策的倾斜，工业产业发达，所以来佛山务工的人数众多。据统计，截至2019年末，佛山全市登记市民815.86万人，流动人口占全市常住人口比例基本保持在47%以上。随着社会流动人口数量的增加，流动儿童的规模也在不断发展扩大。在此背景下，佛山出台了许多农民工子女医疗保险政策，值得借鉴。目前，流动儿童参保主要通过新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险和未成年人医疗保险等方式。[3]

（二）佛山市出台的相关流动儿童参保政策

从2017年起，佛山全市实施医保一体化改革，整合职工医保、居民医保和门诊医保三项工作制度，并按自然年度为单位征收社会基本医疗保险费。据佛山市人民政府办公厅关于印发基本医疗保险管理办法的通知，规定异地务工人员参加本市基本医疗保险缴费累计满1年并且处于参保缴费状态,其学龄前儿童(包括新生婴儿)或在经过本市教育行政部门批准成立的中小学、幼儿园就读的,并已在其他地方(含港、澳、台)入户的随迁子女可在每年10月至11月的年度报告期参加新一年基本医疗保险。[4]

不同年龄段的支付标准也不同。根据《关于公布居民参加2017年基本医疗保险费缴费标准的通知》，居民和职工身份参保人的基本医疗保险待遇统一，新生儿和转入本市就读的随迁子女有不同的缴费信息标准，其中3周岁及以上中途转入本市中小学、幼儿园就读的随迁子女，个人缴费标准为462元/年，财政政策补贴693元/年；随迁子女属于中国新生儿的，全部参保费用应自行承担，个人缴费标准为1155元/年。

（三）对佛山市流动儿童医疗保障政策的评析

根据佛山的政策，流动儿童分为两类:在园在校流动儿童(主要在当地中小学和幼儿园)和散居流动儿童。针对散居流动儿童的医保政策存在缺陷。此外，流动儿童参保条件主要集中在其父母或监护人的学历、专业资格、稳定的生活条件、就业情况和社会保障缴款年限等方面，政府对此都做了要求。对于经济相对拮据的流动人口来说，承担新生儿的全部参保费用无疑增添了巨大的经济负担。[5]

四、流动儿童医疗保障现阶段存在的问题

当前社会我国流动儿童医疗服务保障发展主要存在以下两个方面问题：一是，大部分流动儿童无法参保；二是，人口流出地异地就医补偿结算政策未完善。[6]

（一）大部分流动儿童无法参保

目前，流动儿童的医疗保险主要通过新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险和未成年人医疗保险进行参保。首先，基本医疗保险的制度设计和管理运行模式与人口流动存在一定的矛盾。新农合制度和城镇居民生活基本医疗保险公司制度自建立之初即确定了属地管理工作原则，由统筹地区人民政府会计职能部门及其下设的经办机构负责运行。尽管流入地对流动儿童开放参保政策，但大多数学生参加城镇居民基本医疗健康保险发展条件严苛，不具有普遍性。因此，大量流动人口子女没有参加流入城市的医疗保险。

（二）人口流出地异地就医补偿结算政策未完善

根据流动人口监测调查数据，40%-50%的流动儿童是跨省流动人口，约30%的流动儿童是省内跨市流动人口。[7]由于城乡居民基本医疗保险以县级或地级统筹为主，流动儿童在其居住地的就医行为大部分属于跨统筹地区的异地，其费用补偿适用异地补偿结算政策。目前，基本医保异地就医直接结算管理工作不断发展推进，流动儿童在居住地住院并获得经济补偿的便利性逐步得到提升。但在具体补偿待遇方面，为引导就医流向，加强医疗服务监管，多数地区对异地就医费用制定了歧视性补偿政策。来自安徽、江西、河南、湖北、湖南、四川等省的人口外流是补偿政策的一部分，城乡居民参保人员的基本医疗保险，在统筹区域外的整体门诊费用将不予补偿，对于在统筹地区外的住院医疗费用给予相对较低的政策补偿,如不区级别的医疗机构,统一按照等于或低于城市的高水平医疗机构补偿政策进行补偿,或虽然区分医疗机构的水平,但统筹区域以外的医疗机构的补偿政策低于统筹地区内的同水平医疗机构,这意味着流动儿童的基本医保待遇权虽然可以携带,但通过削减，流动儿童待遇权的可携带性是不够的。[7]

五、流动儿童医疗保障政策建议

第一，充足医疗信息、物质资源，提高我国医疗健康保险覆盖率，满足流动家庭对孩子参加社会医疗保险的需求，尽力减轻流动家庭在流动儿童面临重大疾病时所承担的医疗服务费用负担。

第二，建立全国统一的随迁子女医疗保险制度体系，全国有关部门要提供相应的信息平台支持，维护随迁子女医疗保障信息的完整性，构建各地医保联动机制，充分利用互联网科技，对流动儿童医保信息进行高效、动态监管。

第三，完善部门实施，提高行动效率，统筹规划流动儿童医疗保障体系，使部门之间的沟通更加高效。相关管理部门应该政务公开，将相关国家政策信息进行及时公布，简化行政程序，让“便民服务活动中心”更加便利。

第四，是强化社区作用参与意识，在社会治理背景下，社区功能尤为突出。因此，在流动儿童需要医疗服务时，应提高社区卫生服务中心的利用率，完善社区对流动儿童的医疗服务功能。[8]

第五，加强管理政策宣传，避免医保资源的浪费，相关部门应加大人力和财力的投入，充分调动各种社会资源，通过各种方式进行经济政策宣传。可以通过传统的渠道，如社区宣传和讲座，也可以通过电视和互联网等进行宣传。