大部制改革视角下的市场监管职能变迁——以上海市为例

华东政法大学 顾胜洁

改革开放以来，上海经济与社会发展取得长足进步，但行政体制改革特别是市场监管体制还比较落后，影响了经济社会的持续健康发展。自2008年大部制改革以来，上海在市场监管职能优化方面不断探索。2008年大部制改革后，上海的市场监管体制还是呈现分割状态，由工商、质监、食药监等部门共同管理。在2013年大部制改革后，上海在区级层面逐步探索综合性的市场监管体制，率先在浦东新区成立区市场监督管理局，将工商局、质监局、食药监的职能归到市场监管局进行统一管理，后来又划入物价局的价格监管职能；2015年上海各区县均已建立区市场监管局；2018年上海在市级层面建立上海市市场监督管理局，至此，上海市场监管体制从分立的市场监管格局转变成综合性监管。市场监管体制变革的过程事实上也是上海政府积极推进政府职能转变，深化行政审批制度改革，，加快法治政府建设的过程。

一、上海市场监管体制改革与职能变迁

2013年国家开始深入实施新一轮大部制改革，上海也随即对之前多次调整的市场监管体制进行进一步完善与深化。

2013年3月10日，国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，该轮改革的核心是“转变职能”，要义在“简政放权”。关于市场监管体制，将国家食药监局从国家卫生部剥离，组建新的国家食品药品监督管理总局（以下简称国家食药监管总局），将原食安委、食药监局、质监局的生产环节食品安全监督管理职责、工商局的流通环节食品安全监督管理职责进行整合。之后，上海在市级层面进行相应改革，将原由质量技术监督部门和工商行政管理部门承担的食品生产、流通环节安全监管职责，转由食品药品监管部门承担并执行。

然而，上海的机构改革并未与中央保持完全一致。在区级层面，上海市场管理体制以统一管理为导向，建立工商局、质监局、食药监“三合一”的市场监督管理局。在2014年1月1日，上海浦东新区经获批率先成立了上海市浦东新区市场监督管理局，承担原先浦东新区工商行政管理分局、食品药品监督管理局和质量技术监督局的职责，进行“三合一”改革试点试行，并在2014下半年将原区物价局部门职能划入其中，从“三合一”变成“四合一”。2015年3月起，浦东新区的市场监管改革创新经验在上海市各区县层面逐步推广，至2015年年底，所有区全部完成了区市场监督管理局的设立，基本形成区级层面“四合一”市场监管格局。

2018年国务院发布《国务院机构改革方案》，合并国家工商局、质监局、食药监、发改委的价格监督检查和反垄断执法等职责，组建国家市场监督管理总局（下称市场监督局）。上海市根据国家机构改革方案，同年组建上海市市场监督管理局，组建市药品监督管理局，由市场监督管理局管理。重新组建市知识产权局，由市场监督管理局管理。由此，上海市的市场监管局在市级、区级层面都与国家层面对应起来，各区市场监管局基本只设置18个内设机构、1个纪检监察机构，其中，设置了一个直属机构（综合执法大队）来负责管理各区重大案件，开展专业与重要事务，为有关监管部门的执法提供保障。除此之外，上海各区县的各街镇都有一个派出机构，负责区域性综合监管。机构改革后，各区市场监管局的人员编制大幅度减少，流向基层监管所队。

通过改革，各区县市场监管局保证每个街镇对应一个基层派出机构。区级部门内部的科室设置平均精简了34%，部门内的人员编制平均精简了26%，大致实现了二八分的改革目标，80%的工作人员被安排在基层一线，强化了基层执法监督的能力，较好地解决了原工商、质监、食药监、价检各条线基层执法力量不足的问题，加大了对市场安全和民生利益“最后一公里”的保障力度，实现及时发现问题并及时处理。

二、上海市场监管职能的调整与优化

2003年到2018年，上海市场监管体制改革以“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”为目标，试图改变过去职能交叉、多头管理，法律不明确等问题，以实现对市场的全覆盖和全程监管，有效增强了基层执法能力，优化了行政审批流程，取得了卓有成效的改革成果。在市场监管体制的改革过程中，市场监管的政府职能发生了调整与转变，转变方向主要在于：职能范围实现了融合，职能更为有效地落实，职能的实施方式有所创新。

（一）职能范围有机融合，实现全覆盖式治理

2013年改革以前上海在市场监管方面实行分段管理，由工商、质监、食药监等部门共同监管。其中，工商局的基本职能包括市场主体准入与监管、市场秩序维护、消费者权益保护、商品注册保护和广告监管等。质监局则负责质量、计量、出入境商品检验、出入境卫生和动植物检疫、进出口食品安全和认证认可、标准化等工作。食药监的专业性更强，负责食品、药品、医疗器械、化妆品等监管工作。三者共同对市场进行监管，造成多头管理，无形增加了监管对象的负担；单独履行各自职能，造成监管有盲区；各部门的执法依据不同，也导致处罚力度有所不同，在复杂的监管问题上也存在相互推诿的情况，不利于问责落实。

2013年改革后，上海将工商、质监、食药监以及物价局的价格检查职能融合在一起，新的市场监管部门综合了原先分散在四个部门的监管职责，综合了工商行政部门监管范围广，质监局和食药监专业性强等各自的职能优势，较好地解决了原来因为职能分散、交叉导致的监管空白，有助于实现从生产到流通到消费的全程监管。此外，2018年重组的市知识产权局被并入上海市市场监管局进行管理，将专利、版权、商标管理部门也进行“三合一”改革，知识产权的专利归知识产权局，版权归新闻出版局，商标归工商局，通过2018年的机构改革将上述三项职能进行整合，从分散到集中，切实有效地执行与知识产权相关的监管职能。

以无证无照食品监管领域为例说明市场监管职能的范围融合。在市场监管局建立以前，市场监管部门对“无证无照食品”的治理存在以下几点问题。一是日常监管薄弱，管理任务繁重。二是执法部门多头执法，难以形成合力。质监局负责产品生产的监管，工商局负责食品流通的监管，食药监负责餐饮服务领域的监管。如有商家生产和销售“无证无照食品”，之前的做法是各执其法，分头对商家进行监管和处罚，无形中增加了市场监管的成本，而相关部门在检查执法的过程中，也不对涉及自己职责以外的其他问题加以处置，各部门各自为政，难以形成合力。三是不同部门间执法力度不同，处罚力度不够。在实行改革以后，以上海市普陀区发布的2018年市场监管报告为例，2018年共取缔各类违法违规经营户5674户，其中无证无照食品经营户1099户，总治理率达100%，较改革前有大幅度提升，提前实现无证无照食品经营和违法违规经营行为全部消除的目标。

（二）保障监管职能有效落实，依托“大基层”实现有效监管

2013年改革之前，受制于部门法定职责与人员编制有限等因素，无论是食药监、质监还是物价部门都面临一线执法力量严重不足的问题，一些监管领域的专业性人员极其短缺，覆盖面又不广，对食品药品、特种设备等涉及民生安全的高风险领域的监管事实上难以实现全面覆盖。比较典型的监管领域如电梯领域，存在老旧电梯维修成本高、不符合现行技术标准的问题，而质监局的特种监察人员数量不足，专业素质有待提高，上影响到人们的生活出行安全；医疗器械领域监管主体与监管对象之间存在突出的知识、信息、专业不对称问题，基层难以真正有效执法；知识产权方面，专利、版权、商标三者仅有商标一块能由工商局进行执法，其他两者并没有自己的执法队伍，借助于文化执法单位，导致这一领域的监管严重缺失，造成监管不力的突出现象。

在改革后，上海市的市场监管在“四合一”组织架构下初步形成“大基层”的监管模式，即精简部门机构，将量大面广、专业技术要求相对不高的职能下放到基层，充实基层执法队伍。目前各区县的市场监管局至少保证每一个街道有一个基层派出机构对应，市级和区县市场监管内设机构平均精简34%，机关编制平均精简26%，近80%的人员在基层一线，使管理更加到位，保障更加有力。从市场监管职能的执行成效来说，通过“大基层”带来的“大监管”的执行模式使得监管更加高效，采取集约化的检查模式，制定标准化检查流程，力图一次性将所有问题都检查一遍，形成“一次出动、全面体检”的监管模式，综合了工商局执法范围广，食药监和质监专业性技术强的特点，既整合了执法资源，又节约了行政成本，不必面临早上工商局检查，中午食药监检查，晚上质监检查这样多头执法的现象。

（三）职能实施形式多样，积极探索创新模式

2008年大部制改革以来，上海在市场监管职能优化和创新方面一直走在全国前列。实现“五个统一”。即市场准入和窗口服务统一、产品商品质量监管统一、食品安全监管统一、市场监管执法统一、公众诉求处置统一。简化审批监管流程，深化“一照通办、一码通用、证照分离、照后减证”改革，实施“二十四证合一”。同时利用“一窗通”平台实现全程电子化登记，为申请人提供更加便利的服务。通过监管体制的改革，不断深化推进商事制度改革，改善营商环境。

同时借助信息资源的整合，上海以“大平台”的模式来实现市民在市场监管方面的合法维权，上海市市场监管局通过整合多条诉求热线，提高消费者的维权效能，将政府、工商、质监、食药监、物价等投诉热线进行“五线合一”，以更好地整合和回应公民需求。

三、上海市场监管体制改革的不足与改进

上海的例子告诉我们，通过大部制改革合并与市场监管相关部门的职能，顺应了综合监管的需求，实现市场监管职能从“物理融合”到“化学融合”，优化了上海市场监管体制。由此证明，市场监管体制的大部制改革是成功的。

尽管上海经过数轮大部制改革，有效地实现了市场监管职能的优化，但由于改革时间周期不长，机构整合也尚待进一步完善。同时，在几轮改革中原工商、质监、食药监等部门合并后将业务重心下沉至基层治理问题上，面临各种各样的业务配置与人员安排问题，比如原工商局的职责是负责流通领域的问题，在执法层面上较为粗放；食药监和质监部门则更强调专业性知识，工作人员的素质参差不齐，实现大基层管理模式后就凸显出拥有专业知识的工作人员缺少的问题，这些问题又如何在后续改革中改进，则需要进一步讨论与改善。目前全市市场监管体制面临的主要问题是：

（1）基层压力变大，专业性人才缺失。大部制改革后，机构部门得到精简，并形成“大基层”的治理模式，目的是为了加大行政执法力度，这也就意味着基层工作人员虽然人数不变但是工作职责和工作量变大了。在过去，工商局管理范围广但执法往往是粗放式的，合并后质监与食药监则不仅范围变广而且更需要专业性技术人员，因此对于基层执法人员的技术培训要求日趋增长，也需要新鲜血液来补充，能够利用现代信息技术来执法。各个区县市场监管普遍面临专业人才缺乏，专业监管力量不足、专业监管压力大等问题。此外，在一些专业性较强的监管领域（譬如医疗器材），监管主体和监管对象之间的知识、信息、专业不对称问题依然制约着相应的监管水平提升。尤其是基层监管执法人员仍不同程度存在知识结构不匹配、工资不一、心理不适应等问题，导致一线监管出现弱化现象。

（2）部门之间法律法规不明确，难以进一步融合。改革前各部门依据本部法条进行监督执法，法律条文数目众多。改革后原先四部门职能融合，在法律法规上存在重复交叉的部分，同时街镇市场监管所的基层工作人员也难以熟悉所有法条并依此执法，给实际的监管工作带来困扰。

（3）部门文化与人力资源有待进一步融合。原先工商部门负责监管农贸市场的交易行为与市场秩序，管理方式较为粗放；质监部门负责产品质量，依托于技术支撑；食药监主要负责食品的生产、消费和流通过程；物价局则负责价格垄断、欺诈等问题。现在部门融合后，部门之间在行政许可、行政执法和行政处罚标准上还存在一定差异，造成对同一执法对象采取不同处罚方式，还有待改进。同时部门融合后存在基层干部心理上不适应的问题，工资之间存在差异，工作压力过大、组织结构更为扁平、难以晋升等问题有待解决。

面对上述问题，后续改革应完善部门融合，加强顶层设计，为此提出以下几点建议。

第一从法律源头上统一市场监管的法律法规，健全市场监管法律体系。原先工商局、质监局、食药监、物价局各自的法律加起来约有数百条，不同部门依据各自法条进行执法，如此多的行政法条也为制度创新和实际监管工作带来障碍。应该从顶层设计，制定《上海市监管条例》与实施细则，在主体资格、职能权力、工作流程、奖惩制度、监督管理等方面进行梳理与明确，形成完整、系统的市场监管法规体系。

第二、综专结合，提高工作人员专业素养。目前为了实现“大基层”的治理模式，在人员配置上精简科室行政编制增加基层一线工作人员的数量，但不应盲目提高综合性而失去部门职能的专业性。实践中表明，对于食品生产、流通与餐饮行业的日常监管这类覆盖面广、违法危害大、需要加强监管力度的，可以加强一线执法力量。药品监管、特种设备检查等需要具备较强的专业性，存在专业人员数量不足，难以实现全覆盖的问题。二是过度下方到基层，降低了对这些领域的监管力度。因此需要加强对工作人员专业知识的培训，提高一线执法人员素质与能力；整合后的部门应该定期交流经验，以提高专业素养；具有针对性地招收专业型人才，弥补专业监管领域执法力量不足，不能只着眼于精简部门人员。

第三、融合机构文化，提升基层工作人员认同感。面对基层监管所工作人员存在的薪酬与工作任务量差距太大，部门融合后心里不适应，工作年龄较大等问题，应该完善基层工作人员的薪酬激励制度，消除同工不同酬的现象；鼓励拥有专业知识的年轻人加入，合理配置工作人员队伍的年龄比例；打通基层干部的上升通道，解决晋升难、晋升无望的问题。同时应多多听取基层工作人员与基层干部的意见，积极落实和改善工作环境以提高他们对工作的热情。

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整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。

整体性治理理论对新公共管理的一种修正。新公共管理是从经济和社会的视角看待政府的管理，其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求，西方现代工业社会对公共服务提出的多元化的要求，以及官僚体制的结构和运作方式由于繁文缉节和低效率而遭到普遍垢病。因此，新公共管理所采用的治理方式，比如强调绩效、结果、分权以及解制、效率、重塑政府等都反映了当时时代的要求。[1]

而整体性治理理论则是以政府内部机构和部门的整体性运作为出发点的，其背景是信息时代的来临。20世纪90年代后信息技术的迅速发展和普遍应用，使新公共管理的一些治理方式被终止或被改革。新公共管理在提升政府解决问题的能力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方而取得了不少的成功。但是，新公共管理的市场化、分权化与解制也使政府机构破碎化，极大地增加了决策系统的复杂性。而信息技术的发展要求政府管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。在登力维看来，数字信息时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。

此外，与新公共管理要打破官僚制的努力不同，整体性治理是以官僚制作为基础的，即整体性治理强调，信息技术的运做是以官僚制组织为基础的。正如菲利普·库琅所言，现代公共管理是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。唐纳德·凯特尔在评论斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯著的《网络化治理:公共部门的新形态》.书时曾指出，“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的见地是，必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新兴的各种网络建立横向的行动线。”

新公共管理在实施政府改革时以灵活的组织形式实现分权化、市场化、解制式的管理理念，其中虚拟化组织是新公共管理的创新组织形式。整体性治理模式的组织基础是什么呢?

任何理论都有其假设前提，这个前提决定了理论的方向。按照希克斯的说法，整体性治理理论背后有三个假设。第一个是如果政府机构的文化、结构以及能力是问题取向，而不是有效的管理过程取向的话，那么就更有可能解决一些民众最担忧的问题。第二个是公众有一些需要合作解决的问题，也就是说，政府并不是完全按照它的功能来解决问题的，尽管它是按功能建立起来的。第三个是为了解决一些问题，政府各部门、专业、层级以及机构之间的整合的运作是必要的。整体性治理理论的目标就是如何整合政府的职责功能，以便更有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命。

在这三个假设当中，后两个假设使我们再次回到马克斯·韦伯的理想官僚制模式，即一是公民有需要合作才能解决的问题;二是政府存在目的之一就是要解决这些问题。官僚制建立在理性的基础上，其最大的优点是非人格化、专业化、制度化的特征，这就否定了家长制下的人治现象，促使公共行政由经验管理转变为科学管理。官僚制组织就是按照纵向的等级层次和横向的功能结构通常的形式是部、委等健立起来的，其纵向结构反映了权威的模式，而横向的功能结构则是问题取向的设置，是社会分工的结果。比如教育部主管教育问题，公安部解决公共安全问题，这种专业化是科学管理的前提，有助于取得预期结果。

整体性治理理论的第一个假设提到的问题涉及到多功能的问题，也就是需要多部门协同解决的问题。按照这种问题建立组织是可能的，如一些旨在解决这些问题的临时性的协作机构或团体担负的就是这种职能。网络结构在某种程度上可以说是这样的一种结构形式，但问题是，这种结构形式至少在今天还不能替代主流的、相对稳定的官僚制组织。因为“网络化治理很难，真的相当难。有无数条道儿都可能会使你误入歧途”。“网络化治理一个巨大的障碍是:政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计的，因此，两种管理模式在实际运行中经常会发生冲突。应该说，管理一大堆供应商网络与管理政府雇员的方式肯定不一样，它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了上百年的公共管理模式”。