数字化时代下地方政府应急管理的智慧化转型——基于温州智慧应急“一张图”案例考察

杭州师范大学 金曼琪

一、问题的提出

数字治理产生于20世纪90年代末，在信息技术飞速发展的背景下，虚拟社会和经济全球化的诞生让传统治理学者产生了数字治理的理念，曼纽尔·卡斯特在《信息时代三部曲》一书中首先提出，后续由英国学者帕却克·邓利维在其著作《数字时代的治理》中正式将其做为系统规范的理论提出[1]。数字治理理论是数字信息技术与治理理论相结合产生的新型治理理论范式，追求政府组织结构的扁平化和以公民需求为导向，强调数字时代的治理是包括组织、政治、文化变革在内的“一个社会整体上的数字时代的运动”[2]。在实践中，数字治理理念已经逐渐与政府治理实践相融合，具体事件如以信息技术手段重组政府管理组织架构、提升政府工作人员素质能力、百姓办事更加信息技术化。在价值上，数字治理理念不仅包含效率与效果，还包含民主、公平、公众参与互动等现代治理价值。优化政府服务流程，减少百姓多跑路办虚事，使百姓不仅支持也能真正得到数字治理的益处，增强政府回应性和提升政府公信力，重塑国家和公民、社会及私营部门之间的关系，推动治理实践的发展。

目前，国内外学界对数字化治理的研究主要集中在数字化技术的应用对组织工作流程改进、绩效评价体系、成本效益分析、改善组织结构的影响，也讨论了社会转型过程中政府数字治理面临着各项挑战与问题。研究成果具有较强的公共管理学价值，但具体到数字技术与应急管理的结合问题，国内研究成果则相对较少。总体来说，数字化应急管理的本质是数字技术的革新，是现有管理体系围绕数字化理念和数据技术应用的拓展，丰富了灾害的救援和响应的技术路线[3]。其次，数字化应急管理是基于物联网技术的城市公共安全应急管理预警系统，以实现全方位监控和准确预测，对重大突发性事件的预防可以起到关键性作用。最后，数字化应急管理是数字化治理对应急管理的全生命周期贯穿[4]。随着大数据和无线传感技术的不断发展，环境传感器数据和社交媒体数据将在应急管理的预防、准备、响应和恢复全周期提供越来越多的服务。

在此背景下，本研究旨在深入探讨数字技术与地方政府应急管理体系的融合问题，通过分析我国地方政府在应急防控工作中数字化转型的实践与挑战，归纳总结数字技术与应急管理体系融合的有效路径和模式，以期在治理体系现代化过程中，为提升现代化治理能力，实现数字化、智能化的应急管理体系提供思路和支撑。

二、数字治理在应急管理中的实践探索

我国地方政府应急管理的数字化、智慧化转型，是社会治理体系及治理能力现代化建设制度的必要回应，也是智慧城市建设框架下对传统应急管理的变革创新。本文以浙江省温州智慧应急“一张图”为案例，试图解释数字化时代应急管理数字化、智慧化建设的实践逻辑和实现路径。浙江省温州市位于我国东南沿海地带，气候灾害频发，比如台风、寒潮、暴雨、干旱，因此温州是全国自然灾害损失严重的地区之一。为了应对这些灾害，温州市政府未雨绸缪，将互联网通信技术与应急管理相结合，通过大数据的形式建立了“温州智慧应急一张图”，可以清晰知道该地区灾害易发情形，并建立预警防御措施，能够在灾害发生时及时应对，并在投入实施以后在实践中摸索出了“空天地海一体化、部门数据一体化、二维三维一体化、预警决策一体化”的大数据库和应急管理数据中心。尤其是在“黑格比”台风呼啸而来之际，该制度发挥出来的作用让人眼前一亮，前有预测台风走势、强度、覆盖地区，中有应急预案、明确方案指导，后有妥善安置以及灾后帮扶，极大地减少了百姓的损失。对应急管理智慧化建设的现实案例考察，可以将当前应急管理的实现逻辑归纳为以下三点。

（一）应急管理数字化转型的机制架构“技术赋能+制度构建”

基层政府数字治理的框架构建包含以信息技术为核心的平台构建、数据库建设、终端设计等硬件内容，还包含涉及部门规范、办事流程、信息安全在内的制度设计等软件部分。

在技术上，温州采用数据化整合的方式整合全市各级各部门的风险源和救灾信息资源，建立科学、准确的大型应急综合时空数据库。现在合计来看已经有几十个部门数据，拥有十几种超过万个数目的安全风险源的空间数据库建设；接入十几种超过两万条物联网传感数据，并不断补充完善，充足准备应急管理预案，在数据上为风险管控提供大数据的帮助。并结合历史自然灾害数据，通过对偶然因素以及必然因素的结合算法来推算灾害的发生，构建智能预警系统，为提供应急管理预案、行动指导、事后安置帮扶高质量、高效率、高回报的数据信息。通过智能感知实时物联网数据、告警预警信息和重点领域风险呈现情况，进行灾后评估。此外，多部门联合制定智慧应急“一张图”的数据标准和数据更新机制，确保线上线下数据实时（或定期）更新。

在制度上，在智能化软件系统的组成方面，实践过程中出现了信息泄露、信息保存不完整、信息无法传送等多方面的问题，温州市政府为了解决这一系列的问题，确保在高效率工作的前提下，做好对大数据信息的隐秘性、高效传送效率、规范化、准确化。对此，温州市政府与多个部门联合开展专项合作活动，统筹人力、物资、资金等最终确立了一个方案，就是一数一源，是在保密的前提下，进行数据传送和共享，不仅提升效率，其他安全隐患问题也得到解决。各部门对能够进入共享圈子建立了严格的准入机制，使得工作队伍更加精干、简练、高效，并且建立了可视化机制，对成果以及缺陷都能及时发现与解决。

（二）应急管理数字化转型的操作流程：线上预测＋线下处置

凭借在线智能定位、监控、早期警告和指令，使得应急救援能够迅速启动，数字改革使应急指令系统更加平坦高效。温州的“一张图”数字智能系统最初实现了基于预期的多部门服务合作应用，实现了从部门的细化到整体的合作，从点到区域的螺旋式增加。其还将市内五万级别以上主要场所以及千万级别以上消防终端设备、百万级别以上个监测点、三十个消防服务机构进一步连接。所有级别的命令中心、救援队和救援网站都可以通过平台进行双向语音通信。现场视频可以在事件发生后30分钟内发送到命令中心的大屏幕，实现后方指导前方行动的上下指导、水平方向的调整协作、平坦化的高效快速访问。

（三）应急管理数字化转型的组织执行：上级统建＋下级创新

下层建筑的高效率实施离不开上层建筑的建设和指导，在数字治理的时代更需要有明确高效的上层建筑，即顶层设计的存在，要发挥其应有的作用，打造标准一体化、平台一体化、数据一体化、应用一体化、硬件一体化、运维一体化的六位一体模式。对各地区要因势利导，对不同的情况采取不同的处理方式。例如永嘉楠溪江2020年遭受干旱，地方政府通过线上预警迅速采取节水措施，并不断抽调楠溪江水资源，并采用人工降雨的方式紧急进行处理，解决了百姓的用水问题；洞头区位于海边常经受台风、大潮的侵害，政府就对海岸设置了检测站，使得渔民以及百姓能够提前对灾害有所预警和准备。

三、数字化应急管理中的治理限度

（一）治理理念不成熟

就治理理念而言，数字政府诉诸追求构建服务型、创新型与开放型政府。首先，服务型政府是数字政府建设的根本追求。因此，都将“公共价值创造”作为数字政府建设的首要核心[5]。各级政府在“以人民为中心”基本思想引领下，致力于建设服务型政府。目前我国数字政务的建设整体上还尚未成熟，多数政府部门将数字化建设的重点放在了简化政务审批程序上，对于在应急管理方面的数据收集、信息管理、分析处理和政策应用的重视程度不够；一些地方暴露出数字政务与日常管理的严重脱节，在智慧城市建设中最后效果远小于过高的投资成本，内卷化程度日趋明显。数字政府还要关注开放型政府建设。在传统治理时期，由于信息获取不足、参与成本较高等问题，政策过程中的“黑箱”问题一直存在，公众和企业等社会主体只能作为被动的接受者而无法触及决策“黑箱”。如今，虽然数字技术在一定程度上减少了公众和企业参与政策过程的阻碍，但开放型政府建设仍然难以有效实现。

（二）制度体系不完善

数据资源的技术化分配带来权力的重新配置[6]，除了有效的技术支撑外，还需要建立完备的制度体系以维护新的社会形态中人民的合法权利和社会的稳定。首先，缺乏数字空间约束制度。数字化时代中，空间的虚拟性和信息的爆炸性给社会安全带来更多隐患。公共平台的信息安全已不仅仅局限于个人隐私，还涉及公共行为、政府资源、国家安全等各方面的共同危险。其次，缺少必要的技术监管机制。在应急管理数字化建设过程中过分注重平台建设而忽视了对平台的监管，缘于在应急管理数字化建设阶段，政府所拥有的数据信息越集中，信息的安全风险也就越大，然而政府的监管没有跟上技术进步的脚步会发生技术异化现象，从而侵害社会公共利益。最后，仍然存在“数据鸿沟”。目前智慧应急“一张图”平台虽然实现了从点到面、从部门分割到整体协同，但仍存在各自为政的现象，跨地区、跨层级、跨部门还难以实现流转，不同的数据管理平台还没有建立起长效的联系机制，给应急资源的实时链接造成了一定的困难。

（三）公私责任不对等

在数字领域，私人部门是率先进行改革的。在数据资源、技术等方面私人部门是占据领导地位的，这导致了公共部门和私人部门之间权力的不对称，政府治理的数字化转型大多是依赖私人公司，导致许多政府部门正在失去对自己公共系统的话语权和控制力。当私人部门控制了足够的数据和运算能力，实际上便有可能私人部门权力过大，而公共部门的责任与权力不匹配，还可能操纵社会。如何实现责任的平衡，这是一个巨大的风险。

四、应急管理数字化建设的优化路径

（一）构建智慧、参与、善治的治理理念

数字治理吸取了以服务人民为核心的公共价值取向和现代化治理理念。智慧、参与、善治的治理理念与政府和社会的契约精神相互渗透，促使政府主动接受社会监督、有序增加公民参与治理活动的方式，实现政府治理模式转变。数字政府的核心不是简单地应用数字技术，而是再造政府后台的流程和公共服务的方式。各级地方政府要抓住智慧城市建设和“城市大脑”建设的契机，深入推动城市公共管理的数字化转型。

（二）加快推进智慧应急管理的制度建设

首先，地方政府智慧应急管理的正常运行离不开与之相配套的制度和政策保障，因此制定完善的法律法规和制定智慧应急管理运行的统一标准规范理应成为制度建设的核心要点。其次，加强内部和外部的监管合力，从而保证公共权力合法化和公民信息安全化。各级智能化管理平台要加强数据、信息、网络与系统安全建设的同步规划和同步运行，形成包括数据采集、传输、存储、加工、应用、共享和监管等全周期的安全保护，建设以公共信息安全为目标的多层次动态感知云平台，搭建能够实时反馈网络安全的监控系统。明确相关主体的数据安全保护责任，严格保护公民和企业隐私，做好公共基础信息的定密工作，严格执行国家安全保密工作规定。最后，注重整体、无缝隙的数字政府建设。政府要强化公共数据资源的共享和统筹能力，出台重大公共领域的数据共享模型和数据规范标准，提高差异化数据的结构匹配度，促进公共信息的互联互通。通过拓宽各部门层级的治理幅度，调动社会组织和个人的积极性，提升治理主体的协同能力，并围绕核心理念和目标进行匹配建设。

（三）重塑政府的权力结构关系

要规范治理主体参与有序，理顺公私合作的治理边界，形成行为规范意义上“个体—组织—环境”的整体格局。政府公共价值与企业效率之间必须深度融合，避免在竞争和信息不对称的影响下出现权力的倒置和服务的缺位。具体来说，要制定权力清单制度和积极开发权力监督平台，扩大权力监督主体范围，增加权力监督手段—落实线上和线下两种权力监督，有效衔接各个执行环节，填补权力错位的缝隙。另一方面，在基层数字治理平台上积极公开政务、畅通民意表达渠道，接受社会各界的监督。