近年来国内社会组织参与社会治理的困境研究综述*

湖北文理学院政法学院 夏国锋，李竹颖

一、引言

近年来社会组织参与社会治理的问题已经引起了学界的广泛关注，学者们纷纷从不同的视角，对社会组织参与社会治理的相关议题进行了研究分析。通过对既有相关研究文献的梳理，不在少数的研究在讨论社会组织参与社会治理议题的讨论中，都或多或少地涉及对社会组织在社会治理中的参与困境分析。既有相关研究中，颇具主流的观点认为，当今社会组织参与社会治理过程中的诸多问题多聚焦在法律制度、政府政策支持和社会组织自身存在的不足等方面。

二、社会组织与社会治理的概念界定

（一）社会组织

社会组织的概念源自西方，但明确概念的提出却是我国。西方没有非常明确的社会组织的概念定义，他们通常将社会组织称为非政府组织或者非营利组织等等，还有许多具有公益组织的社会团体也被纳入社会组织的大范畴之内。事实上，我国对于社会组织概念的界定经历了多个过程。早期，我国学界一般将之界定或称之为“民间组织”或“社会团体”；如今，“社会组织”的概念不断明确且广为采用。2006年党的十六届六中全会通过的《决定》中第一次明确使用了社会组织的概念，由此以往对它的诸多传统称谓不断被“社会组织”这一概念所被取代[1]。2006年所确立的社会组织概念一直沿用至今，得到了我国社会、学界以及政府的广泛认可，这也为学界的研究交流提供了概念术语上的便利。

（二）社会治理

社会治理的概念最初是由治理一词演进形成的。孔伟（2014）认为治理这个专业术语的最初形成是在20世纪末世界银行对非洲发展局势进行探讨时最初使用的概念。

在那之后，“治理”一词在国际上开始通用并被人们广泛应用于各个学科领域的专业问题讨论之中[4]。“社会治理”就是在这样的基础上产生的，是对于社会整体大变局的时代概括。张康之（2016）从宏观角度，对社会治理的概念进行界定，认为它指社会管理的所有活动的统称[5]。俞可平（2017）从中观角度，在对社会治理界定时，赋予其新的意义，将以前旧有的社会管理概念纳入社会治理的概念体系之中，并为其加入了社会自治的内容[6]。林尚立（2015）从微观角度在对社会治理概念的探讨中，对社会管理与社会治理两个概念的不同之处进行了详细区别，认为由社会自身主体力量主导进行地对于社会事务与社会秩序的安排和构建活动是社会治理的根本概念，而由国家权力主体及政府机构主导进行的社会秩序安排和构建则属于社会管理的概念范畴，二者具有根本区别[7]。

从现有的代表性概念定义以及现实中社会组织参与社会治理的要求可以看出，时代呼唤政府与社会达成协同共治的治理局面。本研究综述中所使用的社会治理，则是基于中观方面的概念定义。

三、社会组织参与社会治理的困境研究

通过对既有相关文献的阅读与简要梳理，近年来国内关于社会组织参与社会治理困境议题的研究，主要存在两大视角：即外部视角和内部视角。所谓外部视角，即从社会组织参与社会治理的外部法制环境和政府政策支持两个层面进行分析讨论；所谓内部视角，即主要聚集在对社会组织自身的问题。因而，社会组织参与社会治理的困境，归纳起来主要存在法律制度建设困境、政府政策支持困境和社会组织自身建设困境等三个研究面向。

（一）关于制度建设困境层面的研究

社会组织作为集体团体，在参与社会治理的过程中非常需要良好的制度与法治环境。制度建设方面的因素包含了社会组织参与社会治理的制度及其相关法律法规制度。而制度建设方面的不足是阻碍社会组织参与社会治理的最根本困境。祁洁（2015）通过调查研究发现我国的社会组织发展起步较晚，对于社会治理的参与意识较低，虽然在现实中也存在一些具有规范与管理作用的条例，但这些条例及规定不足以对社会组织参与社会治理过程中的一系列利益问题进行解决，缺乏独立明确的法律制度保障规范[10]。

法治建设是一切制度建设的根本，然而我国目前对于社会组织的发展并没有确立健全的制度以及完善的法律保障，这使社会组织只能在“悬浮表层”，无法深入参与社会治理深层问题的解决。关信平（2015）认为，已有的制度困境存在于相关硬性法律支持的不完善方面。目前我国只有宏观上的条例及规定缺乏具体社会组织参与社会治理的工作方式以及资金投入与使用等方面的法律规定支持，这使得实际中的众多社会组织在成立之初就举步维艰，无法进行后续的深入发展[11]。

即使社会组织的作用与地位越来越高，但如果没有可靠的制度支撑与法律保障，那么社会组织参与社会治理的实际行动也会成为纸上谈兵。赵涟漪（2018）提出，当前这一方面的法律保障困境主要存在于法律内容的有失偏颇和重点把握不足。具体的法律内容侧重于对参与社会治理的社会组织的管理，却没有明确的社会组织自身应该履行的义务以及所拥有的权利的规定[12]。这样就必然使社会组织在实际工作中无法可依，进而使社会治理过程中社会组织主体的定位失去明确的依据标准。社会组织权责的不明朗，也就意味着自身职责的不明确，同时也暗示着其自身作用的有限。

陈咏梅（2018）从相关制度规约与安排缺乏确定性的规定，以及多种条约的频繁变化性来进行制度困境方面的分析，认为当前的制度困境主要存在于社会组织参与社会治理的相关制度安排并未形成系统化的规约[13]。李恒（2019）以内蒙古地区为例分析存在的困境，直接指出了当前仅仅依靠几个条例来进行社会组织参与社会秩序构建的现实不足和法律制度方面的空白，并批评已存在的法律制度规约的笼统和对现实社会组织主要需求的脱离[14]。

所以，从既有相关研究成果看来，几乎达成一致的观点认为，制度建设方面的困境尤其是法律规约制度建设的不完善，是阻碍社会组织发挥主体社会力量进而提高社会治理能力的最根本困境。

（二）关于政府政策支持层面困境的研究

社会组织参与社会治理是应对治理主体多元化的诉求以及对新型社会治理方式的探索，因此必然会涉及社会组织与政府之间的关系讨论。政府是否放权以及是否对社会组织信任，都是影响社会组织参与社会治理的主要因素。目前社会组织参与社会治理的时间不长且实践经验还不丰富，其中一个重要困境就是缺乏政府与政策支持。陈义平（2017）指出了政府在社会组织参与社会治理的一些思想认识上的困境，比如对社会组织的治理力量的不重视，以及相关政府职能变革方面的滞后问题等等[15]。周定财（2017）将政府与社会组织的关系统筹考虑，认为社会组织参与社会治理的最主要困境在于政府缺乏对于社会组织的治理能力的信任，缺乏妥当的管理措施，也没有进行合适的社会组织参与社会治理的门槛设定[16]。王伟进、王雄军（2018）从政府对于社会组织的具体扶持政策以及资金落实等方面分析存在的主要困境，认为政府对社会组织进行扶持和激励的多个方面的规范性都存在一定欠缺[17]。张婷（2018）以广州的社会组织参与社会治理为例分析其中遭遇的主要困境，文章特别提到了因为政府不愿放权而导致的社会组织参与度明显降低的困境现象，并从三个方面进行了具体困境的探讨。一是认为政府在社会组织的发展中“管控过于严格”，在多个方面进行了社会组织功能职责的限制禁止，影响了社会组织治理功能的发挥；二是政府对于社会组织发挥社会治理作用的资金支持十分有限；三是政府现行的相关税收政策并不利于社会组织在公益性领域的发展，最终导致了社会组织的发展活力不强，整体的政府与政策支持力度较弱，良好的政策环境缺乏[18]。政府对于社会组织缺乏支持并非是没有原因的，社会组织没能博得政府的充分信任与支持，缺乏政策保障，在一定程度上也可能受到我国传统政治文化的影响。在分析政府与政策支持困境方面的文章中，张琳琳（2018）提到了社会组织参与社会治理缺乏政府与政策支持困境的内在原因，文章认为这是由于我国由来已久的政府本位的政治文化影响，传统的政府包揽一切的治理理念具有深厚的现实根基[19]。

现实中的社会组织在进行社会治理参与活动时，大多数是作为政府体制部门的下属单位来进行工作的，政府相关部门也会直接对社会组织进行工作任务的安排，这表明社会组织还没有完全独立于政府。与此同时，社会组织自身的盈利性本就不强，其资金运行来源多是政府进行拨款支持，这样从根本上来看，社会组织就具有依附于政府而存在的特征，因此在开展社会治理工作时，就难以避免地服从以及受制于政府了。

（三）关于社会组织自身层面困境的研究

社会组织参与社会治理过程中自身方面存在的困境主要是社会组织自身筹集资金能力弱，内部管理存在问题，已有的社会组织管理参与人员素质不高，缺乏专业的高素质人才以及整体的社会治理能力弱等。相关已有的研究中，大多数都能够从社会组织自身的多个方面入手进行综合探讨，而不是仅仅局限于社会组织自身困境的某一个方面。

姚龙杰（2017）从资金、管理和人才三个方面分析参与社会治理的过程中社会组织自身存在的困境。一是资金方面，由于社会组织经费来源多依靠于政府，自身的组织工作发展潜力有限；二是内部管理方面，由于社会组织缺乏经验的积累，也没有规范统一的管理制度，大多数社会组织套用科层官僚式的管理方式，管理理念十分陈旧，与国际上的社会组织存在较大的差距，无法发挥国际社会组织那样的社会治理功能；三是人才方面，社会组织缺乏专业的管理人才，相关的从业人员由于薪资待遇不高而长期得不到重视，优秀的高素质人才往往无法进一步引入社会组织[21]。

张远红（2018）与姚龙杰持有不同的社会组织自身困境的视角研究。张远红以青浦区为案例代表，从社会组织自身的体制、管理结构、社会组织在整体社会环境中所处的地位、参与社会治理的程度以及能力这五个方面进行了困境分析[22]。但是所表达的最终研究观点却大致一样，都认为社会组织自身方面存在着能力不足、资金不充分、管理不健全、人才队伍素质低等制约因素。同时，有研究者特别针对社会组织专业人才的欠缺来进行社会组织参与社会治理制约因素的研究。研究者宁德鹏（2020）特别指出了专业人才欠缺的因素导致社会组织发展受限，进而制约了社会组织参与社会治理能力的提高[23]。

对社会组织自身长期得不到健康发展的原因，社会组织力量的独立发展还很不成熟，整体的发展水平与社会治理能力还相对有限等，我们应该认识到这与我国的社会组织发展面临的自身困境有其独特的历史与社会原因相关。

四、既有研究反思与今后研究趋向

随着政府对社会组织参与社会治理越来越重视，关于社会组织参与社会治理的相关议题的研究将呈现逐渐增加的趋势。要提高社会组织的社会治理能力，必须要从分析现实困境着手。毫无疑问，目前的已有研究给现实存在的困境反思提供了多个视角，也为后续研究者进行深入探讨提供了基础。通过对已有研究的梳理总结，也促使我们对之有些许反思：一是研究对象的类型方面还有待拓展，应该更加重视民间自发形成的社会组织参与社会治理困境的分析；二是缺乏具体深入的微观实践案例分析，研究多停留在宏观层面和应然讨论上，因此所分析得出的结论观点大都具有普遍性，能不能将其作为思考社会组织现实发展路径的切入点，还有待实践验证。

因此，社会组织参与社会治理的困境研究还存在比较大的研究空间，有必要结合实际案例进行深入探讨。一是可以进行具体案例的结合分析，避免宏观性重复论述；二是要重视对民间自发形成的非营利社会组织参与社会治理困境的研究；三是在条件可具操作性的情况下，可以进行跨区域或不同区域间社会组织参与社会治理实践的多案例比较研究，从而推动这一命题讨论的广度和深度。