地方政府如何运转：基于现有概念的评述

上海交通大学国际与公共事务学院 唐蒙

一、问题的提出

20世纪80年代以来，作为后发展国家的中国在经济绩效上表现强劲，政府被视为解释这一奇迹的关键变量。有研究提出“有为政府”的概念，认为中国政府的作为在于对要素禀赋的甄别与对市场的因势利导（林毅夫，2011）[1]。或借鉴发展型国家理论，将中国政府总结为发展型政府（郁建兴、高翔，2012）[2]。这些研究通过抽象化总结中国政府在经济增长及其他治理领域的角色，希望能够提炼普遍适用的概念，但存在一些问题。比如，“有为政府”忽略了一个前提，即政府自身如何运转起来，就已是一个十分复杂、需要论证的问题。再比如，“发展型政府”借鉴的发展型国家理论，基于的案例是日本、韩国这些同质性高、政府规模小的区域，因此对于解释覆盖地域广，成员异质性高的中国政府如何调动起来十分有限。因为按照奥尔森（Olson，1982）的观点，选择性激励解决集体行动困境的效果，受制于组织规模与成员异质性，规模越大，异质性越高，则越难促成集体行动[3]。因此，本研究通过文献回答的问题是，规模庞大且成员构成广泛的中国政府，是如何达成有效且好的集体行动的？

二、使地方政府运转起来：结构与机制

（一）两种结构：财政联邦主义与压力型体制

财政分权结构被视为中央调动地方，参与经济发展这一共同行动的强激励，该结构被总结为中国特色的财政联邦主义。财政联邦主义用一句话可以概括为各级政府对于财政资源的处置各有分工，均掌握一定的权力。第一代财政联邦主义集中阐明了这一结构的合理性，并形成了两个假说，即“用脚投票”（Tiebout，1956）[4]与“分权定理”（Oates，2011）[5]，这两种假说共同论证了地方政府在配置财政资源上的有效性。第二代研究者则将此框架运用到中国促进经济增长的一系列地方政府实践中，系统地梳理了中国政府为了调动内部成员发展经济的举措，如广泛分权，激发同级政府间竞争等（Montinola et al.，1995）[6]。马斯金（Maskin et al.，2000）将这种分权结构视作M型结构，并认为相较U型结构，M型通过相对绩效评估，能够提供更好的激励[7]。

压力型体制的提出源于中央编译局在20世纪90年代对于县乡政治的调研，荣敬本等人（1998）将这一概念界定为县乡政权为实现经济赶超、完成上级下达指标，所采取的量化管理与物质化评价的体制[8]。数量化的任务分解通过签订目标责任书，层层下发的形式实现，形成了自上而下的压力。物质化的评价体系则直接促成了同级间竞争，这也是财政联邦主义揭示的核心。但之所以将压力型体制界定为政府内部的政治结构，而非经济结构，一是认为这一体制起源于改革开放前的动员模式，该模式能够短时间内汇聚各类资源，克服分权可能导致的低效缺陷，在诸如环保等非经济领域的政府行动达成发挥着重要作用。二是认为该体制的核心运作机制是政治化，即某些任务，由各级党委纳入“政治任务”的范畴，实行严格的“一票否决”，从而对下级政府的失范行为进行纠偏（杨雪冬，2012）[9]。

（二）四种机制：从晋升锦标赛到运动式治理

中国政府内部最为核心的人事机制是晋升锦标赛，该概念借鉴于经济学的锦标赛理论，是以绩效为基础的政府人事管理模式（周飞舟，2009）[10]，在研究者看来其适用前提和范围都有着严格的限定。薄智跃（Bo，1996）较早关注到了经济绩效与官员流动的关系[11]，但系统阐述这一概念的是周黎安。周黎安（2007）将这一机制界定为上级政府对所属各部门与下级政府的行政首长设计的竞赛，根据经济增长率评选出优胜者将其擢升。竞赛实施的前提除了人事权集中之外，还在于指标是可测可比、反映参与者努力程度的[12]。后来，随着政府官员简历的结构化与大规模公开，该机制被广泛运用到中国政府各项事务的解释中，但又由于大量研究将此概念不加辨别地使用，招致了诸多批评。目前，研究者主要从政府层级（Landry et al.，2018）[13]、适用时间（梅赐琪、翟晓桢，2018）[14]、成员构成（周雪光，2016）[15]、作用领域（唐啸等，2016）[16]进行批评。

周黎安或许是意识到了晋升锦标赛在政府纵向协作上的解释乏力，于是采用经济学概念对上下级政府的协作进行演绎，提出了行政发包制的概念。周黎安（2014）指出，上级为了降低监控多个下级的高昂成本，采取逐级发包的形式将招商引资、社会治安、安全监管等任务打包分发给下级政府，并给予下级剩余索取权与自由裁量权[17]。由于该概念是基于经济学的理论演绎，因此后续的研究在于探讨如何取材丰富的政府实践对概念进行补充。冯仕政（2014）清晰地指出了行政发包制背后的理论预设，即将中国政府内部想象成一个存在多方主体、按市场规则运行的政治市场，强调政府内部运行的经济性，但忽略了政治性[18]。一些研究者弥补了该概念在政治性上的不足，例如周雪光（2014）将治理有效性与风险性纳入讨论，指出完全的发包容易诱发机会主义行为，治理风险升高。但追求低风险又可能导致治理效率低下，因此存在另外的运行机制[19]。

中国政府内部存在的另一种运行机制是项目制。项目制相较前者在管理上向上集中，指的是中央政府不再简单粗线条地设置任务目标，而是精细地将各类目标拆分为各种项目，设立各种指标，有约束性地驱动地方政府的运作（冯仕政，2014）[20]。因其特殊的资金配置与具体操作方式，以及在财政资源配置中逐渐成为主导机制，项目制在后续研究中备受关注。周飞舟（2012）将以项目制运行的财政资金称作专项资金，并从拨付渠道的角度对专项资金的构成分类，一是财政部门的专项拨款，即专项转移支付；二是中央部门不经过地方财政部门，直接拨付给下属系统的资金；三是财政部门整体拨付给准预算部门的资金，例如发改委和科技部门，并发现中央对地方的财政转移支付逐渐主要依靠项目制[21]。折晓叶和陈婴婴（2011）以“发包-打包-抓包”来描绘项目制的运作流程，即中央通过发包具有强烈政策意图的项目，调动地方政府积极参与。地方政府打包各种资源争夺项目，借项目实现本地的各种目标。县乡基层政府抓包各类落实到基层的项目，充裕其财政资金[22]。

前述三种都是嵌入中国政府的科层结构之中的，另外还存在一种超脱于科层结构，自上而下发动、运行效率极高的机制，即运动式治理。周雪光（2012）认为该机制最大的特征是，当政府面临诸如自然灾害、公共危机等突发状况时，运动式治理能够暂时叫停常规的、反应缓慢的科层制程序，以动员替代，对组织失败进行纠正[23]。冯仕政（2011）指出，该机制根植于革命教化政体，这一政体建构起了红专并进这一被政府内成员广泛认同的组织原则[24]。狄金华（2010）和唐皇凤（2007）均发现，运动式治理的具体程序是，政府将某项工作纳入中心任务以识别最重要目标，借助强动员以整合有限资源[[25-26]。欧阳静（2014）则发现，在基层，政府内部的运动式治理已经内化为常规的运行机制，与现有科层机制互补，共同为达成良好的治理绩效服务[27]。

三、对既有文献的评论：起点、维度与对话

这批文献关于政府内部如何运行的讨论可以分为两条线，一是以经济学为主，从委托代理出发进行理论演绎，包括财政联邦主义、晋升锦标赛、行政发包制都属于这一范畴。二是以政治学和社会学为主，以党政体制为起点，对各类现实进行归纳，包括压力型体制、项目制和运动式治理都是对政府运行实践的总结。

委托代理的核心在于组织内的冲突识别与解决，进而保障组织高效运转。按照萨平顿（SAppington，1991）的理解，组织内部的冲突是委托人和代理人之间的目标不一致，以及二者之间的信息不对称共同造成的道德风险，解决这一问题的关键在于设计出一套激励和监督机制[28]。中国政府是一个多委托人、多代理人、多目标的组织模式，前述的部分概念也是基于此，探讨政府是如何实现激励相容与有效监控以解决道德风险的（Edin，2003）[29]。激励相容的实现，得益于晋升锦标赛让下级获得政治收益，上级获得经济收益“各取所需”的设计，以及行政发包制将部分剩余索取权由上级转移至下级的财税安排。有效监控的实现，主要来自财政联邦主义通过财政分权引起的地方政府横向间竞争，由于竞争激烈，地方政府间的横向监督就代替了中央政府成本高昂的纵向监督。

党政体制是另一支文献的起点，中国政府体制从新中国成立以来经历了数次改革，但无论改革开放前还是改革开放后，政府内部都离不开的是党的领导，这是理解政府运行的关键事实。裴宜理（Perry，2007）认为，改革开放以后的中国，包括动员在内的机制依然具有强大的解释力[30]。党通过一系列机制对政府进行有力的领导，包括政府部门内的党组织设置、相近政府部门的归口管理以及“党管干部”的人事原则（景跃进等，2016）[31]。因此，在非经济领域，这一支文献的解释力极强。党在结果上的政治问责借助压力型体制实现，在过程中的上下级协同调动则借助动员实现，通过项目制对资金进行动员，通过运动式治理对人员进行动员。政治学和社会学的文献抓住了当代中国政治中最核心的常量——党，同经济学在组织与个体层面抓住了“理性人”这一核心假设明显地区分开来。

两支不同研究路径的文献，能够为通过官员这一政府的微观基础观察政府行为提供了可供分析的维度。从经济学委托代理理论阐发出的文献，强调官僚所面临的激励，这种激励既包含职位上的擢升也包含物质上的奖励，这是研究官员行为的第一个维度。以政治学与社会学的党政体制为起点的文献，更多强调政府官员所面临的约束，这一约束既来自同级党委，也来自上级党委政府，这一约束通过具体的政治任务表现出来，构成了官僚行为的第二个维度，即压力。最后，本研究在搜集文献时发现，这些概念在中西学界都普遍接受，只有财政联邦主义和晋升锦标赛，其余概念例如压力型体制、项目制和运动式治理，虽然极具解释力，被国内学界所接受，但并未在海外中国研究界广为传播。那么，该如何继续推进党政体制这类概念的研究，并促成中西学术对话，进而讲好中国故事，是一个值得深思的问题。