我国区域公共治理的发展趋势

黑龙江大学 王芯蕊

一、研究现状

随着城市的集聚，欧美发达国家和中国城市区域都在寻求一种理想的区域治理模式，因此区域一体化治理在学术界和政治界引起了人们的关注，各种理论模型也在不断涌现。总体而言，西方国家的公共治理理论在不同的协调立场上具有不同的理论，可以概括为一个理论谱系，谱系中有两种集权化类型，左侧是区域治理的集权化，而右侧是区域治理的分权化。它的两端分别为单中心治理理论，新区域主义和多中心性主义。

（一）单中心治理理论

单中心治理理论又被称为“传统区域主义”。单中心治理理论认为单一管理组织模型是最有效的。公共治理的问题是由于权力下放导致资源分配不均，以及地方政府对整个地区的利益缺乏兴致。该理论认为，大都市地区过多的独立行政单位是阻碍政府公共服务效率和平衡的主要障碍，因此区域治理机制主要从结构和政府角度进行研究。所以，促进合并的实施，提倡司法管辖区合并，大都市政府成立或中心城市和郊区的合并，简化政府规模，促进资源匮乏的地方发展并允许公民参与和讨论决策。这不仅有效地促进了经济发展，而且平衡了地方财政并提供了跨部门的服务。尽管单中心治理属于传统区域治理理论，但是，单中心治理在理论与实践两个维度对当代中国区域一体化治理具有重要的启示价值。

（二）新区域主义

单中心主义、多中心主义与新区域主义这三种区域治理流派并非完全对立，它们既存在相对独立的核心价值，又存在着一定的交叠与重合。新区域主义试图在集权治理与多中心竞争之间找到一条中间道路。与多中心主义相比，新区域主义更为强调集权；而与单中心治理相比，新区域主义则显得相对分权。新区域主义在实践上不断发展与转型。区域合作治理形成机制的研究主要经历了两个转型：第一是制度转型。第二是尺度转型。一些研究者认为，城市要经历尺度重构，提高大都市的决策能力，并将地方服务转移给更低层次的治理单位。

在新区域主义影响下，中国学术界开始展开对该理论流派的研究，并进而衍生出不同的理论、观点。新区域主义包含众多理论分支，在新区域主义视角下，区域协调组织的权能与结构各异，既存在着权威性的区域权力中心，又存在着松散的地方政府联合体；既有官方性质、半官方性质的区域协调组织，又存在非官方性质的区域协调组织。“它针对区域共同面对的经济增长或制约区域的可持续发展问题，组建成区域治理的互惠协作网络,以共同发展。”

（三）多中心治理理论

多中心体制突破了单位的地域约束，集合区域内大、中、小政府及非政府组织，通过竞争与协同合作，形成自身秩序，提供公共服务，从而实现区域公共利益最大化。在多中心治理模式中，权力不再集中于集权政府，而是分散于诸多治理主体,这些治理主体往往存在不同程度和不同形式的竞争，通过建立公私合作伙伴关系、签订跨地区协议、建立特区等具体运作方式，满足公众的需求。

二、研究意义

（一）新区域主义对于我国区域发展的借鉴

一般而言，随着新时代资本流动频率的增加，经济活动与资本的空间重新选择和重组，以及资源的互补性和地理关系的特征，对城市区域合作与发展提出了要求。新的区域主义是通过大城市治理的新方法促进城市地区的协同发展，以应对空间转型和资本重组的挑战。

在南京都市圈，新的治理标准正在现有的区域体系和区域治理中逐步形成。简而言之，发展论坛提供了一个多政府交流与合作的平台，并促进了非政府和私营部门的参与。该过程实现了对发展愿景的认可，并逐渐转向治理转化。经验总结：（1）市场分割障碍得到部分清除；（2）区域竞争力不断得到增强；（3）区域合作意识不断深入人心；（4）区域合作制度机制的建立健全。

（二）多中心区域治理对于我国区域发展的借鉴

埃利诺·奥斯特罗姆认为：“多中心性不仅限于市场结构，还可以扩展到各种政治进程的组织中。”在多中心市场竞争模型中，权力不集中在大城市政府中，而是分散主体之间的竞争与合作，以满足公共的需求。具体的运作方法包括：建立公私伙伴关系，签署区域间协议以及建立特殊区域等。

改革开放后，上海浦东新区陆家嘴街道很快成为上海的金融中心。自2015年以来，陆家嘴开始建立名为“金色纽带”的基层党建模型。一是全面推进辖区党建工作，实现区域、街道、基层党组织的三级联系。其次，根据辖区内多元主体的需求，建立相应的运行项目和评估机制。最后，为促进社会资源的有效配置，建立了信息工作平台，带动了社区的发展。

经验总结：（1）加强鼓励，充分调动公众参与决策；（2）培育意识，提高其社会服务能力；（3）完善机制，引导公众积极参与基层社会治理；（4）搭建信息平台，促进多元主体的沟通交流。

三、区域治理的实践探索—城市群的崛起

随着区域一体化的不断发展，大量区域公共问题的出现使传统的单一形式的政府管理模式必须要有所改变。所以，为了促进区域的发展，寻求一种新型区域治理模式是十分必要的。基于传统的单中心治理理论和多中心治理理论之间的争论，都市圈形成了一种新的治理模式—新区域主义。通过总结世界各地区经验，研究不同情况的地区，解决地区发展中的公共问题以及在该地区建立不同主题的联合体系，因此创建了新区域主义。目的是提高公司的竞争力，促进区域一体化发展。它为地方政府之间在地方经济中的合作提供了很好的参考和建议。治理的民主化，参与水平和合作形式的多样化，使治理充满了生机与活力。改革开放以来，我国沿海地区发展很快，三大代表城市的集聚迅速扩大，经济，政治和文化等取得了长足发展，基础设施建设也取得了很大进步。能够取得这些成就主要包括以下的发展规律：（1）经济的快速增长吸引了大量的劳动力，这促进了城市的进步，并形成了城市群发展的“良性循环”。（2）土地资源、水资源等优良的地理资源，是城市群发展的基本条件。（3）通讯运输业的高度发达带动城市群的发展进步。（4）城市群中的核心城市会带动周边城市或整个城市群的协调发展。

四、区域治理在医疗服务资源优化配置中的应用

信息时代中国区域公共治理呈现出实践与理论范式的双重嬗变:由新区域主义范式转向区域共享公共服务范式。区域共享公共服务符合社会主义的本质内涵,使区域内居民在更广阔的范畴中共享生产力发展成果。区域共享公共服务通过去中介化与去行政化，从行政物理空间的不平衡分配到开放、集成和平衡的共享信息空间，从而促进本地公共资源的使用。

据不完全统计，疫情期间，许多互联网医疗平台推出在线问诊服务，为新冠肺炎提供免费线上诊疗或咨询。这种形式的好处就是不用去实体医院进行咨询，减少了患病风险。国家政策也鼓励这种在线互联网医疗的方式。区域公共服务的核心是区域医疗服务，随着社会的进步与发展，互联网与医疗服务的结合不仅重构了区域医疗服务的模式，而且促进了区域公共服务的发展。在这种区域卫生服务治理模式中，互联网卫生部门的地位正在发生变化，从区域公共治理中的支持角色逐渐变为主角，从规则执行者变为公共服务领导者。互联网医疗在重新构造区域公共服务的基础上，不断发展并超越了原有的新区域主义。

五、我国区域公共治理存在的问题及反思

随着大都市的发展，城市管理的难度越来越复杂，郊区的发展和城市面积的扩大表明地方政府的原始机制已经滞后。在城市空间和功能扩展后，“谁来治理”成为制度化的主要问题，政府力求寻找一种新的区域模式来满足城市发展的需要。尽管区域公共治理取得了长足进步，但仍有许多问题需要解决。

相比于单中心和多中心治理理论，新区域主义不仅注重区域之间的内部合作，而且影响区域发展的治理问题也并非不能由私人部门解决，主要强调这一点。公私部门合作是新区域治理模式的组成部分。这是因为没有一个单独的部门有足够的能力解决该地区的区域公共问题，而且这种部门间的合作不仅包括政府内部各个部门之间以及上下级之间的合作，还包括政府与私营部门之间也包括非政府组织之间的合作。

政策的主要目的是加强合作以及集体共识。治理工具相对简单，治理的内容主要限于经济发展，其他领域的公共服务受到的关注较少，需要改进区域协调机制，使区域之间协调与合作。

所以，实施区域协商与合作的治理策略，提高区域合作的水平，充分调动私营部门和非政府组织、地方政府、企业和其他非政府组织参与积极性才是问题的关键所在。