扩员后上海合作组织的挑战与应对——基于国际组织与国际规范关系的视角*

张蛟龙

内容提要： 实现首次扩员四年后，上海合作组织为什么没有完全实现维护地区安全能力提高、经济合作空间扩展、国际影响力增强的目标，却遭遇了凝聚力下降、成员双边关系恶化等挑战？本文从国际规范与国际组织的关系视角出发，分析了前者对后者的产生与发展所具有的重要影响。国际组织扩员后如果组织规范受到削弱，那么该组织将会错失机遇而遭遇挑战。扩员后上海合作组织面临的重大挑战是以“上海精神”为核心的组织规范面临削弱的风险。印度试图在上海合作组织中纳入自己的规范理解，弱化了上海合作组织在安全、经济等领域合作的潜力。为此，需要通过“诱导”“学习”和“说服”等方式不断加强“上海精神”在上海合作组织内的规范主导性，即建设以冲突管理机制为核心的组织功能，以构建“命运共同体”为目标深化合作网络，强化中俄协调，使新老成员国进一步内化“上海精神”，推动构建上海合作组织命运共同体。

经过20年发展，上海合作组织（以下简称“上合组织”）取得了世人瞩目的成就，各领域合作不断深化，组织机制建设不断完备，凝聚力和国际影响力稳步提升，已成为维护地区安全与发展的重要力量。在2017年6月阿斯塔纳峰会上，印度、巴基斯坦正式加入上合组织。成员国数量的增加对上合组织内部权力结构、利益汇集、运作机 制、合作空间产生了深远影响，给上合组织发展带来了机遇和挑战。①对于扩员带来的机遇与挑战，学界已有大量分析，本文不再赘述。参见：郭连成、陆佳琦： 《上海合作组织扩员：新机遇与新挑战》，载《财经问题研究》，2019年第3 期，第106—115 页；李进峰：《上海合作组织扩员：挑战与机遇》，载《俄罗斯东欧中亚研究》，2015年第6 期，第36—44 页；白联磊：《上海合作组织扩员：新发展机遇与挑战》，载《国际问题研究》，2017年第6 期，第56—69 页；Muhammad Ihsan Qadir and Saif ur Rehman, “Expansion of Shanghai Cooperation Organization: Harbinger of Regional Peace and Prosperity,” Journal of Political Studies, Vol.23, No.1, 2016, pp.117-132.Arif Ansar, “The Future Role of SCO,” Defence Journal, Vol.22, No.12, 2019, pp.56-58.乐观者认为，两国的加入使得上合组织成为建立稳定欧亚大陆秩序的基石，提高了上合组织在经济、安全等各方面的影响力，印巴、中印等双边关系因此得到改善。②陈小沁、李琛：《印度加入上海合作组织的影响分析——基于地区公共产品的视角》，载《南亚研究》，2019年第2 期，第15 页；邱昌情：《印度加入上海合作组织的进程、动力及影响》，载《南亚东南亚研究》，2019年第3 期，第10—13 页。悲观者认为，两国的加入给上合组织带来了双边冲突。严重的政治分歧、领土争端、历史不满和相互猜疑等问题，会使组织工作完全瘫痪。扩员四年以来的事实表明，悲观主义者和乐观主义者都没有全对：上海合作组织依然在运转，但印巴关系、中印关系有所恶化。突出问题是，上合组织扩员没有实现提高维护地区安全能力、扩展经济合作空间、增强国际影响力的预期，却遭遇了扩员后组织凝聚力下降、成员双边关系恶化等挑战。2021年，在上合组织杜尚别峰会上，上合组织决定启动接受伊朗为成员国的程序和吸收沙特阿拉伯、埃及和卡塔尔为新的对话伙伴。在上合组织第二轮扩员背景下，探究上合组织首次扩员后的经验教训显得尤为重要。

已有上合组织扩员的研究从成员国诉求、③杨恕、李亮：《寻求合作共赢：上合组织吸纳印度的挑战与机遇》，载《外交评论》，2018年第1期，第40—69 页；Ahmed Z S, Ahmed S, Bhatnagar S.“Conflict or Cooperation? India and Pakistan in Shanghai Cooperation Organisation,” Pacific Focus, Vol.34, No.1, 2019, pp.5-30；薛志华：《巴基斯坦加入上海合作组织的原因、挑战及前景分析》，载《东南亚南亚研究》，2015年第4 期，第30—34 页；陈继东、张仁枫：《巴基斯坦加入上海合作组织：必要性与问题》，载《学术探索》，2010年第5 期，第68—72 页；Faisal Javed and Ayaz Ahmed, “Pakistan and SCO: Opportunities for Pakistan,” Defence Journal, Vol.20, No.1, 2016, 35-43。.组织发展与类比、④陈小鼎、王亚琪：《东盟扩员对上海合作组织的启示与借鉴──兼论上海合作组织扩员的前景》，载《当代亚太》，2013年第2 期，第100—127 页；李进峰：《上合组织扩员与东盟扩员比较借鉴》，载《俄罗斯学刊》，2016年第3 期，第19—26 页；朱永彪、魏月妍：《上海合作组织的发展阶段及前景分析——基于组织生命周期理论的视角》，载《当代亚太》，2017年第3 期，第34—54 页。公共产品、⑤陈小沁、李琛：《印度加入上海合作组织的影响分析——基于地区公共产品的视角》，载《南亚研究》2019年第2 期，第1—18 页；陈小鼎、王翠梅：《扩员后上合组织深化安全合作的路径选择》，载《世界经济与政治》，2019年3 期，第108—134 页。“一带一路”①薛志华：《上海合作组织扩员后的发展战略及中国的作为》，载《当代亚太》，2017年第3 期，第55—77 页；韩璐：《上海合作组织与“一带一路”的协同发展》，载《国际问题研究》，2019年第2 期，第26—38 页。等角度分析了上合组织扩员面临的机遇与挑战，并提出了深化合作的具体思路，但对上合组织扩员后的发展现状并未做出有效解释。本文从国际规范与国际组织的关系视角出发，认为国际规范对国际组织的产生与发展具有重要影响，强化国际组织背后的国际规范能够化解扩员带来的挑战和抓住机遇。“上海精神”作为上合组织独特的精神标识，是上合组织不断发展的规范性力量，它指引着上合组织不断把握机遇，克服挑战，从无到有，从小到大。上合组织扩员后，“上海精神”在上合组织的规范主导性遭到削弱，进而影响了上合组织扩员后把握机遇和克服挑战的组织潜力。为此，需要通过“诱导”“学习”和“说服”等方式不断加强“上海精神”在上合组织内的规范主导性，使新老成员国进一步内化“上海精神”，推动构建上合组织命运共同体。

一、“上海精神”是上合组织建立与发展的规范性力量

（一）“上海精神”与上合组织的建立

国际规范是指行为体持有的共有信念、文化或对适当行为的共同预期，即共有知识，它具有主体间性。②亚历山大•温特：《国际政治的社会理论》，秦亚青译，上海人民出版社2001年版，第231 页；玛莎•费丽莫：《国际社会中的国家利益》，袁正清译，浙江人民出版社2001年版，第29 页。更具体地讲，国际规范指国际条约中规定的具有约束力的义务，也指通过不具约束力的政治协议做出的承诺。国际组织通常是指主权国家之间通过达成一项国际条约而建立的政府间组织，具有专门商定的授权来处理通常具有跨界性质的特定问题，具有作出决定的集体机制以及一个负责执行这些决定的秘书处。国际组织是国际制度的一种，两者最根本的差异是国际制度是一套国家接受的原则、规范、规则和程序，不具备采取行动的能力，而国际组织可以对事件作出反应，即使它们作出反应的政治空间会受到严格限制。③Keohane, O Robert, “International Institutions: Two Approaches,” International Studies Quarterly, Vol.32, No.4, 198, p.384.国际规范对国际制度的产生起着关键作用。国际规范作为共有知识，是行为体互动所形成的。在此过程中，行为体对所要解决的问题性质和实现目标的适当手段达成共识，形成共有知识，行为体之间的期望能够收敛，制度得以建立。①Haas, Peter M., “Knowledge, Power, and International Policy Coordination,” International Organization, Vol.46, No.1,192, p.29.因此，对所涉问题的最低限度的集体理解，应被视为建立实质性规则体系的必要条件。在缺乏规范作为协调点的情况下，制度可能根本不会形成。②杰弗里•加勒特、巴里• R.魏因格斯特：《观念、利益与制度：构建欧洲共同体内部市场》，载《观念与外交政策：信念、制度与政治变迁》，北京大学出版社2005年版，第96—199 页。

上合组织的成立和发展都离不开“上海精神”。“上海精神”产生于上海五国在解决边界问题的互动过程中，并最终在上合组织成立时形成。苏联解体后，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦五国本着平等协商、互谅互让的精神，开始谈判解决历史遗留的边界问题。1996—1997年，中国与俄、哈、吉、塔五国签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》和《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》（简称“两个协定”）。“两个协定”体现了各国互信、互利、平等、协商的共识，由此在1996年形成了中、俄、哈、吉、塔五国会晤机制。1997年，五国会晤内容逐渐从边界安全扩大到地区安全和经济合作，会晤机制除元首会晤外又增加了总理、外交、国防、公安、安全、边防等多个经常性磋商协作机制。③邓浩：《新时期上海合作组织面临的形势和任务》，载《当代世界》，2018 第6 期，第32 页。这意味着，各国将边界谈判过程中形成的共识融入构建新的国家关系模式与新的地区秩序之中。2001年6月，“上海五国”正式升格为上海合作组织。2001年上合组织成立大会上，时任中国国家主席江泽民将“上海五国”进程的经验正式概括为“互信、互利，平等、协商，尊重多样文明，谋求共同发展”，并命名为“上海精神”。④江泽民：《深化团结合作，共创美好世纪——在“上海合作组织”成立大会上的讲话》，载《人民日报》，2001年6月16日第1 版。2002年，在圣彼得堡峰会上，他又解释了具体的含义，即“以互信为安全之本，承认并尊重世界的多样性，坚持大小国家一律平等，加强相互协作、谋求共同发展”。⑤江泽民：《弘扬上海精神 促进世界和平——在上海合作组织圣彼得堡峰会上发表重要讲话》，载《人民日报》，2002年6月8日第1 版。《上合组织成立宣言》第四条和六条明确指出，“上海五国”进程中形成的以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为基本内容的“上海精神”，是在两个边境协定基础上发展起来，是上合组织成员国相互关系的准则。⑥《上海合作组织成立宣言》，上合组织官网，http://chn.sectsco.org/oad/43485/，访问日期：2021年5月10日。从“上海五国”到上合组织成立这一过程，是各国先在解决边境问题的互动中逐渐形成了“互信、互利、平等、协商”等新的规范，在此规范基础上又发展为各国间关系的指导思想、内化为各领域合作的指导原则并最终提升为“上海精神”的过程。因此，“上海五国”顺利发展为上合组织首先源于它在理念建构方面的成功。①张德广：《上海合作组织与欧亚地缘政治的变迁》，载《俄罗斯研究》，2006年第2 期，第2 页。“上海精神”作为成员国合作的基本准则，实质是超越意识形态，摒弃“冷战”思维，以对话谋和平、以合作促发展，不结盟、不针对第三方和 对外开放。②杨洁篪：《“上海精神”的永恒魅力》，载《人民日报》，2008年6月16日第3 版。

（二）“上海精神”与上合组织的制度化

国际规范对国际制度的发展也具有重要影响。一旦规范体现在制度框架中，只要它们没有被新的科学发现或规范性变革有效破坏，它们就会制约公共政策，进而使国际组织具有更高的稳健性。③朱迪斯•戈尔茨坦等：《观念与外交政策：信念、制度与政治变迁》，北京大学出版2005年版，第3—26 页。国际规范内嵌于国际组织中，国际组织的制度化进程必将体现其承载的组织规范，它的发展也受到国际规范的制约，进而对国际组织的功能建设产生深远影响。

上合组织成立后，逐步实现制度化，而制度化的内容和程序都是围绕着“上海精神”，是“上海精神”的法制化。“上海精神”体现在上合组织的法律建设、议事决策程序等组织建设的方方面面，并不断在元首、首脑、外长等各层级会议所通过的宣言、公报中得到重申，对上合组织各方面的合作起到了根本性的推动作用。《上海合作组织成立宣言》（简称《成立宣言》）中责成国家协调员理事会在《成立宣言》和“上海五国”元首已签署文件的基础上，着手制定《上海合作组织宪章》（简称《宪章》）。2002年，六国签署《宪章》，其前言指出“两个协定”和“上海精神”是《宪章》的基础，规定了组织的宗旨、原则、任务等一系列重大问题。《宪章》细化了“上海精神”，明确强调要“加强成员国间的相互信任，所有成员国一律平等，在相互理解及尊重每一个成员国意见的基础上寻求共识，在利益一致的领域逐步采取联合行动，本组织各机构的决议以不举行投票的协商方式通过”。④《上海合作组织宪章》，上合组织官网，http://chn.sectsco.rg/load/43921/，访问日期：2021年5月10日。在此基础上，2003年5月，上合组织秘书处建立。2004年6月，上合组织反恐怖机构建立。2006年《上海合作组织五周年宣言》中则明确强调：“上合组织的顺利发展是因为坚持了‘上海精神’，对建立新型、非对抗性的国际关系模式具有重要意义，将毫不动摇地坚持成立之初确立的、并在通过的文件、宣言和声明中得到巩固的宗旨及原则。”①《上海合作组织五周年宣言》，上合组织官网，http://chn.sectsc.org/load/44930，访问日期：2021年5月10日。2007年，六国元首签署《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》（简称《条约》），从法律上将“上海精神”所体现的规范明确到了成员国在安全、经济、立法、环保、应对自然灾害和人为突发重大事件、人文等领域，并规定了相应的权利和义务，标志着“上海精神”在上合组织内的进一步法律化、 制度化。

没有“上海精神”的指引，上合组织不可能将合作从解决成员国边界争端这种传统安全领域拓展到打击“三股势力”等非传统安全合作，也不可能将合作领域从安全外溢到经济、文化、金融、农业等其他领域。尤为不易的是，上合组织在打击恐怖主义、极端主义、分裂主义方面制定并签署了很多法律性文件，如2001年的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，2009年和2017年的《反恐怖主义公约》和《反极端主义公约》。这是因为恐怖主义、极端主义、分裂主义等都很有争议性，如果没有“上海精神”的支撑，这些夯实成员国安全合作的法律是难以达成的。上海合作组织成立20年的历程，也是组织规范制度化的历程。从《成立宣言》《宪章》开始，上海合作组织批准的条约、协议、声明、备忘录等无不以“上海精神”为基础展开。这些法律文件就是“上海精神”的制度化、法律化，规定了成员国、观察员国和对话伙伴国之间的责任和权利，是指导成员国在组织框架内在不同领域进行 合作的基础。②杨进：《集体身份构建与上海合作组织凝聚力建设》，载《俄罗斯学刊》，2019年第5 期，第126 页。

二、扩员后“上海精神”面临的挑战

国际组织扩员将会引发规范竞争，因为新的行为体基于自身权力和利益考量，对组织规范有新的理解。在这种情况下，规范不再被视为具有单一、稳定的意义，而是一种社会进程。国际组织原有成员国和新成员国之间在规范意义、规范适用性等方面存在竞争，既可能导致规范顺利扩散，也可能致使规范传播受阻，改变规范结构，进而使原有规范走向衰退。规范竞争既关注言语层面的竞争，也关注适用层面的抵抗和理解差异。竞争缘起于规范正当性、规范意义的模糊性、规范在实践中产生的内在张力、规范适用时的多重文化背景等。①吴文成：《从扩散到竞争：规范研究纲领的问题转换与理论进步》，载《太平洋学报》，2020年第9 期，第35 页。新成员可能为了避免伙伴声誉压力，并不直接明显地成为“规范破坏者”（norm spoilers），而是通过对已有规范的“扭曲框定”成为“竞争性的倡导者”（competitor entrepreneurs）和“创造性的抵抗者”（creative resisters），②Alan Bloomfield， “Norm Antipreneurs and Thorising Resistance to Normative Change,” Review of Internationl Studies， Vol.42.No.2， 2016， p.331．使自己对规范的理解胜出。

（一）扩员后上合组织面临最大的挑战是“上海精神”面临规范竞争

印、巴两国加入上合组织，从根本上改变了组织内部的地理、人口、战略和政治平衡，削弱了“上海精神”。上合组织扩员进程以“上海精神”为基础，不断将其法律化，使“上海精神”在新成员内部得到最初步的内化。上合组织先是制定了组织对外交往关系的临时性方案，然后制定组织观察员、对话伙伴国等法律机制，在签署成员国睦邻友好条约后，最后才完成扩员法律机制建设，包括《上海合作组织程序规则》《上海合作组织接收新成员条例》《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》等。虽然印、巴两国都签署了加入上合组织所需要的条约和协议，但两国并未将这些条约和协议所承载的规范应用到实践中。上合组织和“上海精神”就是在处理边界争端过程中建立和形成的。在上合组织刚刚成立时，中塔、中俄之间领土争端尚未完全解决，几年后才达成协议。直到目前，吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦之间的边界尚未完全划定，时有零星冲突。尽管成员国之间仍存在领土争端，但并没有阻碍上合组织的发展壮大，关键是坚持了互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”，即在争议问题没有解决之前，先通过务实合作积累互信，为解决争议创造条件。然而，印、巴两国加入上合组织后，其一系列行为从根本上扭曲甚至改变了这种状况。

（二）印度的“竞争性倡导者”角色削弱了“上海精神”

一是印度将单方面认定的“主权和领土完整”绝对化，试图用绝对的主权规范削弱“上海精神”。印度认为，自己单方面界定的主权和领土完整是成员国合作展开的先决条件。2017—2020年，印度总理在上合组织峰会中的讲话中不断强调所谓以“主权和领土完整”为前提的互联互通，①印度总理在上合组织峰会历年讲话，参见：https://mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?50/Speeches_amp;_Statements，访问日期：2021年5月10日。反对连接中国与中亚、南亚的“一带一路”倡议，推动印度绕过巴基斯坦与阿富汗、中亚连接的国际南北运输走廊计划（包括签署《恰巴哈尔三方协议》，加入《阿什哈巴德协定》）。2017年6月，在印、巴两国刚获得正式会员国身份后，印度军队非法越过中印边界锡金段已定边界，进入中国领土，由此爆发了70 余天的军事对峙，在中、印两国领导人非正式会晤后达成的“武汉精神”的指引下，中印边界局势得到缓解。然而，在2020年5月，印度军队试图单方面改变边境管控现状，引发加勒万河谷冲突，印度再次践行“先谈主权，再谈合作”的规范，对中国企业的打压和排挤更加频繁，阻碍中印正常经贸合作，再次违背“上海精神”的宗旨。

二是将恐怖主义国家化、宗教化。印度试图将上合组织反恐合作变成打击巴基斯坦的工具，有悖于“上海精神”宗旨。以反恐等议题为核心的安全合作一直是上合组织发展的基本动力，也是印度加入上合组织的主要诉求之一。②陈小鼎、王翠梅：《扩员后上合组织深化安全合作的路径选择》，载《世界经济与政治》，2019年3期，第109 页。然而，印度认为，上合组织反恐合作取得成效有限，因为上合组织的反恐政策框架是以中国对恐怖主义、分裂主义和宗教极端主义的“三股势力”概念为主导，尚未针对其成员所面临的主要威胁采取明显的反恐措施，这些威胁来自位于阿富汗、巴基斯坦边境地区的恐怖分子和恐怖实体。③Asoke Mukerji， “India and the Shanghai Cooperation Organization,” August 12, 2020， https://valdaiclub.com/a/highlights/india-and-the-shanghai-cooperation-organization/，访问日期：2021年5月10日。在2017年的阿斯塔纳峰会上，印度声称其和上海合作组织的合作将为反恐斗争提供新的方向和力量。④“English Rendition of Prepared Text of Press Statement by Prime Minister at SCO Summit in Astana,” June 09, 2017, https://mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/28518/English_rendition_of_Prepared_text_of_Press_Statement_by_Prime_Minister_at_SCO_Summit_in_Astana_June_09_2017，访问日期：2021年5月10日。实际上，这个新方向就是借助上合组织给巴基斯坦施压。为此，印度不断指责巴基斯坦支持袭击印度的恐怖主义，声称这违背了“上海精神”。①“Opening Remarks by Hon’ble Vice President at the SCO Council of Heads of Government Meeting on 30 November 2020,” November 30, 2020, https://mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/33248/Opening_Remarks_by_Honble_Vice_President_at_the_SCO_Council_of_Heads_of_Government_Meeting_on_30_November_2020，访问日期：2021年5月10日。实际上，印度不仅是在上合组织，在金砖国家合作中也不断将巴基斯坦与恐怖分子联系在一起。印度国内反穆斯林氛围日益浓厚。2020年，印度议会通过了具有歧视穆斯林的《公民法》修正案，将恐怖主义与特定国家、特定宗教联系在一起，完全违背了“上海精神”中的“尊重多样文明”的要求。过去的经验表明，尽管上海合作组织地区反恐怖机构（RATS）以“六国集团”模式顺利开展工作，但它完全不适合协调印、巴国家安全部门的活动。2019年2月，印巴边境爆发了48年来最严重的军事冲突，两国互相指责对方支持恐怖主义。印度指责巴基斯坦三军情报局（ISI）在克什米尔训练并派武装分子袭击印度士兵和警察。巴基斯坦则指责许多印度情报部门特别是印度调查分析局（RAW），支持俾路支省叛军进行游击战争。从本质上讲，南亚的恐怖主义问题已经从RATS 的桌面上避开了。长此以往，势必削弱上合组织地区反恐机构的作用。

三、上合组织扩员后“上海精神”的内化路径

扩员是国际组织发展壮大的必然要求。然而，如果扩员削弱了国际组织本身的核心规范，那么，这种做法将会对国际组织的定位、发展方向和功能绩效等产生负面影响。②Wendt, Alexander, “Collective Identity Formation and the International State,” American Political Science Review, Vol.88, No.2, 1994, p.386.如果国际组织所承载的核心规范能够被新成员充分内化，那么，组织就可能充分利用扩员带来的机遇化解挑战，实现稳健性发展。培育和巩固国际组织规范是扩员后形成团结合作的重要前提。影响国际规范的内化效果主要有三种机制。第一是“诱导”。新成员遵循国际规范秉持的是工具理性，进行功利权衡，谋求利益最大化。国家为了获得加入组织所带来的利益而遵守规范。由于认知和制度闭锁效应，可能会使规范得到内化，并导致其偏好发生变化。这一机制发生作用的前提条件是国际组织能够给新成员提供积极的激励。第二是“学习”。由于行为体的理性是有限的，不可能获得完全信息来判断清楚所有行动选择的成本和收益。通过角色扮演，国际组织为新成员简化了选择的困难。国家由于成员身份承担某种角色，熟悉组织的程序和惯例，并按照角色包含的规范行事。这一机制发生作用的前提条件是国家在国际组织中有持续的互动关系。第三是“说服”。在缺乏强制执行力的情况下，规范倡导者（如国际组织秘书处、成员国等）通过与新成员国家精英的各种形式的直接接触，进行理性沟通，说服其接受组织规范，而规范接受者出于避免“伙伴压力”、获取成员身份带来的潜在收益等目的而接受规范。①Jeffrey T.Checkel， “International Institutions and Socialization in Europe: Introdution and Framework,” International Organization， Vol.159, No.14, 2005, pp.801-822.Alastair Iain Johnson， Social States: China in International Institutions: 1980-2000， Princeton University Press， 2008.pp.1-44；玛莎·费丽莫：《国际社会中的国家利益》，袁正清译，浙江人民出版社2001年版，第4 页。

印、巴两国加入上合组织后，“上海精神”作为上合组织核心规范的主导性有所下降，这对上合组织产生了负面影响。扩员后的上合组织要不断强化以“上海精神”为核心的组织规范，通过“学习”“说服”和“诱导”等多重机制使新老成员内化组织规范，推动各成员国经济共同发展。同时，随着双边和多边合作的不断加深，各成员国之间会逐步建立起政治互信，并认识到上合组织各国存在的“共同利益”。

（一）强化组织功能建设，增强规范遵守的“诱导”效果

国家利益的理性需求成为上合组织规范内化的重要激励。上合组织给印、巴两国带来的某些利益是共同的，而某些利益是其他组织无法提供的，这为两国遵守“上海精神”提供了坚实的利益激励基础。对印度而言，上合组织成员身份有利于其打击恐怖主义和跨国犯罪等非传统安全威胁，获得可靠能源供应，保障印度能源安全，深化与中亚国家的经济合作空间，拓展在中亚地区的地缘政治影响力，进一步提升印度在国际战略博弈中的地位。②邱昌情：《印度加入上海合作组织的进程、动力及影响》，载《南亚东南亚研究》，2019年第5 期。第6—11 页。Surendra Kumar, S.Y., “India and the Shanghai Cooperation Organization: Issues and Concerns,” International Journal of China Studies, Vol.4, No.3, 2013, pp.343-359.巴基斯坦获得正式会员资格后，有利于提升其反恐和维稳能力，改善国内安全形势，提升能源保障水平，巩固中巴“全天候”战略伙伴关系，增强区域国家对中巴经济走廊建设的支持，加强与中亚国家互联互通和经贸合作，提升与俄罗斯在能源、国防等领域的合作。①薛志华：《巴基斯坦加入上海合作组织的原因、挑战及前景分析》，载《东南亚南亚研究》，第30—32 页。Faisal Javed and Ayaz Ahmed, “Pakistan and SCO: Opportunities for Pakistan,” Defence Journal, Vol.20, No.1, 2016, pp.35-43.

第一，加强各国发展战略对接，挖掘经济合作新动力。上合组织应继续推动“一带一路”倡议与各成员国发展战略及欧亚经济联盟等区域合作倡议，加强互联互通，促进产业链、供应链、价值链深度融合，保持区域经济循环。印度提倡的东西方向的互联互通本质上与“一带一路”倡议并不冲突，而印度对“一带一路”倡议的反对立场使其在上合组织内处于孤立地位，而区域互联互通的发展不会因其而停步。上合组织应在数字经济、智慧城市、卫生健康、减贫合作方面加强合作。2020年上合组织峰会中，巴基斯坦已经提出设立减贫联合工作组，中国则提出在2021年举行中国—上海合作组织数字经济产业论坛。

第二，以深化反恐合作为抓手，构建和平解决争端的冲突管理机制。上合组织安全合作重点是打击三股势力以及跨国组织犯罪等，而反恐合作则是上合组织安全合作的重中之重，但面对扩员后印、巴两国关于以恐怖主义争论为核心的边界问题，地区反恐机构职能需要进一步完善。印、巴两国围绕边界争端陷入了安全困境，其中掺杂着宗教、种族、领土、历史恩怨等，两国互相指责对方支持恐怖主义是双方无力走出困境的表现。上合组织的代理程度低，受成员国偏好和权力关系限制，组织本身的施动性较小，加之上合精神所秉持的“不干涉内政”原则，严重限制了上合组织调解成员国间冲突的能力。然而，上合组织依然可以充分借鉴东盟立足防范、促进合作、有限介入的冲突调解机制，②Mely Caballero Anthong, “Mechanisms of Dispute Settlement: the ASEAN Experience,” Contermporary Southeast Asia， Vol.20， No.1， 1998， pp.38-66.通过构建具有上合特色的冲突管理规范和机制，及时化解或减缓成员国之间的矛盾与冲突。根据扩员后面临的新情况，上合组织可以考虑根据《宪章》《条约》《上海合作组织关于应对威胁本地区和平、安全与稳定事态的政治外交措施及机制条例》等现有文件，以RATS 为基础建立专门预防冲突委员会，将“上海精神”的具体内容制度化，让各成员国就包括本地区“恐怖主义”的构成内容等敏感议题进行坦诚讨论，寻求共识，真正发挥上合组织对区域安全形势的“软干预” 作用。

（二）以“命运共同体”为目标深化合作网络，提高规范的“学习”效果

成员国学习组织规范的条件是在持续参与国际组织的各项合作网络和承担国际组织的义务。网络化过程是关系网络流动和生长的过程，也是规范传播、进化和社会化的过程。①魏玲： 《规范、网络化与地区主义——第二轨道进程研究》，上海人民出版社2010年版，第112—115 页。近20年来，上合组织的合作网络机制越来越多，包括元首理事会、首脑（总理）理事会、国家协调员理事会、外长、防长、执法安全、总检察长、边防部门领导人、经济部长、交通部长、文化部长、紧急救灾等部门领导人年度会晤机制，还包括上合组织秘书处、地区反恐机构的两个常设机构和上合组织专业工作小组、上合组织论坛、上合组织银联体、实业家委员会四个相关机构。这些合作网络每年会举办大量的活动，出台制定各类 法律和文件。

上合组织代理程度低，通过条约的约束性不强，被认为是合作制度化程度不高、非正式性强的软性制度主义，甚至被称为“清谈”。但“清谈”却是一种规范说服的言语行为，是一种网络社会化机制，它通过言语建构和重复互动实现规范内化。更重要的是，“清谈”是一种以关系为核心的软性制度主义国际合作实践，有利于行为体通过互惠与和谐机制来实现合作。即使是在困难时期，它也可以使维持合作的关系过程不变。②魏玲：《关系、网络与合作实践：清谈如何产生效力》，载《世界经济与政治》，2016年第10 期，第39 页。印、巴两国于2019年2月发生小规模武装冲突，但两国加入上合组织后仍然扮演了它们各自的角色，积极参与上合组织活动。③Kamran Yousaf, “India to Attend SCO Anti-terror Moot in Pakistan,” May 22, 2018, https://tribune.com.pk/story/1716176/1-india-attend-sc-anti-terror-moot-pakistan/，访问日期：2021年5月10日。2019年5月，印巴爆发激烈边界冲突后，双方外长仍然在吉尔吉斯斯坦举行了会见，意图缓和双边关系。④Kamran Yousaf, Khalid Mehmood, “Ice Melts as Pakistan, India Foreign Ministers Shake Hands at SCO Moot,” https://tribune.com.pk/story/1978487/1-ice-melts-pakistan-india-foreign-miisters-shake-hands-sco-moot/，访问日期：2021年5月10日。2020年1月，印度邀请巴基斯坦总理参加2020年在印度举行的上合组织政府首脑会议。⑤“After UNSC Prod, India to Invite Imran to SCO Moot,” Dawn, January 17, 2020,htts://www.dawn.com/news/1528822，访问日期：2021年5月10日。2020年2月，印度参加了在巴基斯坦举行的上海合作组织第九次国防与安全专家工作组（EWG）会议。⑥“India Sends Delegate to SCO Meeting in Islamabad,” Dawn, February 21, 2020, htps://www.dawn.com/news/1535703，访问日期：2021年5月10日。两国共同参与了“团结协作2019—2021”第一阶段和第二阶段的边防特别行动，以及成员国主管机关组织的“萨雷阿尔卡—2019”联合反恐演习，“厦门—2019”网络反恐联合反恐演习等活动。目前，印、巴两国代表在上合组织的两个常设机构（秘书处和地区反恐怖机构会委会）积极工作，双方代表参与上合组织框架下29 个工作机制的正常工作，也没有因为两国边境冲突而影响上合组织的正常多边活动。因此，只要各成员国持续参与上合组织的合作网络，就能够学习 “上海精神”。

在2018年的青岛峰会上，针对上合组织扩员后新的情况，习近平主席又对“上海精神”做出了新的阐释，推动了“上海精神”与时俱进，推动构建上合组织命运共同体。这就是共同、综合、合作、可持续的安全观，创新、协调、绿色、开放、共享的发展观，开放、融通、互利、共赢的合作观，平等、互鉴、对话、包容的文明观和共商、共建、共享的全球治理观。①邓浩：《构建上合组织命运共同体的基本遵循和方向路径》，载《求是》 ，2018年第13 期，第64 页。在2020年的上合组织峰会上，中国提出了上海合作组织要弘扬“上海精神”的具体目标，为深化上合组织合作网络提供了方向。一是构建卫生健康共同体。各成员国之间可以设立疾控中心联系热线，通过上合组织传统医学论坛交流传统医学，加强疫苗合作。二是构建发展共同体。秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，拓展务实合作空间，助力经济复苏。三是构建安全共同体。各成员国要遵循共同、综合、合作、可持续的安全观，并在生物安全、数据安全、外空安全等领域积极开展沟通。四是构建人文共同体。文明没有优劣之分，只有特色之别，各国要包容互鉴，促进民心相通。通过在上合组织推动构建四个命运共同体，将“上海精神”具体化到每个合作网络中，培养各成员国的组织认同，进而逐渐内化为“上海精神”。

（三）强化中俄协调，提高规范倡导者的“说服”作用

国际规范的内化，要将结果性逻辑和适当性逻辑连接在一起，提升规范说服过程中的权力作用。②Renee de Nevers， “Imposing International Norms: Great Powers and Norm Enforcement,” International Studies Review， Vol.9, No.1, 2007, p.53．中俄是上海合作组织中影响力最大、实力最强的两个成员国，是“上海精神”的主要倡导者，它们的协调水平在很大程度上决定了“上海精神”的“说服”效果。中俄不仅承担了上合组织运行的主要合作成本，而且积极为上合组织框架内的区域公共产品供给提供倡议和资金支持，在组织发展过程中起着主导作用。①陈小鼎、王翠梅：《扩员后上合组织深化安全合作的路径选择》，载《世界经济与政治》，2019年第5 期，第128 页。然而，由于中、俄两国对上合组织定位存在差异，在一定程度上也影响上合组织的发展，影响了两国作为规范倡导者作用的发挥。俄罗斯试图通过上海组织整合独联体地区的力量，将其作为应对北约东扩战略压力、制约美国在中亚影响力的地缘政治工具，并提出建立“大欧亚伙伴关系”。②Isabelle Facon, “Moscow’s Global Foreign and Security Strategy Does the Shanghai Cooperation Organization Meet Russian Interests?” Asian Survey, Vol.53, No.3, 2013, pp.463-464.中国一直强调发挥上合组织在非传统安全合作与区域经济合作方面的作用，打击“三股势力”、维护西北边疆稳定、推动“一带一路”合作。印度认为，印度被俄罗斯拉入上合组织是为了平衡中俄关系在上合组织中的竞争。③Meena Singh Roy and Rajorshi Roy， “India and the SCO: A Vision for Expanding New Delhi’s Engagement,” December 4, 2019， https://russiancouncil.ru/en/analytics-and-comments/analytics/india-and-the-scoa-vision-for-expanding-new-delhi-s-engagement/，访问日期：2021年5月10日。印度的这种认知影响了上合组织扩员后的发展。2019年6月，中俄发表《关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》，标志着“大欧亚伙伴关系”倡议和“一带一路”倡议在政府层面得到协调，这也意味着中俄在上海合作的协调性不断加强，维护了两国在扩员后的“双主导”作用。只有中俄协调水平不断提升，才能促进其他成员国达成共识，提高“上海精神”的说服力。2019年2月印巴边界出现冲突后，中俄分别发挥各自的作用，同印、巴两国密切沟通，敦促其保持克制，通过对话和平解决分歧。2019年3月，印巴派团互访，得到了包括中俄在内的各成员国一致支持。④张卉：《印巴将派团互访，中方如何评论？外交部表态》，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrn KiL4C，访问日期：2021年5月10日。2021年2月，印、巴两国达成停火协议，双方重申将利用现有的会议机制来解决任何不可预见的问题。

中俄加强战略协作后，上合组织的施动性和规范性得到了提升。上合组织通过各级别的例行宣言、声明等话语实践来说服新成员内化“上海精神”。在中俄协作的前提下，上合组织通过组织日常活动、话语实践等例行行动进一步发挥规范倡导者的作用，提高“上海精神”在成员国的内化程度。在上合组织扩员后的2018年，上合组织外长例行会、元首理事会、政府首脑理事会等会议宣言和相关文件中不断重申“上海精神”，坚定奉行《宪章》，有效落实《条约》和其他上合组织现行法律规定。①《上海合作组织成员国外长理事会会议新闻公报全文》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/22/content_5393897.htm，访问日期:2020年2月27日；《上海合作组织成员国政府首脑（总理）理事会第十七次会议联合公报》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-0/13/content_5330155.htm，访问日期：2020年2月28日。2019年对上合组织来讲是一个考验，因为峰会前夕印巴爆发边境冲突。上合组织秘书长就此多次发表声明，强调新成员必须遵循“上海精神”，打击恐怖主义、分裂主义和极端主义，遵守所签署的法律文件和国际协议的义务，其中最基础的一项义务就是不能将双边矛盾带入上合组织，这些问题应由双边磋商对话解决，不满足这些条件的两国是不能够参加上合活动的。②《诺罗夫评论印巴关系紧张对上合组织的影响》，2019年3月20日，上海合作组织官网，http://ch.sectsco.org/news/20190815/568452.html，访问日期：2020年4月28日。在此背景下，同年的元首理事会公报和峰会宣言重申了“上海精神”、《宪章》和《条约》强调了上合组织在打击“三股势力”方面的原则和主张，保持了组织的公正和中立原则。2020年11月通过的《上海合作组织成员国元首理事会关于打击利用互联网等渠道传播恐怖主义、分裂主义和极端主义思想的声明》，更是要求在上合组织地区反恐怖机构框架内，就查明利用互联网宣传恐怖、分裂和极端活动等深化合作。这些内容是印、巴两国边界冲突的反应，也是对两国关系的间接调解，更是上合组织在非传统安全领域的一贯立场，是其实行“说服”策略的表现。只要中、俄两国加强协调，上合组织秘书处以及其他成员国继续实施“上海精神”的话语实践，那么，对新成员内化“上海精神”的效果必然能够提高。

四、结论

国际规范对国际制度的建立和发展起关键作用。国际规范充当协调点，聚合了国家间的各种利益，得以形成国际组织。国际组织一旦形成，那么，镶嵌在国际组织中的国际规范也会随着国际组织的制度化进程而得到巩固，进而对国际组织的功能建设产生深远影响。国际组织承载的规范是推动其不断发展的稳定性力量。扩员是国际组织发展壮大的必由之路。如果新成员能够较好地内化组织规范，那么，组织就可能充分利用扩员带来的机遇，化解挑战，实现稳健性发展。国际组织扩员后将会面临组织规范主导性下降的挑战。对上合组织而言，“上海精神”对其形成、发展都具有重要作用。近20年来，上合组织发展的历程已经并将继续证明，“上海精神”是上合组织始终保持旺盛生命力和强劲合作动力的根本精神，具有超越时代和地域的生命力和价值。①习近平：《在上海合作组织成员国元首理事会第十五次会议上的讲话》，2015年7月10日，新华网，http://www.xinhuanet.com/world/2015-07/10/c_1115889105.htm，访问日期:2020年8月10日；习近平：《在上海合作组织成员国元首事会第十八次会议上的讲话》，2018年6月10日，新华网，http://www.xihuanet.com/world/2018-06/10/c_129891245.htm，访问日期：2020年8月10日。上合组织扩员后其所覆盖的地区是当今世界上多样性最突出的区域，政治社会制度、经济体制及文明形态等方面都存在巨大的差异。②陈小沁、李琛：《印度加入上海合作组织的影响分析——基于地区公共产品的视角》，载《南亚研究》，2019年第2 期，第9 页。扩员后上合组织面临最大的挑战是以“上海精神”为核心的组织规范面临被削弱的风险。印度试图在上合组织中加入自己的规范理解，弱化上合组织安全、经济等领域合作的潜力。在此背景下，需要构建以冲突管理机制为核心的组织功能建设，构建以“命运共同体”为目标的合作网络，强化中俄协作，提高成员国“上海精神”的内化程度，推动上合组织成为构建欧亚地区秩序的基石。上合组织扩员最大的挑战是凝聚力和集体行动力降低，而巩固和内化以“上海精神”为核心的组织规范，是上合组织强化身份认同和提高凝聚力的有效途径。