城市供水应急备用水源规划与实施保障研究

刘来胜，郭世浩，2，杜 历，马尚贤，王 磊，劳天颖

（1.中国水利水电科学研究院，100038，北京；2.华北水利水电大学，450045，郑州；3.宁夏回族自治区水文水资源监测预警中心，750002，银川）

为了应对特大干旱和突发水安全事件导致的缺水风险，2011年中央1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》从水源地加强管理、应急水源建设、水源储备制度三个方面提出了具体要求。同年，国务院批复的《全国抗旱规划》对于单一水源供水城市和缺少应急备用水源城市，提出了应急备用水源建设要求。2012年，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》在强调应急备用水源建设的同时，提出了水源应急管理和做好应急预案的要求。2015年，《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》对单一水源供水的地级及以上城市提出了应于2020年年底前基本完成备用水源或应急水源建设的要求。2016年，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》进一步强调了城市应积极规划建设城市应急备用水源。2017年，水利部印发《关于加强城市备用水源建设的指导意见》，对城市备用水源建设的总体思路、建设方案、运行机制等方面提出了具体指导意见。

综上，随着城市的快速发展，城市单一的水源供给形式使城市供水安全性和保证率降低，遇到突发事故或极端天气，城市居民生活和生产用水可能中断，城市供水安全保障面临的风险和挑战越来越大。城市备用水源是抵御突发性污染事件、应对干旱等极端天气的有效措施，是城市降低供水风险、保障特殊时期供水安全的最主要的手段。因此，为适应我国新型城镇化的发展要求，积极规划建设城市应急备用水源，尽快完善城市供水安全保障体系，已成为当下非常必要和紧迫的工作内容。

一、应急备用水源规划建设总体思路

1.整体谋划，协同推进

统筹协调地表与地下、流域与区域、常规与应急、新建与挖潜的关系，结合区域重大水资源配置工程、重点水源规划工程等，科学谋划城市应急备用水源供水格局，协同推进常规水源和应急备用水源建设。应急备用水源按照“先挖潜、再新建”的原则，应优先挖掘现有常规水源供水的应急备用潜力，再结合城市实际状况，合理开发应急备用水源。

2.标准适宜，一城一策

根据每个城市现状水资源分布和储量的自然条件，统筹考虑城市经济水平和城市总体规划，合理确定应急备用水源的类型和建设规模。以已批复或开工的相关供水工程和相关规划为基础，重点分析每个城市常规水源和应急备用水源的现状和迫切需求，同时以保障城市居民基本生活用水、企事业单位用水、重点工业企业最基本用水需求为底线，结合城市主体功能，综合分析确定应急备用水源建设规模和标准。

3.即启即用，切实有效

落实城市应急备用水源基础设施建设，确保具备热启动能力，即该水源应具备完善的取水、输水、供水等基础设施，主要包括水源工程（水泵、水源）、输水工程（水源至水厂管道）、水源联网工程（不同水源互联互通）、输水管网联通工程（城市不同区域或城市之间供水管网的互联互通），在发生突发水源污染事件或极端干旱情况下，能够满足一定时期内城市最基本用水需求。

4.安全可靠，保障有力

严格遵循“质量统一、保质保量”原则，提高城市应急备用水源在水量和水质方面的可靠性。加强应急备用水源安全保障体系建设，通过组织机构设置、维护管理制度、应急响应预案、调度运行机制等建设，保障规划有效落地、水质水量达标、应急响应切实可行，确保应急供水事件突发时能够及时发挥作用。

二、应急备用水源供水标准与规模确定

1.供水风险期

一般情况下，应急备用情形分为突发性水源污染和极端干旱取水量不足两种，对应的风险期分为突发水源污染事件风险期和极端干旱风险期。其中，对于突发水源污染事件风险期参数设计，根据《城市供水应急和备用水源工程技术标准》（CJJ/T 282—2019），一般为5～10天。由于省会城市人口集中，又是第二、三产业活动集中分布的地区，而地级市、一般县（区）次之，因此，可按照省会城市、地级市、一般县（区）等不同城市级别，在风险期参数选择时有所区别。对于极端干旱风险期的确定，国内缺乏极端干旱情况下应急备用供水风险期的统一指导性文件，现有标准、规范中也缺少对其专门论述，一般情况下按照95%以上来水频率的时间确定。

2.应急备用水量标准的选取与确定

（1）《关于加强城市应急备用水源建设的指导意见》

2017年12月，水利部印发的《关于加强城市应急备用水源建设的指导意见》中对城市应急备用水源的建设标准和规模给出了确定原则，即各城市应根据自身水源结构、供用水特点等，制定本城市应急备用水源标准和规模。一般可结合正常供水标准，考虑城市最基本用水需求，采用压缩系数、标准定额等方法确定。城市应急备用水源供水时长主要考虑可能遭遇特大干旱、突发水安全事件等特殊紧急情况，在分析区域突发事件影响、应急抢修能力、历史干旱情况等基础上综合确定。该文件只提出了原则性要求，未对具体水量的规模和供水时长提出明确意见。

（2）《全国抗旱规划》

2019年11月，水利部印发的《全国抗旱规划》中应急备用水源规模的确定原则采用两种方法：一是按照供水量来确定，即应急情形下的供水量应不小于常规供水量的20%；二是按照需水量的最低保障来确定，即每人每天最低需水量应确保不低于30～40 L。

（3）《城市给水工程规划规范》

2016年8月，住房和城乡建设部印发的《城市给水工程规划规范》（GB 50282—2016）中应急备用水源规模采用应急优先级的原则确定，即首先保障城市居民的基本生活用水，按照每人每天不低于80 L考虑，其次再保障工业用水，最后保障其他用水。

（4）《城市供水应急和备用水源工程技术标准》

2019年11月，住房和城乡建设部印发的《城市供水应急和备用水源工程技术标准》（CJJ/T 282—2019）中关于应急水源用于满足水源风险期生活和生产用水需要水量的确定原则：水源风险期供水量应根据城市规模、性质、面临的供水风险及用水特征合理确定供水压缩比。水源风险期供水压缩比应根据气候条件、水源条件、城市性质和规模、产业结构、居民生活水平等因素确定。

3.应急备用水源对水质标准的要求

当应急备用水源为地下水时，水质应满足《地下水质量标准》（GB/T 14848—2017）中Ⅳ类及以上标准限值要求，但是，当城市水源极度匮乏，并且地下水源地中仅个别背景值超标时，可适当放宽至Ⅳ类。当应急备用水源为地表水时，水质应满足《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）中Ⅲ类及以上标准限值要求。

三、应急备用水源规划建设保障措施

1.强化组织领导，逐级压实责任

全面压实地方人民政府的主体责任、水行政主管部门等行业监管责任和供水单位的运行管理责任。牢固树立地方人民政府是饮水安全第一责任人意识，由地方人民政府负责本地区备用水源建设工作，按照本规划确定的目标任务，完善工作机制，强化责任落实。地方人民政府要明确水利、生态环境、住建、卫生、应急等相关部门责任分工，建立跨部门联动机制。组建工作领导小组，组长由地方人民政府分管领导担任，主要负责对应急供水事件发生时的决策制定、部门协调、信息发布等。工作领导小组的主要责任包括五个方面：一是相关供水单位和管理单位日常运行维护工作是否到位；二是督促相关单位制定完善的应急预案、组建应急队伍、健全应急响应机制、配备应急设备；三是一旦发生突发供水事件，立即启动相应的应急程序；四是做好应急事故原因调查和善后处理工作；五是做好信息上传下达和社会公布。

2.引入市场机制，多方筹措资金

地方人民政府要把应急备用水源建设纳入社会基础设施建设领域，积极争取国家专项资金，通过资金整合、财政配套落实地方财政资金，探索“专项债+政策性银行贷款”、债贷组合等融资方式，大力引入社会资本、金融资本，多渠道筹措资金。进一步创新水利投融资体制机制，充分发挥市场力量，积极吸引社会资本参与，保障城市应急备用水源基础设施建设及日常运行维护资金需求，确保应急情况下稳定发挥效益。制定应急备用水源的工作经费（包括水源地应急预案编制、演练、修订及应急处置等费用）资金管理和使用办法，将应急管理部门预算、应急物资采购费用列入年度预算予以保障。加强应急工作经费的审计和监督管理，确保专款专用等。

3.健全体制机制，加强智慧管理

统筹考虑常规水源和应急备用水源的运行管理模式，合理确定应急备用水源的管理单位、供水厂和输配水设施的管理单位、水费收缴单位等。采取统一领导、分工负责、协调联动的原则，在发生突发性水源污染、水质安全、水量不足等情景时能按照应急预案及时找到管理单位及其负责人。应对措施要坚持快速反应、科学处置、资源共享、保障有力的原则，确保应急备用水源的供水及时准确，应急供水水量充足且水质达标，保障居民饮水安全。管理部门应建立视频自动在线监控设施，对应急备用水源取水口及重要供水工程设施实现24小时自动视频监控。应急备用水源视频监控系统与水厂及水行政主管部门的监控系统平台实现数据共享。充分利用云计算、物联网、大数据等先进技术，推行网上管理服务，推进智能化运维保障，提高运行管理效率和效益。建立健全备用水源管理和调度数字平台，提升水资源管理的标准化、信息化、精细化水平。

4.提高节约水平，加强宣传教育

统筹发展和安全，树牢底线思维，增强风险意识，摸清现状水源地风险底数，有针对性地下好风险防控先手棋。把水资源节约作为水资源“开发—利用—保护—配置—调度”的前提，推动传统粗放的用水方式进一步向节约集约方向转变。充分发挥制度约束、政策引导以及科技支撑作用，加快建立健全“政府引导—市场调节—社会协同”的节水工作机制，进一步完善用水价格形成机制。通过节水型社会建设，提高现状水源地的供水保障能力。结合世界水日、中国水周等主题宣传活动，广泛深入开展形式多样的宣传工作，加强水资源节约利用和饮用水水源地保护的科普宣传，努力营造全社会节水、惜水、爱水、护水的良好氛围。

四、结论与建议

我国城镇化率从改革开放之初的不足20%，到“十三五”末超过60%，可以说我国经历了一段城镇化高速发展阶段。“十四五”规划提出，“十四五”时期“常住人口城镇化率提高到65%”，可以预见，未来5年，我国城镇化率仍将处于快速增长区间。伴随着城镇化的发展进程，城市规模日益扩大，对于一些缺水城市，其本不富裕的水资源将更加难以支撑城市规模的扩张，为了应对城市未来发展的新增用水需求，挖潜新增水源势在必行。未来城镇化发展将在城市经济社会发展与“城市病”之间寻求平衡，城镇化发展将转向高质量发展阶段，因此，应以崭新的视角来看待和解决城市发展中面临的问题。对于城市应急备用水源地的规划建设，不能仅仅着眼于应急备用水源开发本身，应将应急备用水源和常规水源作为一个整体考虑，将应急备用水源纳入城市水源总体规划，加强技术支撑，强调区域空间布局。在大力开发非常规水源“开源”，建设节水型社会“节流”的同时，应进一步强化常规水源和应急备用水源之间的有机结合，通过不同水源之间的互通互济和联合调配，提高城市供水的安全性和可靠性。