国际秩序的转型与全球治理体系变革——兼论中国的全球治理实践

西北政法大学 熊睿卿

近年来，学界对国际秩序的未来进行了广泛的讨论，在此问题上，国内外大多数学者在当前国际秩序受到诸多挑战的问题上具有共识。伴随着国家实力对比变化与全球化的发展，当前国际秩序面临着合法性、权威性危机，进入转型阶段。近年来，全球治理成为关乎各国安全与发展的首要议题，而国际秩序的转型使得全球治理有陷入困境的可能，国际社会对新的全球治理制度、规范的需求增加，因此，分析并讨论如何推进全球治理体系改革具有重大意义。而在探讨该问题之前，我们需对国际秩序转型与全球治理体系变革的相关问题及相互关系进行分析。

一、国际秩序面临的困境与挑战

M国在二战后主导创立的国际秩序一直延续至今，其以规则、制度为核心，根植于西方自由、民主、平等的价值观。然而，随着新兴国家的崛起，M国秩序领导权的制度性、合法性基础受到冲击。近年来全球化程度不断加深，其中技术扩散所带来的不平衡发展使得作为秩序根基的价值观受到质疑，世界各地出现反全球化的力量，推动了国际秩序的转型。

（一）秩序的内部危机——M国的秩序领导权基础动摇

M国所领导的国际秩序是一种以规则、制度为核心的国际秩序，M国霸权也表现为一种制度霸权。国际秩序是一种“宪政秩序”，同时也呈现出等级性的特征，它根植于由西方倡导的价值观，基于体系内国家对秩序的认同与一致意见，通过秩序内建立的规则和制度来约束权力的行使，其中，M国依靠其强大的实力，为秩序内其他国家提供公共物品。因此，相应的，M国在领导国际秩序的过程中需要三种性质的权力作为支撑——物质性权力、制度性权力与合法性权力。而要维持M国霸权在秩序中的领导能力与合法性，则需要M国在此三种权力上明显超越其他国家。

当前，M国的物质性权力较其他国家仍具有较大优势。苏珊·斯特兰奇（Susan Strange）提出，衡量一国实力的四个标准在于——安全（Security）、金融（Finance）、知识（Knowledge）与制造业（Production）。安全方面，M国遍布世界的结盟体系与强大的军事力量为自身及其盟国提供了重要的安全保障，核优势保证了M国具有“相互确保摧毁”（MAD）的威慑能力，能有效地维护国家安全。金融方面，美元稳居国际主导货币地位。知识方面，M国对于大多学科领域的研究都居于世界前列，其国内大学在国际上具有较大的影响力，诺贝尔奖得主占比稳居世界第一。虽然近年来中国在制造业领域取得突飞猛进的发展，但从国际分工结构和价值链布局来看，不可否认的是，M国的物质性权力仍具有优势。

然而，随着新兴国家的崛起，M国与欧洲等西方国家的权力地位受到冲击，中国被视为M国的首要威胁与对手。同时，旧有的国际机制与制度无法满足新兴崛起国家的需求，制度主导权成为霸权国与新兴国家竞争的焦点。特朗普（Donald Trump）上台后主张“M国优先”（America First），接连退出TPP、《巴黎气候变化协定》《开放天空条约》、世界卫生组织（WTO）等国际机制和组织，破坏了现有的国际制度体系，使得M国制度性权力下降。不仅如此，西方国家倡导价值观与民主制度在近年来受到了多方面的质疑与冲击，崛起的新兴国家基于自身历史与其对国际关系的理解，纷纷提出了不同于M国的秩序观，从而使得M国的合法性权力下降。而国际秩序的核心在于M国创制并主导的一系列国际制度，实力对比变化从根本上冲击了制度性与合法性权力，侵蚀了M国对国际秩序的领导权，由此推动国际秩序进入转型阶段。

（二）秩序的外部危机——全球化浪潮的冲击

全球化是一组强化世界间相互依赖与交流的多向度社会进程。通过全球化，自由民主观念得以传播至世界各地，深刻影响了世界其他国家的政治思想与经济发展理念，它是冷战结束后推动国际秩序向全球拓展的重要力量。然而，随着近年来全球化进程的不断深入，伴随而来的不平衡发展、反建制主义思潮与M国国内的民族主义浪潮成为了反对当前秩序内主导价值观与反全球化的重要力量。

首先，全球化推动技术在全球范围内扩散，这种技术传播能够使不那么具有权势的国家重新获得权力。然而，后进国家能否通过技术传播实现发展与超越，取决于其承接技术的能力与意愿，近年来，技术主导国能够一定程度上决定技术的扩散趋势与范围，一些国家能获得技术获取的优先权从而优先进行发展，这导致了各国间的不平衡发展。另一方面，在技术扩散的过程中，后进国家的承接意愿或承接能力不足导致技术扩散不均，这进一步加深了落后国家与发达国家之间已有的技术鸿沟，发展不平衡加剧。

其次，全球化所带来的全球性金融危机、贫富差距加大、移民运动等问题推动了反全球化力量的发展与壮大，也引起了一些发达国家与发展中国家对当前国际秩序的不满。全球化造成国际与国内两个层面的贫富分化，并引起了西方国家内部的反建制主义思潮。这种反建制主义一部分体现为反对当前秩序主导价值观的某些观点，以及反对其逐渐成为一种“政治正确”并发展趋向极端化。这意味着西方国家所宣传的价值观受到了来自本国国内民众的批评，这无疑动摇了国际秩序的根基。

最后，M国作为国际秩序的领导者，也是全球化的主要推动者。其致力于自由民主思想在世界各地的传播，并试图推动其他国家转型，而这势必会引发这些国家内部的民族主义力量的抵制。而M国国内对于其维持国际秩序所承担的义务表示出担忧，国内经济的不平衡使得M国精英重新思考全球化与开放的经济政策，对移民问题的态度也逐渐趋向于其增加M国国内负担。总统在大选期间对M国制造业回流及控制移民等问题的承诺也体现出当时M国部分民众的态度，其上台后的“单边主义”措施正是对M国承担的国际义务引起M国民众担忧的情况所作出的回应。

（三）国际秩序与强国竞争

国际秩序包含主导价值观、国际规范与制度安排三部分内容。本文认为在关注此三项基本要素的同时，也需重视国际权势分布变化对国际秩序的影响，因为大国实力对比变化能够根本性地导致上述三要素发生变革。从现实主义（Realism）的视角出发，国际秩序的转型与变革离不开权力的转移，但学者如伊肯伯里（G.John Ikenberry）、基欧汉（Robert Keohane）都提出了国际制度在维持秩序运转中的重要性。伊肯伯里强调秩序内的国际制度会嵌入各国政体之内，这反过来会使制度变迁变得困难，从而使当前秩序难以被颠覆。基欧汉则提出霸权之后的合作可以通过制度的收益性及稳定性加以延续。不仅如此，在价值理念方面，基辛格（Henry Kissinger）强调，每一种国际秩序迟早都要面临合法性或均势重大变化对其秩序凝聚力的挑战，当支撑国际安排的价值观被根本改变时，秩序就会出现合法性危机。

因此，权力转移、价值观的博弈与制度主导权竞争引起了当前国际秩序的转型，这也是全球化发展与新兴国家崛起的结果。在上述三个方面中，崛起的新兴国家与秩序领导国的价值观博弈将成为常态，制度主导权竞争则显得更为激烈与灵活，这也是大国在秩序转型过程中博弈的主要舞台。需要强调的是，国际秩序的转型不意味着取代或颠覆当前国际秩序，一方面，国际秩序是国际政治中有限的进步，是当前国际秩序的最优解，另一方面，新兴国家取代或颠覆当前国际秩序的意愿并不强，虽然国际秩序面临诸多危机，但新兴国家无法提出一个更好的替代方案。因此，国际秩序的转型更多体现为对其内部秩序的调整与改革。

二、国际秩序转型与全球治理体系变革

大国实力对比变化和全球化的发展不仅推动了秩序转型，也造成了当前全球治理制度碎片化、全球治理赤字的深层原因。近年来全球治理成为核心的国际议题，也成为国家合作与竞争的主要领域。而国际秩序转型过程中，大国的国际规范、制度博弈在全球治理领域尤其突出，这加剧了全球治理中业已存在的困境，进一步冲击了当前全球治理体系。

（一）制度博弈视角下的秩序转型与全球治理

当前国际秩序的核心在于其中的制度与规则，权力转移、主导价值观受到冲击及制度博弈成为当前国际秩序转型的充分条件。在未来，新兴国家的崛起及其与西方国家的价值观博弈将成为常态，而基于国际制度在维持秩序运转与保持国家权力方面的作用得到凸显，对制度主导权的争夺将成为大国博弈主要形式。因此，国际秩序的转型离不开国际制度与机制的构建与改革。

1995年，全球治理委员会发表了题为《我们的全球之家》(Our Global Neighborhood)报告，提出了治理的相关定义：各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的综合，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。自罗西瑙(James N.Rosenau)提出全球治理的概念以来，学界对全球治理的讨论层出不穷。迈克尔·朱恩(Michael Zürn)提出，全球治理即在涉及共同利益与跨国问题时，跨国界行使权力。劳伦斯·芬克尔斯坦(Lawrence S.Finkelstein)强调，全球治理是在没有主权权威的情况下治理跨国界的关系，全球治理即在国际上做政府在国内所做的事情。总而言之，全球治理包括治理行为体、治理问题、治理机制、治理规范等要素，由于无政府状态与跨国界性质的存在，全球治理区别于国家治理，不能依靠国家权威或统一的中央机构，因此国际机制与制度规范是维持全球治理有效运行的关键所在。在国际秩序转型过程中，制度主导权之争成为大国博弈的新领域，各国通过其主导的国际制度将自身权势制度化，并以此作为宣传自身价值观与秩序观的手段。近年来，国际社会对全球治理的关注度显著提高，而参与全球治理事关国家尤其是大国的经济发展与国际形象，由此，大国展开了在全球治理领域的制度博弈，冲击了当前全球治理体系。

因此，国际秩序在全球的扩展带来的是全球化程度的加深与新兴国家的崛起，但也正是这种权力对比变化与全球化的浪潮冲击了M国的秩序领导权基础，引发了国际秩序的合法性、权威性危机，国际秩序进入转型阶段。制度建设与主导权争夺是秩序转型的核心内容，也是影响全球治理体系运行的关键，大国在全球治理领域的制度博弈使得当前全球治理体系有陷入困境的可能。

（二）秩序转型过程中的全球治理体系困境

近年来，全球化程度的加深与大国实力对比变化不仅引发了国际秩序的危机，推动国际秩序转型，也使得全球治理行为体、跨国议题及观念呈现多元化，旧有全球治理体系无法满足新兴治理行为体的需求，全球治理制度的合法性与有效性受到削弱，制度碎片化现象凸显。同时，制度非中性造成的全球治理赤字现象显著，加剧了已有的全球治理体系困境。

1.“多元化世界”侵蚀全球治理体系的合法性与有效性

过去的全球治理体系的主要部分是由西方国家主导的联合国与布雷顿森林体系，其发挥着全球安全治理与经济治理的功效。当前全球治理体系则主要由联合国（UN）、世界银行（WB）、国际货币基金组织（IMF）、七国集团（G7）、二十国集团（G20）等国际组织组成，然而，全球治理体系仍以西方国家为中心，呈现出一种“中心—外围”结构。全球化与新兴国家崛起对全球治理体系带来的主要影响在于全球治理行为体多元化，这导致了全球治理制度碎片化。制度与机制建设是有效发挥全球治理功效的关键，这是国际社会对全球治理的共识。当前，区域和多边安排不断增多，由私人或跨国社会运动领导的协议以及各类涉及政府、私人和市民社会之间伙伴关系的形式不断增加，这对于作为战后全球治理的基石的全球多边机制的主导性、权威性和合法性产生了影响。全球化的发展促使全球治理议题增加，对相应制度建设的需求也随之加大，这使得当前全球治理体系中制度功能重叠甚至相互冲突，难以协调一致。

这种多元化不仅仅表现为行为体的多元，还体现在跨国议题的增加与跨国观念的传播。一方面，全球化的三个特点——逐渐加深的相互依存、相互关联的问题以及国内政治与国际事务的融合推动了对更有效的全球治理的需求，这在气候治理与网络安全等问题上表现得尤为明显。气候问题关乎人类的生存与发展，同时也与各国国内经济发展密切相关，而当前气候治理的主要目标在于控制碳排放。新总统上台后，将气候治理视为至关乎国家安全的首要战略，提出推动清洁能源在各行各业的使用。这一表述也体现了气候问题与经济危机、国家安全之间的紧密联系，体现了国际挑战之间的相互关联。气候议题的重要性的上升推动了对相关治理措施与制度建设需求的增加，气候治理上的各国行动、制度安排的协调一致显得更为重要且迫切。同时，全球化、信息革命的发展创造了一系列新的议题。现如今网络已渗透到人类社会的方方面面，并改变了世界政治的传统形态，重塑世界经济、文化，在大国争夺网络规则主导权的同时，网络信息安全等也成为新的全球治理议题。另一方面，伴随新兴强国崛起的是多元全球治理理念在全球的传播，以及相应国际机制与制度的建设，全球治理理念呈现多元化。近年来，中国提出“共商共建共享”的全球治理理念，借助“一带一路”倡议、亚投行等机构积极参与并改造全球经济治理体系，支持以联合国为核心的国际秩序，强调发挥联合国在全球治理中的主导作用。这一理念是对旧有全球治理体系的补充和创新，是中国基于其对国际关系的理解所提出的顺应时代需求的中国方案，也是当前全球治理多元化的主要体现。

因此，实力对比变化与全球化的发展推动全球治理体系中行为体、治理议题与治理理念的多元化，冲击了当前全球治理体系的合法性与权威性，由此，寻求并建立新的国际制度与规范，推动全球治理体系改革是弥补当前全球治理缺陷、继续发挥全球治理体系作用的关键。

2.大国战略收缩与制度非中性加剧全球治理赤字现象

近年来，全球治理成为大国博弈的主要舞台。然而，逆全球化思潮的发展与来自国内的压力使得大国尤其是西方国家减少在全球治理领域的公共物品供给，将资源与精力转移到自身经济发展上，以应对来自其他国家的挑战，这导致了全球治理领域大国责任的缺失，全球治理中的“金德尔伯格陷阱”更加凸显。

同时，制度非中性也是造成全球治理赤字的一个重要原因。所谓制度非中性是指，同一制度对不同人的含义是不同的，个人或集团在既定制度或未来某种制度安排中竭力维持或争取利益与特权。在国际秩序中，M国为防止自身实力衰落而导致对秩序领导权的减弱，广泛建立“制度性协议”，使得秩序变得难以被替代。当前全球治理体系中的主导制度与规则由西方国家设计与主导，体现了西方国家的偏好与价值观，其通过制度化手段将自身的权势地位固定下来，最大程度地实现其利益，这使得非西方国家在其中处于不利地位。而在建立制度的过程中，各国难以避免地通过其主导的国际制度与机制实现自身利益最大化，制度主导权成为各国在全球治理领域的主要争夺对象，从而出现全球治理赤字，即现有国际制度在面临新、旧挑战之时，或被个别国家主导，或效率低下。全球化使得全球治理议题增加，推动全球治理制度与规则的改革显得更为迫切。大流行病、气候治理等全球治理问题凸显了国与国之间的相互依赖，对国内和国际进行协调集体治理的需求上升，以此应对来自经济与健康的双重挑战。然而，西方国家坚持保持现状与选择性改造现有制度规则来维持其在当前国际制度中的利益，广大新兴国家的话语权受到了压制，全球治理赤字现象明显。

三、全球治理体系重塑与中国的治理实践

当前的全球治理体系面临着制度碎片化与治理赤字等问题，要解决这些问题需要在现有体系内引入新的制度、机制以及治理观念。中国作为M国之外最具有实力的国家，区域性或全球性的治理离不开中国的参与和合作，而中国认为现有的接近全球治理形式的制度架构仍被M国等西方国家所领导，因此致力于发展自身的制度倡议，在未来，中国不仅将成为国际上的一个重要角色，且其规范与偏好都将变得更有影响力。

（一）全球治理理念创新——共商共建共享理念

一方面，共商共建共享原则进一步强调了协商在全球治理中的重要性，弥补全球治理中的制度非中性缺陷，通过协商保证制度的合法性，实现各国共同利益。同时，该理念倡导公平、正义、和谐的价值理念，在承认矛盾的同时积极倡导合作与协商，避免丛林状态。在该理念的指导下，中国积极倡导并贯彻正确的“义利观”，将和平与发展置于首位，推动各国共同利益的实现。另一方面，共商共建共享原则主张合理的权责分配，有效解决当前全球治理体系中的“金德尔伯格陷阱”。合理的权责分配强调“共同但有区别的责任”（Common but Differentiated Responsibilities），即强调责任的共担，同时基于各国发展水平与历史责任强调责任的有区别承担。近期全球经济整体下滑，大国在未来将以本国发展为重，由此造成了全球治理领域公共物品的缺失。不仅如此，M国作为国际秩序领导国，基于国内压力、实力对比变化及全球化带来的实力相对下降，选择减少公共物品的提供以维持其霸权地位。这种大国责任缺失的现象阻碍了全球治理的推进，国际局势动荡不安。共商共建共享理念所强调的合理权责分配体现了后疫情时代各国处于高度相互依赖的状态，协调一致的集体合作是实现全球治理的关键，该理念倡导大国在全球治理中扮演主要角色，承担起提供全球公共物品的主要职责，其他国家积极参与，实现权责分配的平衡。

（二）中国参与全球治理的具体实践

面对公共物品供应不足、传统全球治理机制失灵、全球治理议题多元化等困境，中国积极向国际社会提供公共物品，搭建全球治理新平台，对近年来出现的全球治理新议题提出中国方案，推动全球治理体系重塑。

在全球治理制度与机制创新方面，中国提出“一带一路”倡议。“一带一路”倡议是中国实现共商共建共享理念的主要平台，倡导各国通过互联互通实现共同发展。不仅如此，在区域治理上，一带一路与亚洲基础投资银行紧密相连。在2014年的亚太经合组织峰会上，习近平总书记宣布成立亚洲基础投资银行与亚太自由贸易区，这被视为一种对M国所主导的世界银行等全球经济治理机构的替代制度，亚投行塑造了中国在区域的经济影响力，在地缘经济影响力不断扩大的背景下，其与“一带一路”倡议相结合，破除现有全球经济治理制度将中国等发展中国家排除在外的现象，实现全球经济治理制度的创新。同时，在其他领域，中国坚持联合国在全球治理中的主导地位，通过G20积极响应全球气候、安全治理。中国作为世界碳排放大国，不断提高对减少碳排放的意识，在国内推动向绿色能源转型，制定一系列政策加强国内对碳排放指标的重视程度，将节约资源与保护环境作为基本国策，表明中国在节能减排与低碳发展上的决心。在国际层面，中国积极倡导世界各国共同推进气候治理，通过建立南南合作基金以支持发展中国家提高应对气候变化的能力，积极履行大国责任。

四、结论

近年来，全球治理赤字、相关制度碎片化等现象凸显，全球治理体系合法性、有效性被削弱，其具体表现为全球治理机制与规范无法满足多元主体的需求，无法与网络与信息技术发展带来的新兴治理议题相对接，原有制度规范受到新的跨国观念的冲击。同时，在大国战略收缩导致的全球治理责任缺失与制度非中性的共同影响下，全球治理失灵现象显著。本文认为，这种现象与目前国际秩序的转型密切相关，基于国际权力结构变化与全球化深入发展的大背景，国际秩序中国际规范、制度安排受到来自新兴国家的挑战，全球治理领域的大国制度博弈凸显。因此，推动全球治理体系向正确方向改进、变革离不开新的治理规范与制度。中国所提出的共商共建共享理念与“一带一路”倡议、亚洲基础投资银行、G20等合作平台相结合，有效弥补了全球治理存在的制度缺陷，实现了治理理念创新，为推进全球治理体系改革带来了新动力。