我国多层次老年收入保障体系存在的问题研究*

广州工商学院管理学院 张艳，刘雪萍，严冠杰

一、我国多层次老年收入保障体系概况

1994年，世界银行首次正式发布其对于养老金改革的研究成果和推荐模式，即养老金改革的三支柱模式，在其影响和资助下，很多国家开展了养老金制度的改革，致力于通过多支柱多层次的设计，分散老年收入风险，分担政府和社会的养老压力。2005年，世界银行基于世界多国的实践经验，再一次丰富和发展了其1994年提出的养老金三支柱模式，提出老年收入保障的五支柱模式(World-Bank,2005)。目前在国际上，世界银行倡导的多支柱多层次老年收入保障体系，受到世界大多数国家的推崇和认可。

改革开放以来，我国也逐步建立了多支柱多层次的老年收入保障制度。在世界银行三支柱与五支柱理论的基础上，我国很多学者对照世界银行倡导的各个支柱分析了我国多层次老年收入保障层次及其完善（董克用，2016；汤兆云2018；郑秉文，2018），张艳和李琳（2020）对照世界银行五支柱模式，提出我国目前的老年收入保障制度体系已包含世界银行五个支柱的设计，具有较好的制度基础，为在我国建设更广泛的老年退休收入与支持提供了基础制度保障。

根据以上学者的研究，目前我国老年收入保障制度主要包含以下支柱或层次：零支柱的设计主要指的是我国目前城乡居民基本养老保险中的基础养老金政策，该养老金是由政府财政筹资发放的非缴费型的普惠养老金；第一支柱指的是城镇职工基本养老保险以及城乡居民基本养老保险，是我国职工和居民主要的社会养老保险；第二支柱指由国家相关法律法规规范和实施的职业年金和企业年金，主要由私人（企业和个人）筹资；第三支柱是以私人部门（企业和个人）自愿筹资为特征的自主选择的自愿型养老保险、养老理财产品或储蓄等；第四支柱指的是向老年人提供的非正式的家庭内部或代际之间的资金或非资金支持。

二、我国多支柱老年收入保障体系面临的主要问题

基于世界银行五支柱理论，我国目前已有五支柱模式相应的制度设计，制度基础较好。但新时期，我国老年收入保障体系仍面临很多问题，制度的实际运行效果远远低于预期，有较大的调整和改进空间，需要对这些问题进行多方面剖析、反思和深入研究，从而进一步完善新时代具有中国特色多支柱老年收入保障体系的建设。

（一）零支柱养老金待遇水平总体偏低，仅覆盖城乡居民基本养老保险参保人，有待进一步改革和完善

首先，在我国的老年收入保障制度中，零支柱的设计体现在了我国城乡居民基本养老保险中基础养老金，这并不是一个独立的制度，属于城乡居民基本养老保险制度的一部分，政策独立性较差，与世界银行倡导的由政府财政筹资发放的非缴费型的普惠养老金制度还有一定的距离和改革的空间。

其次，从零支柱养老金的覆盖情况来看，仅覆盖城乡居民基本养老保险参保人和一部分制度实施前年满60周岁的城乡居民。制度实施以后，非城乡居民基本养老保险的参保人将不被覆盖，覆盖范围有限。

再次，城乡居民零支柱基础养老金的待遇水平总体偏低。国家对城乡居民基本养老保险的基础养老金进行了多次调整，但目前大多数地区城乡居民的基础养老金仅维持在100元左右，与我国人均低保标准尚存在较大差距，难以保障老年人口的基本生存需要。尤其随着社会经济的不断发展和人民生活水平的持续提高，城乡居民基础养老金更显无力，缓解贫困和保障基本生活的功能都十分有限。

（二）第一支柱独大，面临财务可持续、人口老龄化的多重压力和危机，且职工和居民基本养老金待遇的差距将在较长一段时间内存在

首先，我国多层次老年收入保障体系中，存在第一支柱独大的现象，已是学界的共识，是目前是我国老年收入保障的一个突出特点，同时也是未来需要慢慢调整和解决的重要制度缺陷和问题（高庆波，2016；郑秉文，2018；董克用,2019；娄飞鹏，2020）。主要依靠单一支柱（第一支柱）实现老年收入保障，其风险和弊端是国际社会的共识，会面临着财务可持续、人口老龄化的多重压力和危机，需要引入和发展其他支柱的支持和支撑，形成多层次多支柱协同发展和老年收入保障。

其次，职工和居民基本养老金待遇的差距将在较长一段时间内存在。目前，我国城乡居民基本养老保险，实行完全积累制，主要靠个人缴费和部分政府补贴缴费完成个人账户基金的积累。目前其待遇水平相对较低，原因主要是两个：一是基金本身的保值增值收益较少，二是个人缴费动力不足，选择的缴费档次一般较低。不排除有些人的收入水平很低，只能选择最低的缴款档次，但根源主要是保险基金的保值增值性较差，这是目前我国大多数社会保障基金的通病。但低增值率意味着未来领取养老金数额价值存在较大不确定性，致使参保人不愿意提高缴费档次，成了人们领取基础养老金和获取政府补贴的目的，良好的制度设计没有实现好的效果，缴费少且增值收益差，共同导致养老金水平提高不上去，成为城乡居民基本养老保险的顽疾，亟待解决。相比于城镇职工的基本养老金相比，待遇差距较大，保障功能较弱。目前我国的城镇职工基本养老保险，覆盖全部职工以及灵活就业人员，虽有相关数据显示其替代率有所下降（董克用，施文凯，2020），但依然是我国目前基金规模最大，待遇最好的社会养老保险。目前，职工和居民基本养老金待遇的差距将在较长一段时间内存在。

（三）第二支柱职业年金与企业年金发展动力不足，覆盖范围有限，基金增值能力不强，未能形成对第一支柱的有力支撑

首先，企业补充养老保险发展动力机制明显不足，覆盖范围受限。从企业年金的政策要求上看，其作为一种企业在参与基本养老保险的基础上，按照企业自身力量和员工自愿原则，而自主实行的企业养老金计划。这就意味着参与企业年金计划的企业与职工，需要承担起基本养老保险与企业年金的共同缴费。

但是，目前我国的基础养老保险缴费比例过高早已成为企业与个人的重要负担，与此同时，如果企业建立企业年金计划则需要投入大量的资金。所以受基本养老保险积压导致发展空间不足，同时高门槛的建立条件，让不少企业望而却步，使得企业年金的覆盖率十分低下。此外，第二支柱职业年金和企业年金目前无法覆盖到灵活就业人员。

其次，在企业年金的实际运营中，投资产品准入门槛低，投资产品参差不齐导致投资收益不稳定，使得企业年金基金资产投资现状呈现两极分化，一边为较为安全的低收益保守投资，另一边为高风险的高收益投资；这种局面的产生也说明了企业年金投资市场监管不足，无法充分对企业年金资金进行有效管理，基金增值能力不够强劲。

因此，存在缴费负担，基金增值能力有限等弊端，致使我国第二支柱吸引力不足，覆盖范围非常受限，企业和个人的参保热情都不高，未能形成对第一支柱的有力支撑。

（四）第三支柱自愿型私人养老保险亟待改革、规范与完善

从世界范围内的实践来看，由政策加持和保驾护航的私人自愿筹资的个人养老账户一直是世界各国第三支柱的成功标杆，美国的IRA第三支柱账户就是其中之一。2018年4月，我国中央五部委联合印发了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，决定开展个人税收递延型商业养老保险试点，标志着我国第三支柱个人养老金制度开始落地。但目前个人税收递延型商业养老保险产品的试点刚刚起步，很多问题也迸发出来，包括其覆盖范围、活力、吸引力都存在争议，因此其改革、发展和完善尚需时间（郑秉文2016；董克用2019；董登新，2019）。

其次，多种形式且本质上强调灵活性和自由支配的自愿性私人养老保险多集中在商业保险市场，而大量的劣质保险产品掺杂其中，若鉴别力不足，极易造成财产损失，无法实现未来老年收入保障。因此，第三支柱养老保险在我国社会养老保险体系中发挥的实际作用还比较有限，个人税收递延型商业养老保险发展还需要时间和空间，而商业养老保险市场亟待规范。

（五）非正式的家庭内部或代际之间的养老支持较难规范与约束

前四个支柱主要关注老年生活的经济支持和保障，在经济保障无虞之后，家庭成员之间对于老年人的非正式支持，就成为老年人晚年幸福，尤其是情感寄托的关键。目前，对于这种非正式的支持，制度保障主要是基于《宪法》《婚姻法》《老年人权益保障法》等相关法律法规的规定，而家庭成员之间对于老年人的非正式支持还是主要依靠传统文化和道德的约束。从近年来的诉讼案例来看，对于不赡养老人的行为，民事诉讼常见，同时民事诉讼最终的解决方式是一般是判定应付赡养义务一方按时为老年人提供基本生活费用，总体而言，不赡养老人的违法成本较低。而现实生活中，从情感角度出发，从对老年人更好地进行保障和老年人的幸福出发，主要还是以调解和恢复情感为主，法律诉讼为辅。因此，非正式的家庭内部或代际之间的养老支持较难规范与约束，需要强有力的社会连结与联动，共同促进和保障养老保证中至关重要的非正式支持。

三、总结与启示

综上，我国的多层次老年收入保障体系，其在制度设计上属于世界银行倡导的多层次多支柱模式，制度基础较好，但从制度的实际保障效果来看，还存在一些亟待解决的问题，包括零支柱养老金待遇水平总体偏低，仅覆盖城乡居民基本养老保险参保人，有待进一步改革和完善；第一支柱独大，面临财务可持续、人口老龄化的多重压力和危机，且职工和居民基本养老金待遇的差距将在较长一段时间内存在；第二支柱职业年金与企业年金发展动力不足，覆盖范围有限，基金增值能力不强，未能形成对第一支柱的有力支撑；第三支柱自愿型私人养老保险亟待改革、规范与完善；非正式的家庭内部或代际之间的养老支持较难规范与约束等，需要进一步改革和完善，逐步有序解决这些问题。