行政处罚种类划分与设定研究

湖北警官学院治安管理系 皮中旭

行政处罚是当前行政管理体系中一种与公民切身利益相关的普遍性手段，行政处罚法充分保障公民权利，严格规范了行政处罚类别，有利于建设法治型政府，切实对行政权力的扩张起到控制作用。随着地方立法空间进一步扩大以及新型治理模式逐步形成，行政处罚法的设定与种类划分也要作出相应的调整。现分析划分行政处罚种类与设定相关的问题。

一、行政处罚种类划分

按照行政处罚法的规定，按照名称对行政处罚行为进行分类，有罚款，警告，责令停产停业，没收非法财物、违法所得，行政拘留，吊销或者暂扣许可证、吊销或者暂扣执照。行政处罚法属于基本处罚法，依照此法划分的处罚种类属于基本处罚种类。行政处罚法在划定基本处罚种类时，还对其他行政法规、法律规定的处罚对应的兜底条款进行了规定，除了基本处罚种类之外的其他法规、法律规定的处罚种类被称之为其他处罚种类，包括公示违法信息、列入黑名单与通报批评等。我国行政处罚种类包括其他处罚种类与基本处罚种类两个类别。

二、行政处罚种类的设定

我国行政处罚种类对应的设定权较为集中，这种设定方式主要是为了预防乱处罚的现象出现，从而实现对行政处罚权的有效规范。国务院行政法规与国家法律共同规定行政处罚的实际种类并对其进行控制。低位阶需要在高位阶立法分类基础上，依照法定授权来对各个处罚种类对应的适用情况进行设定。国家法规对拘留、吊销暂扣证照、责令停业停产、没收非法所得与财物、罚款与警告这几种处罚种类具有完全设定权；在没有国家法规的规定条件下，行政法规有除人身自由处罚之外的警告、吊销暂扣证照、责令停业停产、没收非法所得与财物、罚款与警告的设定权，且有其他处罚种类的设定权，无拘留设定权，地方性法规无拘留与其他处罚种类的设定权，无营业执照吊销与人身自由处罚的设定权，有暂扣执照、吊销/暂扣许可证、责令停业停产、没收非法财务与违法所得、警告、罚款的设定权；在没有制定法规与法律的条件下，部门规章对一定数量罚款与警告有设定权，国务院规定其罚款的具体限额，地方规章同样只有警告以及罚款的设定权，省级人大常委会负责规定其罚款的具体权限。

三、当前设定与划分行政处罚种类中存在的主要问题

（一）基本处罚种类划分存在的问题

当前的基本处罚并不是处罚种类，而属于处罚形式，分类时只考虑处罚对应的名称，并未形成支持分类工作的标准与依据。分类需要把特质相同的事物划分到一处，参照的标准是事物所共有的某些特质或某种特质。以命名形式进行分类过于单一化，只能够对单一化处罚形式进行体现，由于没有采用某种共同特质作为分类标准来划分处罚种类，因此分类也缺少必要的参考依据。行政处罚法的设立目的是为了控制行政处罚权，避免出现滥用权力的情况，有效将行政处罚这一行为控制在一定的范围之内。所以划分处罚种类时，需要给行政处罚工作打造最为基本的种类框架，同时在框架体系中纳入处罚形式，从而使属种关系更加明确清晰，归类应隶属于划分种类范畴，而处罚对应的名称与外在形式应为“类别”的具体构成，如此形成的处罚体系更为完整，能够对行政处罚行为有效地发挥出控制与规范的作用。而现有法规在划分处罚种类时，只简单地参考“形式”，没有真正地体现出属种关系。这种分类问题反映到实际的法规实施环节中，导致处罚种类繁杂，对应的名目数量多且较为杂乱，还有其他行政措施与行政处罚措施共存的状况，比如责令改正、追缴等措施均属于行政执法的范畴，并非行政处罚措施，然而罚款处罚与行政措施并存的条件下，很容易使人们混淆处罚种类，并使处罚种属关系出现混乱的情况。

（二）其他处罚种类与基本处罚种类之间存在失衡

其他处罚种类与基本处罚种类之间为特殊与一般的关系，基本处罚种类已经涵盖了主要的与普遍的情况，而其他处罚种类中多为较为特殊的情况，对基本处罚种类进行补充。当前的基本处罚种类只包含六种，相比之下，其他处罚种类涵盖的类别更多，如违法信息公示，列入黑名单；针对情节严重的虚报资本注册信息的采取撤销登记这一处罚方式；涉及违法违建建筑者，采取限期拆除与降低资质的处罚；针对作伪舞弊者，采取撤销其学位的处罚。基本处罚种类远少于其他处罚种类，二者之间在数量上存在失衡的情况，其补充与普遍的关系也被打破。 考虑到行政处罚法属于基本处罚法，所以其必须具有最高效力，根据行政处罚法来设定其他同一类别的处罚“种类”时，处罚力度需要大于“其他处罚种类”，或者至少达到均衡的程度。然而不少隶属于“其他处罚种类”的处罚力度已经超过“基本处罚种类”，如其他法律规定的“通报批评”力度远大于“警告”，“警告”的处罚效果和力度还低于“违法信息公示”与“列入黑名单”，在后两项处罚中，不只是从声誉的角度实施惩治，同时还对受处罚对象的贷款，乘坐火车、飞机等行为加以限制与制裁。以其他法律所规定的“限期拆除”，其处罚造成的后果已经超过没收或者罚款，拆除后，即使对错误行为进行处罚，也不能重新恢复原状，“其他处罚种类”已经形成直接取代现有“基本处罚种类”的变化趋势。

（三）处罚种类设定存在的问题

从设定处罚种类的角度来看，基本处罚种类存在一些不合理的因素，现有的基本处罚形式尽管是行政实践活动中使用得较为普遍的惩戒手段，有利于维护社会稳定，但是其设定上的问题也不容忽视。行政处罚的最终目的是惩戒行为人，制裁违法行为，同时还要形成引以为戒的效果。当处罚存在轻微危害性的违法行为者时，可采用警告的措施，但是其惩戒作用相对轻微，实际更多地体现在提醒与警示的作用上，制裁特性较弱。行政机关开展执法活动时，在作出决定或者采取措施前，可通过警告来预防或者阻止违法行为，但是其作为处罚种类是不合理的。

罚款是从金钱方面对违法行为加以制裁，行政处罚种类之中，罚款具有最高的设定频率，在规章与法律中得到广泛应用，基本处罚法中并未明确设定处罚幅度对应的标准，而在其他法规与法律中，处罚幅度也并未受到约束，因此在不同的领域中，处罚幅度有着较大的差别，导致处罚对应的裁量权存在失控的情况，很容易滋生处罚不公或者同一案件处罚力度不同的问题。

地方性规章与法规在设定处罚时会受到基本处罚种类方面的限制，按照名称进行分类的方式存在局限性与固定性的问题，地方设定处罚类别时，其自主空间将被挤压，这会给地方治理工作的主导性造成不良影响，甚至有违反立法权的立法初衷的倾向。地方治理需要拥有自主合理的立法空间，当前需要解决行政处罚立法方面的问题。行政处罚法还需得到进一步的修正，尤其是在涉及到立法问题时，应关注行政处罚法与立法法不同步的情况。比如按照立法法的规定，地方立法权被有效扩大至能够设区的市，而从行政处罚角度分析，地方立法权仍旧存在局限于偏大的市的情况；另外立法法中明确规定，当地方立法主体和上位法不存在抵触的状况时，其拥有在历史文化保护、环境保护等中的立法权。立法法给地方较大的立法空间，因此行政处罚法需要作出调整，修正其设定与种类，满足地方立法的合理需求。

四、改进行政处罚种类设定与划分的建议

（一）合理划分行政处罚种类

划分行政处罚措施的种类时，必须按照基本的分类规则，选择划分标准时，需要抽象概括出不同的处罚行为具有的同一特质，使具有相同内容或者特质的处罚措施被归纳成一类。选择划分标准时，必须先考虑划分种类的目的，即立法目的，标准需要可以对彼类处罚与此类处罚进行明确区分，以此给各种违法行为的适用类别提供必要的依据；另外还要对各种处罚种类所呈现的制裁强度加以区分，从而使制裁力度与违法程度保持相当。可将当前的六种处罚划分成人身自由罚、资格罚、财产法以及声誉罚几种类别。选择的标准为处罚内容，成功区分了彼类与此类，同时也对制裁处罚力度加以区分，能够达到分类的目的。按照处罚的具体内容进行分类有以下几种作用：可摆脱种类划分相对混乱的现状，在凸显处罚内容的共性特点时，将具有共同要素的处罚措施当作同一类别的处罚，其处罚内容相似，在此标准下实现对处罚措施的有效归类，这种分类方式符合科学的逻辑关系，消除原本存在于分类系统中的缺陷。还可借此形成处罚种类的框架，此种分类方法有助于对处罚形式加以归类，在分类中的相对种类中纳入“其他处罚种类”，以此来消除“其他处罚种类”与“基本处罚种类”之间存在的不平衡情况。在对处罚行为进行规范时，还为地方立法保留了相应的空间。根据处罚内容分类属于抽象概括性的分类，必须遵守严格控制的基本原则，灵活设置处罚形式，保护地方立法的相对自主权。

（二）构建行政处罚形式与种类之间的种属关系

行政处罚基本框架由人身罚、资格罚、行为罚、财产罚与声誉罚共同构成，每个种类下又有多种不同的处罚形式，需要将其与其他处罚措施加以区分，确保处罚形式能够被正确归类，其种属关系也能够维持较强的合理性。对处罚措施和其他措施进行区分，比如“追回奖金，撤销奖励”，这一处理决定对应的行为并不存在目的方面的制裁性，行政相对人在符合法定条件的前提下获得奖金或者行政奖励，其需要履行提交真实材料与依法申请的义务，如果通过不正当的方式骗取获得奖励，应对这一种行为时应实施追回与撤销所指行为存在违背行政义务的基本特性，但是其目的并不具备制裁性，只是为了纠正错误；这一处理决定并没有具备行政处罚层面的不利后果，奖金与奖励并不需行政相对人支付成本，虽然会影响其利益，但是追回与撤销都是收回其不应获利，本质上为恢复原状，所以这一措施并非行政处罚形式。

（三）正确设定行政处罚形式与种类

控制设定处罚种类的行为，我国始终严格控制设定处罚种类的工作，遵守高位法控制的基本原则，以行政处罚法来设定行政处罚种类，其他行政法规与其他法律没有设定处罚种类的权力。控制处罚形式的设定工作时，应坚守前后一致、法制统一的立法精神，以行政处罚法为主，其他行政法规与法律为辅，同时行政法规并没有权限对人身自由罚的处罚形式进行设定。在处罚种类项之下，对处罚形式进行罗列，依照既有的经验来限定处罚力度，以灵活条款为辅助，为设定其他处罚形式预留相应的空间。设定新的行政处罚形式与种类，修正现有的处罚种类，以声誉罚为例，设定其处罚形式时，要考虑到其主要是为了承接法人、公民的荣誉与名誉，依照实际使用情况，将处罚形式设置成公示违法信息、具结悔过、通报批评、警告等；针对财产罚，设置处罚形式，其主要对法人、公民在财物与金钱进行惩处，具体形式包括除毁财物、没收非法所得、没收财产与罚款，其中除毁财物还包括限期拆除违法设施与建筑的处罚以及销毁假冒伪劣商品的处罚。

（四）充分考虑地方立法需求

扩大地方设定行政处罚形式的自主空间，可对设定声誉权的处罚形式的自主空间进行扩大，尽管当前的行政处罚法在处罚形式与种类的设定上存在混淆的情况，但是划分规则上有明确的要求，法律要求地方立法机关拥有设定警告处罚种类的权力，地方对于影响较为轻微的处罚有一定的设定空间，可为地方的立法机关赋予设定声誉罚处罚形式的权力，地方即可结合发展需求与地方治理的情况来确定声誉罚所对应的处罚形式，针对列入黑名单这种具有复合处罚形式且会给相对人利益造成严重影响的处罚形式，地方不允许出现相关的创新设定行为。

五、结论

确定行政处罚种类的设定与划分时，需要以立法目的为出发点，保障法律的一致性与连贯性，准确地反映出当前社会的发展与变化需求，正确选择分类标准，确定合理的处罚形式与设定方式，做好设定处罚形式权力的分配工作，不断地完善行政处罚法。