关于少数民族地区自治法律实行监督机制的研究

内蒙古法官进修学院 李瑞芳

党中央和全国人民代表大会一直坚持按照《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《名族区域自治法》）实行民族区域自治制度，该法律自1984年通过以来为解决我国民族问题提供了独创性的解决方式，是中国人民智慧的结晶。2017年，党的十九大提出要继续坚持和完善这一制度，总结已经取得的民族区域自治经验，为我国的民族团结和稳定做出应有的贡献。在全面推进依法治国的理念下，推动民族区域自治制度的贯彻落实，必须不断推进《民族区域自治法》的施行，这是事关民族团结、国家统一、社会主义法制体系不断完善的举国大事。

一、少数民族地区自治法律实行监督机制发展现状

少数民族地区自治法律实行监督机制，是为保证民族区域自治法律规定得以顺利推进实施而建立的相关配套监督制度，主要是限制民族区域自治机关在法定范围内行使自治权力，保证上级权力部门切实履行法律赋予的义务。

民族区域自治法执行监督的方式分为立法监督和实行监督两种方式，从内部和外部两个方面进行监督。《民族区域自治法》实施以来，享有自治权力的155个民族地方人民代表大会都制定出台了相关的单行条例，在自治区域内单独实行。现行民族区域地方条例总数已达696部，完善了民族区域自治的相关配套制度，建立起了相对完善的民族区域自治法律体系。在司法实践中，已经有援引《民族区域自治法》做为判决依据的现实案例，得到社会各界的普遍认可。2017年，西藏自治区日喀则市定日县人民政府诉讼河北省火点文化传媒有限公司、山东省定坤文化创意工作室在影视作品中侵权一案，受理法院在援引《民族区域自治法》的规定，认可了定日县人民政府的起诉资格，可以在该案中做为原告，享有原告的一切权力。

如今，我国社会政治、经济、文化等领域快速发展，少数民族地方的自治出现了新的形势和问题。由于区域发展的不均衡，少数民族地区的经济发展水平相对落后，这与地区人民对经济和文化生活需求的日益提高相矛盾，少数民族同胞的“中国梦”需要更高水平的社会民主、公平、经济和文化与之相适应，需要更好的法律制度来保证地区的平稳发展。国外势力和民族分列势力始终贼心不死，利用不同文化、经济主体发生碰撞的机会，不断分化少数民族同胞，需要严格实行民族区域自治的法律规定，来化解民族地方的矛盾，维护中华民族统一的民族观念。因此，要切实贯彻好民族区域自治制度，就必须强化对民族地区自治法律实行监督机制的建设。

二、面临的主要问题

（一）宪法的监督作用发挥不充分

宪法是国家的根本大法，是制定一切法律的依据，在中华人民共和国境内实行的一切法律制度均不得与宪法相违背，必须实行“合宪审查”。然而，在实际立法过程中对合宪审查的落实并不充分，存在着审核标准模糊、审核内容不严谨的问题，导致了个别有违反宪法和其他上位法规定的民族区域地方性法规得以通过。湖北省恩施土家族苗族自治州曾在修订《自治条例》时，设置了所辖县市人民政府的行政首长应由地方主体少数民族担任的内容，违反了上位法关于民族自治地方的规定。

（二）实行监督机制难落实

《民族区域自治法》的制定侧重于抽象的、原则性的立法规定，其条款大多操作性不足，这与其他法律规定完全不同，大量的规定需要通过司法解释才能为实行提供参考价值。这就导致了在实行过程中，由于各级理解和把握条文内容的不同，在实行过程中做出了不同的具体行为，缺少统一的、具体的行为规范。该法要求中央国家行政部门、省级行政部门要制定相关的法律规定，保证该法律的落实。2020年12月前，全国仅有辽宁、贵州等15个省级权力机关制定了配套的地方性法规，内蒙古自治区、新疆维吾尔族自治区、西藏族自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区五个少数民族自治区都未制定本自治区的民族自治条例。未严格履行民族区域自治法律规定的行为，因为没有关于法律后果的规定，无法形成法律的强制效力，要求相关部门承担相应的法律责任，严重影响了法律规定的实行。

（三）缺乏法律实行绩效评估

绩效评估是对法律实行效果的评价，是对法律规定完善和修订的基础，为立法完善提供依据。通过法律评估发现现行法律中存在的问题和漏洞，确定法律是否适合当下社会发展的形势，是否具有良好的可执行性和实际效果。通过绩效评价可以全面充分展现民族区域制度实施以来取得的实际效果，反映《民族区域自治法》在少数民族地区实施过程中发现的问题，人民群众对法律的认知认同。1984年至今《民族区域自治法》已实施38年，民族区域自治地方的经济得到了巨大的发展，人均收入增加40倍，国民生产总值增加18倍，广大少数民族公民的生活水平今非昔比。然而，《民族区域自治法》尚未进行“一次”有效的绩效评估。最近一次关于《民族区域自治法》的官方调研是在2014年由民族报社主办的网络调查，受访者仅400余人，参与度低，所获得的数据不具有充分的代表性，研究价值不足。当前，正是全面落实依法治国的关键时期，做为处理少数民族事务和解决民族关系问题的重要依据，必须对《民族区域自治法》进行完整、全面的绩效评估，为实现民族区域自治地方的长远发展奠定法制基础。

三、关于进一步完善实行监督机制的建议

（一）完善民族自治地方立法的合宪性监督机制

2018年，全国人大正式组成了宪法和法律委员会，专门强调了宪法做为立法审核的首要性，加强了对立法合宪性审查的重视程度。《立法法》对民族自治地方单行条例的审核做出了程序性规定，报上级权力机关备案后生效。民族区域自治地方性法规生效的审核主体已经明确，但是对于审核的程序、责任等仍缺乏明确的规定。当前，首要解决的应当是审核的制度建设，要明确合宪性审查的方式、方法，将其履行的责任、义务落实到部门。可以通过立法的方式，将合宪性审核的相关内容固定下来，形成规范的审核模式，一旦发现违宪内容，要严肃追求相关部门的责任，并对法律法规的内容进行及时修订。

（二）建立民族区域自治法实行的法律制度建设

由于《民族区域自治法》条文的特点，必须以该法律为核心构建一系列配套的法律规章，强化更具有实际操作性的法律条文设计，如相关的实施细则、行政规章、条例等。民族自治地方的权力机关，必须制定《民族区域自治法》实施的配套机制，针对少数民族地方的实际情况设计实行和推进的相关法律法规。落实法定责任，如不履行法律规定义务的，要承担相应的法律责任。这些为贯彻实行《民族区域自治法》制定的法律法规，也必须遵守基本的立法规范，不得与宪法和上位法相违背，在《民族区域自治法》设计的总体框架内细化完善相关的措施。

要继续完善民族自治地方自治权力与其他国家机关的权力分配，明确彼此之间的权力界限，解决模糊空间的权力争议，以平衡各部门的工作职责。全国人大专门委员会的宪法和法律委员会应当代行全国人大常委委员会的部分职责，维护国家法律权威，解决《民族区域自治法》在实行过程中的争议问题。

（三）坚定开展法律实行的绩效评估

立法的目的是为了维护社会发展的秩序，绩效评估是反馈法律实行成果，优化法制建设的必经阶段，通过绩效评估可以了解到民族区域自治法》的实施是否达成了设计目标。绩效评估要以民族区域自治地方为主要对象，分析法律实施的成本和收益，分析民族地方居民的社会总体情况是否得到了充分改善等内容，综合全面地体现法律实施以来效果。绩效评估要以官方为评估方，设计一套公正、客观、规范的绩效评估制度，合理设计评估指标。适当利用第三方机构推动工作开展，从多个维度评价实施效果，评价法律制定的合理性、技术性，评价对经济发展的影响，评价对政治生活的影响，评价对少数民族文化发展传承的影响等。最终评价成果要能够反映法律施行过程中存在的问题，而不是单单展示其正面效果。

相关链接

少数民族地区是指以少数民族为主聚集生活的地区。中国的少数民族主要分布在西部、北部等边疆地区。国家实施西部大开发战略促进少数民族地区发展。

改造传统产业，发挥区域特色优势。西部应加快资源型产业的发展，促进传统产业主要是老工业基地的调整和技术改造。提高重要农业、能源、原材料基地的经济发展水平，并规划建设一批新的能源、原材料基地。发展农业的规模经营和产业化。重点治理资源开发区、工业、城市聚集区的环境污染。调整改造、大力振兴原有“三线”地区的国防工业。远西部地区在加强部分有优势的资源开发利用的同时，重点加强基础设施建设，以改善交通、通讯、供水、居住条件和文化教育水平。

促进地方资源的开发和农牧业的规模经营及产业化，通过富民以稳定边疆。着手进行大江大河源头地区的生态保护和生态恢复。在制定远少数民族地区开发方案时，要重新审视远西部地区的资源优势问题。远西部地区不宜再搞那些代价大、收益低的资源开发及其加工的大项目。增强中心城市的功能，以机械电子和化学等具有较高技术含量的工业为主导，完善中心城市的高新技术产业和旅游业枢纽职能，形成具有较高水平服务业的现代化城市经济，形成西部经济核心区，并率先在西部地区实现现代化。积极培育具有一定经济基础的二级产业带和西部边境开放经济带，增强整体经济实力，以优势资源的加工利用为重点，发展地区特色经济，为长远区域开发格局的完善和区域经济的协调发展创造条件。