浅析汇川区新一轮退耕还林工程建设现状与对策建议

王旭

（遵义市汇川区林业局，贵州 遵义 563000）

0 引言

汇川区位于遵义市中心城市北部，东、西与播州区为邻、南部和红花岗区相连、北面和桐梓县接壤。地处云贵高原向湖南丘陵和四川盆地过渡的斜坡地带，地貌类型为熔蚀地貌区、熔蚀构造地貌区和侵蚀地貌区。属于中亚热带季风湿润气候类型，土壤以地带性黄壤和非地带性的岩成石灰土以及水稻土和旱作土为主。全区行政区域总面积151462hm2，辖设8 镇6 办，其中耕地面积40399.36hm2，园地面积506.85hm2，林地面积71026.1hm2，草地面积15262.97hm2，城镇村及工矿用地面积7015.56hm2，交通运输用地面积1137.75hm2，水域及水利设施用地面积1200.84hm2，其他土地面积141912.57hm2。

1 工程建设现状

实施退耕还林，是生态建设的重大举措，是西部大开发的重要组成部分，是党中央、国务院从可持续发展战略出发作出的重大战略决策[1]。汇川区以省级生态文明建设现行实验区为主导，全面实施国家生态工程，利用现有的25°以上陡坡耕地和15°以上重要水源和严重石漠化地区大力开展新一轮退耕还林工程，随着国家异地扶贫搬迁政策的落实，将农户符合退耕还林政策的坡耕地纳入退耕范畴。2015—2019 年底，汇川区累计完成国家新一轮退耕还林工程建设任务4.6 万亩，主要分布在团泽、泗渡、板桥、沙湾、山盆、芝麻、毛石、松林8 镇及高坪、董公寺、高桥3个街道办。2021 年拟实施2020 年度新一轮退耕还林计划任务10.09 万亩，其中2018 年已实施准备纳入2020 年度新一轮退耕还林第一批面积9.17 万亩，新增规划第二批计划落实任务面积0.92 万亩。新一轮退耕还林工程工作的不断推进，建立了一批符合汇川区生态规划的生态产业和生态保护屏障，现目前以新一轮退耕还林工程实现了脆李产业6.1 万亩，其他经果林1.5 万亩，生态脆弱地区实施生态保护林6.17 万亩，有序推动了汇川区生态产业化及产业生态化的健康发展，同时，解决了农户增收问题，也促进生态保护进程，全面实现了剩余劳动力转移就业的目标。截至目前，汇川区国家新一轮退耕还林总投入资金1.6291 亿元，退耕农户收入达1.0565 亿元，其中贫困农户收入达亿元，为汇川区脱贫攻坚作出了应有的贡献，为脱贫攻坚有效衔接乡村振兴工作推进奠定了良好基础。

2 经验措施及成效

2.1 经验措施

2.1.1 组织保障到位

成立汇川区退耕还林工程领导小组办公室，办公室下设区林业局，由区林业局局长担任办公室主任，具体负责退耕还林工作日常事项，同时按照“谁退耕、谁受益、谁管护”的原则[2]，层层签订责任书，落实镇街年度新一轮退耕还林工程建设任务，明确区、镇、村及退耕农户责任，镇街为退耕还林工程实施主体责任单位，区、镇、村成立退耕还林工程工作领导小组或工作专班，细化工作目标和任务，分片包保，责任到人，深入农户，组织召开退耕还林会议，宣传国家新一轮退耕还林政策，形成了全区退耕还林工程上下齐抓共管，建立健全了退耕还林政策落实的长效机制，切实为退耕还林工程建设提供了重要组织保障。

2.1.2 政策宣传到位

退耕还林工程建设是一项惠民工程，也是一项生态工程，确保顺利实施退耕还林工程，在年度退耕还林任务下达后，组织召开区、镇、村三级新一轮退耕还林工程推进调度会，统一安排部署新一轮退耕还林工程任务落实、政策宣传、动员发动、组织实施等工作。充分利用广播电视、微信等网络媒体手段，组建政策宣传小队进镇下入户，大力宣传新一轮退耕还林法律法规、条例及政策，传递党中央、国务院声音，把国家实施退耕还林的初心和使命带到农户中去，并广泛听取退耕农户的建议和意见，遵从退耕农户意愿，把“退不退、怎么退、退什么”交由退耕农户自行决定，充分发挥农户参与决策的主动性和积极性，从而提高退耕还林工程建设的参与度和农户的满意度，展现退耕农户就是退耕还林工程实施的主人翁地位，全面落实政府宣传引导职能，上下联动，全民参与，家喻户晓，让退耕农户感受到国家退耕还林的政策指向、目的和意义，强有力的宣传发动和政策红利为退耕还林工程实施夯实了群众基础。

2.1.3 规划编制到位

因地制宜，科学规划是工程实施的前提[3]。新一轮退耕还林工程实施以来，与上一轮国家退耕还林有着根本的区别，在耕地选择和布局上有了新的规定，汇川区严格按照实施新一轮退耕还林工程相关法律法规、技术规程，结合全区林业产业布局、农户意愿摸底调查和前期退耕还林地块现状调查，综合意见编制新一轮退耕还林年度实施方案，为保证实施方案编制质量和可操作性，汇川区组织发改、财政、自然资源、林业、镇街等相关部门及高级技术人才对退耕还林实施方案编制建言献策，全面优化耕地保护、可退耕资源论证、产业布局、效益分析，建立一整套完备的科学编制队伍，切实按照区情、镇情、村情合理化编制，科学规划，合理布局，政策落地，实施有据，为退耕还林工程实施提供了重要依据，为生态文明建设指明了政策方向，为退耕还林工程建设落地提供重要支撑，实现汇川区退耕还林工程建设的完备体系。

2.1.4 质量监管到位

狠抓质量，注重实效是工程实施的目的[3]。为保障工程建设质量，汇川区建立技术人员服务基层技术机制，在工程建设中，充分利用林业专业技术人员、“田专家”“土秀才”等基层乡土人才，结合年度新一轮退耕还林产业发展重点，重点抓好耕地条件关，严格执行符合退耕还林政策的耕地条件，落实退耕还林造林小班；抓好实施前整地关，在实施植苗前，严格清理和做好退耕地清理工作，按照退耕地整地清理要求，提前完成退耕地造林前准备，为下一步实施植苗提供重要保障；抓好苗木质量关，退耕还林苗木要符合国家造林标准，严格苗木“两证一签”，来源不合法和质量不符合标准的苗木严禁上山；抓好植苗技术关，苗木栽植时，严格执行植苗技术规程，确保苗木成活率和能正常生长，对实施过程全面进行监督和检查，发现问题和不按要求的植苗及时整改，以到造林的目的，抓好工程建设管理关，项目建设全过程实施监督和检查，建立工作监理台账，做到工程可追溯，责任有据查，项目能保障，工程符要求，质量按要求。严控工程质量，为退耕还林工程建设成功奠定了坚实基础。

2.1.5 全过程管理到位

新一轮退耕还林工程是是一项功在当代、利及千秋的伟大事业。汇川区自工程实施以来，区委、区政府一直注重新一轮退耕还林工程的全过程管理，建立新一轮退耕还林工作机制，严格执行实施计划任务下达、实施方案编制、项目批复、招投标程序、技术指导服务、资金专款专用监管、项目档案管理、项目事前事中事后公示制度和项目建设督查调度、监督检查管理工作，严格县级自查验收、省级检查和国家级检查验收工作要求，全方位对实施的退耕还林的面积核实率、苗木成活率、面积保存率进行监督检查，落实退耕还林工程建设层层责任制，有序推进了退耕还林建设的稳步实施，实行"谁验收、谁签字、谁负责"的质量终身负责制和责任过错追究制，切实巩固了工程建设成果。

2.2 取得成效

退耕还林工程的实施，在改善生态环境、调节种植结构、促进农民增收等方面发挥了重要作用，取得了明显的生态、经济和社会效益[4]。退耕还林工程建设突出的成效首要表现在水土流失、风沙危害问题的改善上，通过退耕还林工程，国土绿化面积增加，森林覆盖率提升，给生态环境的改善带来了生机[5]，汇川区实施新一轮退耕还林后，森林覆盖率由工程前的55.53%提高到58%，净增2.47 个百分点。同时新一轮退耕还林的政策补助1200元每亩，分工程建设第一年、第三年、第五年给退耕农户带来了直接的经济收入，查阅相关文件及资料可知，退耕还林的补助金额在农民纯收入中的比重已经超过了10%，可以说，退耕还林的补助资金在农民经济收入中占据着重要地位，改善了当地农民的现状，对增加农民收入发挥了重要作用[5]。①新型产业退工有序。在退耕还林工程的拉动下，汇川区农业产业结构调整步伐逐步加快，如以退耕还林工程为载体的盐肤木产业得到长效示范发展，近年来沙湾镇利用新一轮退耕还林工程项目发展盐肤木林1500 多亩，在贵州省林科院的帮助下，以沙湾镇村委会带领发展，建立角倍“种虫”基地1 个，繁殖苔藓2000m2，2019 年以来，五倍子持续获得丰产，2020 年测产，25 亩样地五倍子平均亩产干倍达到138.875kg，产值达到4166 元。②巩固了地方品牌的发展，我区山盆脆李是地方保护品牌，依托退耕还林政策大力发展山盆脆李种植，目前，全区脆李产业达8.0 万亩，其中4.1 万亩山盆脆李已实现挂果，年产脆李2.05 万t，实现产值7175 万元。③生态效果明显。

3 存在问题及原因分析

3.1 针对已实施新一轮退耕还林工程

3.1.1 存在问题

汇川区已实施新一轮退耕还林工程面积4.6 万亩，其中2015年1.5 万亩，2016 年1 万亩，2017 年2.1 万亩，新一轮退耕还林工程已通过区级、省级检查验收结果，目前，经与自然资源部门最新“国土三调”数据比对，存在6 个问题：①占用耕地、基本农田实施退耕还林问题。②退耕还林在坡度15 度以下实施造林问题。③新一轮退耕还林工程不动产权未发放的问题。④新一轮退耕还林工程年度任务保存率低问题。⑤抚育管理跟不上、人畜破坏的问题。⑥退耕还林工程效益不明显的问题。

3.1.2 原因分析

对于汇川区已实施的新一轮退耕还林工程存在问题，主要引起问题产生原因有：①通过自然资源部门提供基本农田数据统计，得出我区基本农田数据基数大，面积达664988 亩，占全区国土面积的29.39%，部分镇（街）基本农田占本镇（街）国土面积达62.62%，在坡度为25°以上的坡耕地中，基本农田所占比重较大，使得国土图斑范围以外的25°及以上的耕地或低产农田就不符合可退耕地的认定标准，其中，坡度25°以上坡耕地中基本农田占比达80%[6]。②对于国土图斑而言，主要是依据小班地块坡度对坡度等级进行合理确定，而不是按照承载耕地的山体整体坡角度进行确定[6]。③自2018 年国家机关机制改革后，不动产权划归自然资源部门管理，部门之间缺乏有效的沟通互动，缺乏对退耕还林可发放不动产权证的宣传。④根据新一轮退耕还林政策要求，施工造林种苗费为一次性补助400 元每亩，使得新一轮退耕还林工程造林种苗费用只可满足购买费用，而无整地、栽植费用。

3.2 针对拟实施2020 年度新一轮退耕还林工程

3.2.1 存在问题

汇川区拟实施2020 年度新一轮退耕还林工程10.09 万亩，其中2018 年已实施拟纳入2020 年度新一轮退耕还林第一批面积9.17 万亩，第二批计划任务面积0.92 万亩。通过与年初自然资源部门下发可退耕资源图斑和最新“国土三调”数据比对，存在4 个问题：①第二批退耕还林图斑零碎、退耕地块偏远、造林地块落实难、造林组织困难的问题。②不在自然资源部门下发可退耕资源图斑范围内的问题。③退耕还林宣传动员工作难做问题。④先建后补纳入退耕还林项目遗留问题处理。

3.2.2 原因分析

对于汇川区拟实施的新一轮退耕还林工程存在问题，主要引起问题产生原因有：①可实施退耕还林小班零碎，根据年度自然资源部门下发可退耕资源图斑显示，下发图斑面积174649 亩，52557 个，其中面积1 亩以下图斑34412 个，7366.9 亩，1 亩以下小班个数占比达65.47%。②经过调查核实，自然资源部门提供可退耕还林图斑存在一户人家同一地块土地，左边可退耕，右边不可退耕，上面可退，下面不可退的情形，存在同一小斑内，上、下丘块土地可退耕，中间土地丘块不可退耕问题，通过前期农户意愿调查核实，农户愿意将同一地块土地整体纳入退耕还林计划，对于只纳入土地部分面积均表示不同意。③由于前期新一轮退耕还林发挥效益不明显，先建后补项目遗留问题未处理，农户积极性下降，农户不愿退耕意愿增强。

3.3 其他存在问题及原因分析

存在问题：①基层林业技术人员不足，力量薄弱。②财政资金紧张，工程推进困难。问题原因分析：①2016 年原遵义县将沙湾镇、山盆镇、松林镇、毛石镇、芝麻镇等西部五镇划入汇川区，汇川区国土面积从原来的703km2增加到现在的1515km2，但林业基层技术人员未增加，严重导致基层技术人员不足，力量匮乏、技术服务跟不上等问题，同时镇（街）级基层林业站人员需统筹参与镇（街）其他脱贫攻坚、乡村振兴等工作，林业站编制人员抽调现象严重，导致无人做事，无法做事。②近年来，汇川区由于财政资金压力大，导致新一轮退耕还林工程区级匹配资金无法兑现，新一轮退耕还林工程难以推进。

4 对策建议

4.1 进一步完善政策措施建议

当前，新一轮退耕还林政策国家层面主要有3 大要求：①坡度要求在25°以上坡耕地，15°～25°重要水源地和严重石漠化地区实施退耕还林。②地块要求在贫困地区，贫困村实施退耕还林。③耕地保护要求禁止在耕地范围、基本农田范围内实施退耕还林。地方层面增加4 方面内容：①严格工程重复造林。②严格完成造林计划任务。③核减造林失败地程序复杂。④无特殊原因，农户资金兑现率须达到100%。

4.2 进一步强化工作措施对策

目前，新一轮退耕还林工程普遍“造林保存不好，产业发展不均”的现象，我们必须强化政治站位，科学创新方式方法，全力为民服务，为民办实事，保障新一轮退耕还林工程在十四五期间出新绩，为此，主要从3 方面进一步强化工作措施：①积极探索多种产业发展模式，建立“以短养长、长短结合”产业发展模式，尊重林农意愿，充分利用幼林抚育期允许林粮兼作，增加单位面积产量，全力助农增收。②积极探索新一轮退耕还林工程由大户带动发展模式，加强基层党建引领，完善利益联结机制，提高农户参与度，培养职业林农。③积极探索林业大数据发展推广模式，引入林业实用新技术，加强基层技术人员培训，加强林农宣传培养，培养林业产业“田专家”“土秀才”，增加工作效率，全面增加工程实施成效。

5 结语

退耕还林是一项惠民、利民的大工程，一定要增加责任意识，要以群众为基层，以党的十九大报告和“绿水青山就是金山银山”理念为指导，在精确把握退耕还林概念的基础上，创新方式方法，争取应退尽退，推动生态文明建设再创辉煌。