新形势下环境影响评价工作现阶段存在的挑战分析及建议

贵州贵安新区生态环境局 郑荣昌

第八次全国生态环境保护大会上，国家领导人指出，我国生态环境质量持续好转，其出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固，稍有松懈就有可能出现反复，犹如逆水行舟，不进则退。生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，需要跨越一些常规性和非常规性关口，这是一个凤凰涅槃的过程。如果现在不抓紧，将来解决起来难度会更高、代价会更大、后果会更重。我们必须咬紧牙关，爬过这个坡，迈过这道坎。健全环境影响评价源头预防体系，在生态文明建设上出新绩具有重要意义。

一、新形势下环境影响评价工作的挑战分析

（一）环评技术方法难以满足新形势要求

一我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新材料、新工艺、新技术等新兴行业如雨后春笋不断涌现。在各类新行业、新项目中不乏存在会对环境产生影响的项目，但由于无相应技术导则与排放标准相对应，会存在新的工艺及产污情况分析存在不具体、不全面，部分特征污染物无法进行管控。在新形势下，生态环境主管部门对环境影响评价工作要求越发严格，社会公众对生态环境的高标准、高要求也迈入了新的阶段。对生态环境保护提出了更多诉求，行业技术导则与排放标准等规范性文件不断修订、调整，但仍无法适应快速兴起的高新技术产业等行业，相应指标及污染防治要求达无法满足现有环境影响评价工作要求，环境影响评价工作质量不高，难以实现有效预防及减缓环境影响的作用。

二我国正处在政府职能转变、环境治理能力现代化建设的关键时期，环评体系需要及时进行调整，以适应新形势下的管理需求。政策、规划和计划/项目是国际上公认的三类战略环评对象，而我国现行的《环境影响评价法》及相关条例中的评价对象仅限于“一地三域”“十个专项”规划，以及对环境有影响的建设项目，尚未涉及国家战略、法规、政策等高层次决策[1]。需进一步完善法律法规对各类上层规划环评进行深入推进，要明确技术规范及管理程序体系。并结合现阶段推进的国土空间规划改革，规划环评制度亟需同步优化，以适应新形势下高质量发展要求。

（二）环评管理体系不够完善

一在国家不断深化“放管服”改革的新形势下，环境影响评价工作制度不断创新改革，通过压缩审批时限、环境影响登记表备案制、建设项目竣工环保验备案制以及出台“正面清单”等形式不断为企业“减负”。但仍有部分企业环保意识薄弱，对环境保护法律法规认识不到位，环境影响评价工作滞后，环保“未批现建”“未验先投”等违法违规行为屡禁不止，甚至有企业不守“底线”，私自于生态红线、饮用水源保护区等禁建区开展生产建设活动，不按环评要求落实环保“三同时”制度，各种超标排放问题也层出不求。另一方面，有部分环境影响评价人员缺乏职业操守，对建设项目环评、验收报告数据造假，“抄作业”现象屡现，环境影响评价仅作为项目开工建设的“走过场”，环境影响报告书（表）的指导作用大幅度下降。

二环评体系完善“独木难支”。我国现行《环境保护法》《环境影响评价法》都对规划环境影响评价提出了较高地要求，规划环评是对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。部分地区存在规划先上车，规划环评后补票的情况，规划环评滞后于规划，规划环评仅仅作为完成规划合法性的工作程序，工作流于形式，丧失规划环评的指导性作用。区域规划环评和项目环评缺乏联动，经常存在着规划环评被项目环评绑架的现象。评价制度贯彻落实不彻底，规划内容重叠较多，各部门联动不够，住建、自然资源、生态环境以及农历水利等部门各自有相应的专项规划，在执行过程中矛盾问题突出。

二、环境影响评价工作的建议

（一）完善环境影响评价体系顶层设计

在环评改革的大框架下，需进一步厘清政策环评、区域战略环评、“三线一单”、规划环评、项目环评各自的定位，强化顶层设计，做好制度衔接和联动管理，推动形成层级清晰、范围明确的环评体系。为进一步发挥政策环评、区域战略环评在国家重大发展战略和综合决策中的作用，突出战略性、前瞻性和区域性环境管控。政策环评应聚焦重大环境影响和风险，对政策的制定和实施发挥预警和保障两方面的关键作用；进一步界定跨行政区域的战略环评工作范围，应着重从协调跨区域的空间格局、发展定位和方向、跨行政区域的环境影响、大区域环境政策及区域协作机制等方面，为落实国家战略、制定区域中长期发展规划、区域环境管理与环境建设等重大决策提供依据。[2]

《建设项目环境影响评价分类名录》《环境影响评价技术导则大气环境》《环境影响评价技术导则地下水环境》《建设项目环境风险评价技术导则》《环境影响评价技术导则土壤环境（试行）》等规范性文件的悉数修订或新颁布，寓意着环境影响评价支撑工作的日益完善。在新形势下，要跟上经济发展的进程，满足社会公众对环保更严格的要求。应做好以下工作，一要充分发挥大数据效能，要实时掌握各地区生态环境主管部门在日常环评工作中出现的技术问题，了解新兴行业的发展动态，及时补充、更新相关行业技术标准；二增加公众参与程度，扩大征求意见范围，有关的环境管理人员,环评技术人员,公众,都可以参与；三应注重规范性文件时效，相关技术导则使用年限不宜过长，应在环评工作推进的工程中，并根据实时信息及时更新；四多部门联合，发改、工信等部门应与生态环境部门从顶层设计起，细化每一类行业性质、工艺及产排污情况等，避免“一刀切”，保障生态环境准入的科学性，高质量发展的可持续性。

（二）多措并举，完善环评工作体系

新形势下，守好“发展”与“生态”两条底线，贯彻落实生态环境保护大会习近平重要讲话精神，完善环评工作体系具有重要意义。一优化环境影响评价工作机制。从编制单位、评估部门再到行政主管部门，应优化工作机制，创新编制、评估、审批工作制度，提高环评工作效能，增强公众参与度，提升环评工作质量；二要规范环评市场，持续推行黑红名单制度，对于处于整改期的环评单位不得开展相关业务，提升整个行业市场的执业水平；三创新环评改革，持续开展部分建设项目环评“告知承诺制”与“豁免”管理，节约项目前期准备成本，同时要避免部分企业急于开工建设而出现的环保“未批先建”行为；四深化“放管服”，环境保护行政主管部门要加强服务，要做到提前介入，实现规划环评、项目环评全过程管理，发挥环境影响评价对经济发展建设的指导作用；五推动“三线一单”落地运用。以习近平生态文明思想为根本遵循，坚持生态优先、绿色发展，坚决严守“三线一单”，以生态环境质量改善为核心，协调好发展与底线关系，确保发展不超载、底线不突破。将生态保护红线作为空间管制要求，将环境质量底线和资源利用上线作为容量管控和环境准入要求。以空间、总量和准入管控为切入点落实“三线一单”。将“三线一单”成果与空间规划编制有机融合，实现“多规合一”，从源头贯穿融合各部门的作用，以避免因规划内容重叠带来的管理，矛盾；六做好环境影响评价与排污许可管理的有效衔接，排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据，是确保环境影响评价提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障。各级环保部门要切实做好两项制度的衔接。在环境影响评价管理中，不断完善管理内容，推动环境影响评价更加科学，严格污染物排放要求。在排污许可管理中，应严格按照环境影响报告书(表)以及审批文件要求核发排污许可证，维护环境影响评价的有效性；七加强宣传引导，采取多形式宣传模式，加强环境保护法律法规及政策的宣传力度，引导相关责任方提高环境保护责任意识，鼓励全社会参与环境影响评价工作。

（三）强化事中事后监管

为了能更好地推动环评工作的实施，在生态环境主管部门不断开展“双随机”“一公开”检查的基础上，环评编制单位、社会群体也应参与其中，其形成理解、关心、支持环境保护监管的社会氛围。生态环境主管部门按照法律法规对“未批先建”“未验现投”、未落实“三同时”制度等违法违规行为严格进行查处，并对整改落实情况进行跟踪管理。

（四）培养环保专业人才

在新的环保形势下，环评人员的人才较为缺乏，需要不断地强化环境评价人才的培养。环评单位需要提高工作人员的责任心，制定比较恰当的工资待遇标准，来引导高端人才加入。结合国家的法律法规，来给现有职工开展一系列的理论、法律知识的培训，不断提高人员的专业能力，才能够使环评工作质量逐步提升。

三、结束语

国家领导人在视察贵州时提出要在生态文明建设上出新绩，这是对守好发展与生态两条底线的再三叮嘱，既是在推动经济高质量发展又是对于生态环境保护工作的强烈期盼。随着环境影响评价制度的不断改进和优化，环境影响评价工作的要求也越发严格，环境影响评价人员要克服挑战和困难，提升生态环境保护工作质量。要灵活运用大数据来提升环评工作的效率，与此同时生态环境部门还要加强对社会环评机构的监管，引导社会公众参与环境影响评价管理制度的完善。从环境影响评价管理体系顶层出发，在落实到具体项目上来，应各级环境影响评价单位共同发力，应充分保障环境影响评价的预防作用，保障地方经济又快又好地长效发展。