镇（街）社会工作站建设中面临的困境及对策——以杭州市为例

浙江理工大学法政学院 程文慧

镇（街）社会工作站亦称作“社会工作服务站”，是指为辖区社会工作者能力提升、社会工作机构发展、社会工作服务项目实施提供服务和支持，并积极引导社会力量参与社会治理的基层综合型服务平台。杭州市于2020年7月6日在西湖区文新街道成立了第一家镇（街）社会工作站，此后在全市9个区、2个县、2个代管县级市（行政区划改革前）推广覆盖。截止2020年12月，杭州已建立镇（街）社会工作站70家，其中52家已投入运营，预计于2023年前在条件较好的地区完成站点的全覆盖。杭州市镇（街）社会工作站建设总体呈现出有序推进的态势，在“一核双社N次方”模式引导下，镇（街）社会工作站建设不断凸显出专业优势，同时也面临着亟待解决的问题。

一、杭州镇（街）社会工作站建设的基本情况

（一）定位于基层，功能综合化

自2020年4月起，浙江省民政厅与杭州市民政局相继发布了有关镇（街）社会工作站建设的通知。杭州市民政局《关于开展首批乡镇（街道）社会工作站及社区特色社会工作室示范点建设的通知》将镇（街）社会工作站定位为“基层综合性服务平台”，强调了镇（街）社会工作站定位的基层性、功能的综合性。总体来看，杭州市大多数镇（街）社会工作站依托于党群服务中心而建，并多与街道社会组织服务中心合署办公。组织部条线与民政部条线在这一空间实现了汇集，为镇（街）社会工作站带来了丰富的区域资源。同时，镇（街）社会工作站承托了开办街道级政府购买服务的功能，如举办社区微公益创投等。通过协助政府购买服务落地，促进了社会工作与民政服务的有机融合。

（二）专业为根本，助力微治理

提供社会工作专业服务和助力基层社会治理是杭州市镇（街）社会工作站的两大服务内容。在专业服务的探索上，各镇（街）社会工作站都以当地居民的实际需求为导向确定了特色化的服务方向，走上了“小而精”的实操路线。如西湖区文新街道社会工作站以“残障人士服务”作为品牌，实现了社会工作站1.0版本向2.0版本的转型；九堡街道社会工作站以“社创”为特色，将公益和商业联动起来；上城区积极将站内服务向学校延伸，聚焦于“学校社会工作”；拱墅区力图将社会工作融入认知障碍症老人专业化服务；滨江区则在医务社会工作领域进行了探索。此外，在微治理层面，各镇（街）社会工作站一方面通过培育社区社会组织、志愿服务组织，提升治理主体的能力，另一方面以社会工作专业方法赋权赋能于基层居民，提高居民自治意识。

（三）建设有标准，空间规范化

在建设标准上，杭州市各镇（街）社会工作站充分整合所在地的共建配套设施资源，或者通过新建、置换、租赁等方式提供专业服务场地。杭州市各镇（街）社会工作站办公场所多落地于镇（街）党群服务中心，深居于基层社区。在《关于开展首批乡镇（街道）社会工作站及社区特色社会工作室示范点建设的通知》指导下，根据服务工作和居民需求，各镇（街）社会工作站因地制宜，科学布局，除设置必要的办公、活动场地之外，还设立了专门的综合服务室、个案工作室、小组工作室等功能室，旨在为辖区群众提供专业的社会工作服务。

（四）内外兼施力，促有序建设

在“软件”配备上，杭州市镇（街）社会工作站高度重视对社会工作专业人才的落实，明确要求驻站人员必须通过直接招聘社区工作者或委托社会工作服务机构运营的方式来落实，同时规定每个镇（街）社会工作站应至少配备3名持证社会工作者。此外，为了正确引导社会工作者积极投身于社会工作站的建设和服务中，杭州市民政局以项目制的形式，通过公益创投方式，将镇（街）社会工作站督导项目外包给了杭州市芋园社会工作服务中心和杭州市上城区紫薇原点社会工作发展中心，并由这两家社会工作机构以“团体督导+个体督导”“本土督导+外引督导”等方式提供督导服务。

二、杭州镇（街）社会工作站建设中面临的困境

（一）功能发挥受阻碍

镇（街）社会工作站的功能包括直接的一线服务功能和间接枢纽型服务功能，其功能的发挥同时受街道要求、托管机构性质和场地功能情况等影响。其一，镇街被定位为“主抓”镇（街）社会工作站建设的主体，与镇（街）社会工作站的联系极为密切，二者在空间、功能等方面都有交融，街道的风格直接影响镇（街）社会工作站的功能侧重；其二，托管机构自身的服务优势也会间接影响镇（街）社会工作站的功能倾向，社会工作一线服务力量强的机构所托管的镇（街）社会工作站直接服务性质会略强，反之则较弱。其三，镇（街）社会工作站办公场地会限制镇（街）社会工作站的功能发挥，场地能容纳较多社会组织入驻的镇（街）社会工作站的培育、孵化、支持性服务易形成体系化运作。因此，目前杭州市镇（街）社会工作站的功能发挥存在两大问题，一是功能偏重性显著，要么侧重一线服务，要么主攻间接服务，其集成性仍然偏弱；二是间接服务能力普遍较弱，开展讲座培训、协助申报公益创投是目前主要的间接服务方式，其专业性相对不高、效果也难保障。

（二）多重身份难平衡

作为基层综合性服务平台，镇（街）社会工作站也难逃“上面千条线，下面一根针”的困境。目前镇（街）社会工作站与党群服务中心、社会组织服务中心、退役军人服务站等交错存在的现象比较普遍，镇（街）社会工作站的多重身份特征突出。具体表现为部分镇（街）社会工作站与社会组织服务中心由一个团队负责，另有部分街道党群服务中心、社会组织服务中心与镇（街）社会工作站皆由一个团队负责。这种情况下，如何平衡多重关系，发挥镇（街）社会工作站基层综合性服务平台功能，提供社会工作专业化服务成了一大难题。此外，同一团队以不同身份接收多项资源，可能因人员不足、服务效率低而导致资金资源重叠浪费的现象。

（三）人才队伍缺保障

一是人员“挂名”现象。镇（街）社会工作站普遍存在专职人员不足的问题。尽管文件要求每个站点至少需要3名以上的持证社工，但实际上在职在岗的人员多属“挂名”人员，实际驻站人员中有不少是实习生、行政人员或新媒体运营人员。二是人员保障不足。各镇（街）社会工作站的资金配套标准因地而异、高低有别，间接影响到驻站社工的薪酬保障。例如，九堡街道社会工作站表示每年有30万的配套资金，空间运营和公益创投也有相应资金投入，但一些老城区的镇（街）社会工作站缺乏相应的资金配套措施，每年只提供3万的运营经费。这导致部分镇（街）社会工作站的运营资金缺乏，社工薪酬水平无法保障。三是人员专业服务能力参差不齐。目前，驻站社工挂名化、年轻化、流动化的困境制约着其专业服务的提供，镇（街）社会工作站培育、孵化功能的发挥则高度依赖于高校教师、外部专家的支持，不稳定性因素较大。

（四）督导制度有短板

现阶段杭州市镇（街）社会工作站的两大督导方向包括规范建设督导和社会工作专业督导。在规范建设督导上，其内容涵盖了制度上墙、规范化运营、人员配备情况和服务组织情况等。在社会工作专业督导上，督导方采用本地督导、外引督导相结合的方式，依驻站人员的需求为镇（街）社会工作站提供个督或团督。存在的问题有：第一，各区县培养的各类督导人才没有真正发挥作用。尽管杭州市已经培育了不少督导人才，但这些督导人才没有转化为镇（街）社会工作站实际的督导资源；第二，过度集中的第三方机构督导容易形成督导内卷。目前杭州市各镇（街）社会工作站的督导工作主要由两家社会工作专业机构负责，但杭州市镇（街）社会工作站数量庞大，督导内容千差万别，同时两家机构有资质的督导数量有限，难以做到督导工作全覆盖。

三、对策及建议

（一）统筹规划：重视制度建设，强化评估考核

目前杭州市没有制定统一的考核标准，区县层面也只是对各镇（街）社会工作站的制度上墙、持证人员数量等内容作了规定。同时，区县层面已开展的督查工作仍不够彻底、深入，没有实现全面覆盖，实际效果有所欠缺。从制度化、规范化、标准化方面来看，建议由市民政局牵头制定有关镇（街）社会工作站建设的统一标准，区县可以制定实施细则。一方面需要对镇（街）社会工作站的场地、功能空间、管理制度等作出具体规定，另一方面还应从专业力量、服务内容、服务效果等维度进行考量，制定指标要求，确保镇（街）社会工作站功能得以发挥、服务质量得以保障。特别是在镇（街）社会工作站服务效果的考核方面，应及早建立起一套评估机制，明确评估主体，定期、持续地对镇（街）社会工作站开展评估。要避免做表面功夫，要明察暗访相结合，仔细考核上墙的制度与实际实施情况是否表里如一。强调以政策倒逼行动，推动杭州镇（街）社会工作站有序健康发展。

（二）资源整合：厘清基层条线，明确功能定位

镇（街）社会工作站需要厘清与基层治理其他条线的关系，明确功能定位。特别是实行街道党群服务中心、镇（街）社会工作站和街道社会组织服务中心“三位一体”工作体系的基层镇街更需要各司其职，避免功能与资源的糅杂。一方面可以对三者主体性质、服务方向、服务内容进行分类梳理，另一方面需要对三者的功能进行整合，将重叠的功能进行协调，进而开展精准化、精细化的专业服务，避免重复服务。另外，要将基层治理资源精准、高效投放，实现专款专用，将资源效用最大化。

（三）双管齐下：稳定薪酬标准，提高服务能力

第一，统一专职社工的薪酬标准，制定激励机制。建议各区县制定、出台镇（街）社会工作站建设运营的资金配套标准，明确区级和街道资金投入配比，特别是制定专职社工的最低薪酬标准，以缩小驻站专职社工与社区工作者的薪资差距，并设立激励机制，激发驻站社工工作积极性，避免专职社工流失。第二，对驻站社工开展继续教育培训，转变其服务观念，提升其专业理念与专业技能，充分利用各方资源促进驻站社工专业服务能力提升，从而保障镇（街）社会工作站可更好地服务于基层社区治理。

（四）推陈出新：完善督导制度，提升督导效果

第一，统分结合，改变现行的通过公益创投选择督导机构的模式。应由市民政局牵头，将全市各级督导人才进行整合分配，建立督导人才库，按区域、专业、领域进行分配，组建一支稳定的、长期服务的外部督导队伍。重点是落实“一站一督导”制度，实现各区、各镇（街）社会工作站的协同发展。第二，引导各镇（街）社会工作站设立内部督导。从驻站社工或辖区内的社会工作者中选择资历、经验丰富的发展、培育成内部督导，发挥其在地优势，协同进行督导服务，提升驻站社工的服务专业性，满足镇（街）社会工作站品牌化发展需要。第三，既要针对镇（街）社会工作站的规范化建设开展督导，以确保镇（街）社会工作站的全面有序建设，也要针对驻站社工服务情况开展督导，以促进镇（街）社会工作站直接服务功能与统筹、孵化的枢纽型功能的发挥。第四，保持督导工作的持续性。开展常态化、连贯性的督导活动。明确督导时间、督导形式和督导内容，出台督导考核标准，从而提升督导的实效性和规范性。