海事远程在线行政执法检查合法性分析及建议

王中强，陈 沛（董家口海事局，山东 青岛 250014）

一、前言

新冠肺炎疫情发生后，为确保海事监管和服务正常有序，2020年2月，交通运输部海事局印发《关于做好疫情防控期间海事监管工作的通知》，要求各级海事管理机构探索对船舶远程核查，同时部署研究对外国籍船舶开展远程港口国监督检查，并向国际海事组织提交多份提案，推动东京备忘录组织以通函形式通过了《远程港口国监督检查指南》（2021年4月1日实施）。多地海事管理机构也在总结借鉴行业经验的基础上，不断探索实施了远程船舶安全监督检查、远程航运公司体系审核、远程事故调查等措施，出现了“云登轮”“互联网+海事监管”等多个代表性监管品牌。不难发现，以不登轮、不接触为基本特点的远程在线行政执法检查（以下简称“远程检查”）是各类海事远程监管措施的主要方式。

二、远程检查概述

远程检查概括来讲是指海事执法人员基于船舶和岸基通信设施，通过即时通信软件工具（如微信、钉钉、TeamViewer等）或电子邮箱等，与船员或公司人员在线沟通，通过网络途径传递检查要素载体，实施行政执法监督检查，出具执法文书并根据情况采取后续滞留、行政调查等措施的执法方式。远程检查的形式目前没有统一规范，表现形式多样，归纳起来主要有两种：第一种是执法人员与被检查对象视频连线，全程按照现场执法的流程开展远程检查，期间执法文书、证据等以拍照或扫描等形式通过电子邮箱或通信软件收集或送达。第二种是执法人员不与被检查对象视频连线，仅通过通信软件、电子邮箱等出示执法证件照片，并通过电子邮箱或通信软件沟通查看需检查内容，执法文书、证据等同样以拍照或扫描等形式通过电子邮箱或通信软件收集或送达。

三、具体行政行为合法性构成要件

《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”并在第六十九条、第七十条、第七十二条至第七十八条，针对不同情况给出不同的处理方式，可见对行政行为的合法性审查是全面审查，包括具体行政行为和抽象行政行为的合法性审查。具体行政行为是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为，显然远程检查属于具体行政行为，故本文只从具体行政行为层面讨论远程检查的合法性。

针对行政行为的合法性要件构成，目前主流学说为“五分法”：（1）作出行政行为的主体应当合法；（2）行政主体应当具有法定职权；（3）行政行为的内容应当合法、合理；（4）行政行为应当符合法定程序；（5）行政行为的形式应当合法。此外，行政主体和法定职权也可以合二为一，余凌云则总结为“四要件说”，即主体、内容、程序、形式合法[1]：主要包括行为主体资格是否具备、事实认定是否真实、证据是否充分、法律适用是否准确、行政程序是否正当、行政结果是否适当等。

四、远程检查合法性审查及常见问题

（一）主体合法性审查

主体合法即看行政主体是否具有管辖权和是否具有决定权，指法律所明确规定的行政主体具有法定行政职权，且行政主体必须在法定的职权范围内作出行政行为。海事管理机构进行远程检查，在行政主体层面本质上和现场执法检查并无二致，均是履行法定监督职责，且目前相关法律法规并没有限制检查方式，故在行政主体方面远程检查是具备合法性要素的。

但我们仍需注意，一是远程检查的范围不能超出法定现场监督的范围，也不能超出事务管辖权和层级管辖权的范围；二是鉴于远程检查方式的灵活性，部分船舶要求在锚地或者进港前进行检查，或者在开航后就部分缺陷要求复查并给予复查标注，这就必须注意地域管辖权问题，不能超出我国管辖水域的范围和实施检查的海事管理机构的管辖范围。

（二）内容合法性审查

内容合法即适用条件和处理结果合法，包括：事实认定是否真实、证据是否充分、法律适用是否准确。显而易见，远程检查和现场检查就事实认定是否真实、法律适用是否准确而言并没有因检查形式的变化而产生变化，但是，就证据是否充分方面，远程检查和现场检查存在一定区别。[2]

1. 证据的取得方式和形式有所不同

《行政诉讼法》中列明的证据法定类型有8种，分别是书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见和勘验笔录、现场笔录，每种类型均有不同的证据要求。如前文所述，远程检查中执法文书、证据等以拍照或扫描等形式，通过电子邮箱、通信软件等收集或送达，而现场检查一般由当事人直接提供或执法人员直接收集，故远程检查和现场检查中关于证据的最大区别是远程检查收集的证据全部是照片或扫描件，最终保存的是复印件的照片或扫描件的打印件。那么远程检查情况下，是否因为收集的证据均为照片打印件或者扫描打印件而变成了视听资料或者电子数据呢？其实不然，对证据按照不同的标准加以区分，其目的在于研究不同类别证据在证明力和证据力上的特点，以及运用各类证据的规则和客观规律，证据种类与证明效力之间并没有直接的逻辑关系，从《海事行政执法证据管理规定》对于各类证据的定义可以看出，证据分类主要是以其待证事实的原始表现形式进行划分的，如“书证是指以书面形式存在且记载的内容与案件事实具有证明关系的材料”，故本文认为，远程检查中相关证据虽然经多次复印、拍照、传递，但其证据类型没有变化，变化的是相同证据种类的具体表现形式，因为复印件、扫描件在法定收集制作要求上均与原件有所不同，具体来看主要增加了反复注明证据来源、取得时间、签字确认的环节。

2. 证据的效力有所不同

因远程检查收集相关证据多为复印件或扫描件，故较现场检查证据多为原件、原物而言，其收集的证据效力等级相对较低，且证据经多次拍照、复印、传递，很容易出现不清晰、无法辨认、人为改动等影响证据效力的情况。证据效力的审查主要从合法性、真实性、关联性3个方面开展。

其中，证据的合法性审查主要包括：（1）证据是否符合法定形式；（2）证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；（3）是否有影响证据效力的其他违法情形。具体主要看取证主体是否合法、取证程序是否合法、证据是否为法定形式，其中取证主体和证据的法定形式前文已作介绍，取证程序方面主要考虑取证手段、取证时限以及取证顺序等程序性要求。远程执法因其自身特点，容易出现被检查人陈述、申辩的权利得不到保障，在被检查人确定同意开展远程检查前通过邮箱等收集部分证据，远程检查结束后执法人员单独向被检查人进行补充调查等影响证据合法性的问题。故在远程检查时，应当严格遵守证据收集的合法程序和顺序，在双方同意开展远程检查后，在告知并充分保障当事人合法权益的基础上，尤其要明示可以随时表达陈述申辩意见的有效渠道，通过双方协商认可的渠道传递收集证据。检查结束后需要补充调查的，应再次启动远程检查，而不应随意联系补充收集证据。在避免出现以上问题的基础上，远程检查收集的证据具备合法性。证据的真实性审查，主要包括：（1）证据形成的原因；（2）发现证据时的客观环境；（3）证据是否为原件、原物或复制件、复制品与原件、原物是否相符；（4）提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系；（5）影响证据真实性的其他因素。（1）（2）（4）（5）主要考虑的是证据的客观属性、效力层级等，不受远程检查、现场检查的形式影响，（3）是远程检查和现场检查的主要区别，主要考虑能否确定证据来源和真实性，否则很可能不被采信或被被检查人予以否认。故在远程检查中，要让相对人将相关证据按照法定形式制作后传递，海事工作人员再制作、保存，如证书或文书复印件，由被检查人复印后标注“与原件一致”、证据来源，签字或盖章并注明日期后，拍照或扫描发给执法人员打印、制作并归档。涉及关键证据的，要重点保存证据的来源途径证明，因远程检查主要依托通信软件、电子邮箱收集证据，本文认为执法人员应当参考《最高人民法院关于修改<关于民事诉讼证据的若干规定>的决定》关于电子数据的要求，将聊天记录、电子邮箱邮件发送记录等通过打印、导出等进行固定，且一定要保存原始记录，不得修改。理论上，证据的关联性审查在远程检查和现场检查中并无不同，但因远程检查收集证据的形式和效力不同，可能存在因无法与原件、原物核对的复制件或者复制品而不能单独作为定案依据的情况，故远程检查中要更加注重收集多种证据，避免出现孤证，剔除无关证据，辨明矛盾证据，保证证据之间互相印证，形成完整的证据链。

（三）程序合法性审查

我国没有统一的行政程序法，对行政程序的具体要求散见于行政实体法或某些程序性原则中。《交通运输行政执法程序》对部分环节做了比较详细的规定，概括来讲行政执法程序是行政行为内容在时间和空间的展开，主要有步骤、顺序、形式、期限等基本要素，包括步骤不能增减、顺序不能颠倒、形式要合法完备、遵守法定期限、保障权利与救济、回避等。从当前远程检查的开展情况看，理论上通过视频连线完全可以实现以上要求。但我们还应注意以下问题：

1. 被检查人有权拒绝开展远程检查

根据新修订的《海上交通安全法》（以下简称新《海安法》）：“海事管理机构依法履行监督检查职责，有关单位、个人应当予以配合，不得拒绝、阻碍依法实施的监督检查。”但是法律并没有要求船舶或相关单位安装或配备适合远程检查的装备或者设施，根据行政法相关原则：没有立法性规定的授权，行政机关不得作出不利行政，即剥夺相对人权利、课以义务的行政行为，故被检查人以不具备检查条件为由拒绝开展远程检查是不违反法律规定的。《远程港口国监督检查指南》也明确：“船舶不能被强制要求参加远程检查。开展远程检查必须是在船舶和我们海事管理机构共同同意的基础上才能进行。”但是，如果海事管理机构提供了相关设备并告知操作方法步骤等，充分遵守行政执法程序规定，被检查人应该配合实施远程监督检查。

2. 行政执法必须两人执法，亮明身份

新《海安法》规定：“海事管理机构工作人员执行公务时，应当按照规定着装，佩戴职衔标志，出示执法证件，并自觉接受监督。”故远程检查中人员资质的标准和现场检查人员必须一致，且执法人员必须视频与被检查人进行连线，说明目的、告知权利、亮明身份，并保证被检查人能够核对执法证件与执法人员是否相符，同时保障被检查人主张回避等权利。故前文所述的执法人员仅通过微信等将执法证件发送给被检查人而不给予核对权利的做法是不妥的。

3. 按照相关要求送达执法文书

远程检查无法直接送达文书，而是采取电子邮箱、微信等进行电子送达，根据《交通行政执法程序规定》：“经受送达人同意，可以采用传真、电子邮件、移动通信等能够确认其即时收悉的特定系统作为送达媒介电子送达执法文书，但行政处罚决定书、行政强制措施决定书、行政强制执行决定书除外。受送达人同意采用电子方式送达的，应当在送达地址确认书中予以确认。”故远程执法中，在送达执法文书时要征得受送达人同意，并明确送达地址，相关协商过程要通过制作确认书或截图等予以证据支撑。

4. 严格执行全过程执法记录

基于远程检查的特点，进行执法过程全程录音录像尤其必要，可以全面还原执法过程，必要时能判定争议，且录音录像本身也是重要的行政执法证据之一，要严格按照规定录音录像并妥善保存，避免对执法录音录像进行编辑导致无法辨识真伪、还原事实。

（四）形式合法性审查

形式合法主要指具体行政行为是否符合法定形式，新《海安法》第八十九条第一款规定：“海事管理机构实施监督检查可以采取登船检查、查验证书、现场检查、询问有关人员、电子监控等方式”，从字面意思来看，并没有直接包含远程检查，但近年来科技信息技术快速发展，形成了广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态，《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）、《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）相继印发，要求行政管理部门探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管精准化、智能化水平，在交警非现场执法、城管非接触执法、海事港口国监督远程复查等领域均进行了有益的探索和创新，结合远程检查的特点，本文认为远程检查只是改变了海事监督检查形式，而没有创设监督检查方式，在远程检查中往往综合运用查验证书、询问有关人员，并可以与电子监控等做好结合，是登轮检查、现场检查的一种拓展和有效替代。

五、远程检查规范性建议

综上，远程检查理论上具备了具体行政行为的合法性构成要件，但在实际工作依然存在很多需要探讨和注意的问题，建议从以下方面规范和发展远程检查：

（一）从法律规范层面明确远程检查合法性

以新《海安法》实施为契机，借鉴《行政处罚法》第四十一条关于非现场执法规定的经验，在司法解释、配套法律法规修订时，充分考虑远程检查的发展和现实需要，在法律层面对其合法性予以明确并进行严格规范。

（二）从制度设计层面明确远程检查作用

在优化丰富海事监督检查方式方法层面，将远程检查作为常态化监督检查方式之一，配合海事信用管理要求，客观评估科技信息技术发展水平，进而明确远程检查的适用范围，按照分类分级分步的原则，逐步试点推广远程检查。

（三）从实际操作层面制定远程检查配套制度

尽快制定远程检查配套的规章制度，进一步明确选取检查对象、沟通准备、实施流程、缺陷或问题判断及处置、报告签发、问题跟踪整改、工作记录及保存等要求，编制具体的规范流程或操作指南，制定必要的标准化执法文书模版，确保合法、合理开展远程检查。

（四）从未来发展角度加强技术力量和科技人才储备

借鉴电子政务经验，推进行政执法领域中电子签名的应用和研究，开展电子档案管理系统开发，实现执法证据的自动确认和保存，以自助获取或推送电子执法文书作为纸质执法文书的补充或替代。要积极培养既懂海事业务又有互联网思维和知识的复合性人才，探索建立有效的人才培养模式，促进海事管理与科技信息技术应用的融合，推动海事执法现代化水平不断提升。