新形势下国省干线投融资的可持续发展

余强

（江西省宜春公路事业发展中心，江西 宜春 336000）

“要想富，先修路”。为推动交通先行，牢牢把握交通“先行官”定位，地方每年都会筹集大量资金发展公路交通。“兵马未动，粮草先行”，公路交通建设同样如此，建设资金是公路建设的首要条件。目前，地方公路建设资金主要来自中央补助和地方自筹，资金比重的上升使地方政府财政资金压力上升。为了缓解政府财政资金压力，多地以交通投资公司作为国省干线建设的筹资主体（例如江西境内有：宜春交通投资集团有限公司、赣州交通控股集团有限公司、新余市交通建设投资有限公司等）。

一、地方国省干线投融资发展历程及经验做法

地方国省干线投融资的发展已较成熟。以宜春为例，宜春国省干线投融资起步较早，经历了起步、发展、壮大等过程。其投融资尝试开始于2010年，在市财力有限、金融去杠杆、资金面收紧、地方政府融资政策趋严的大背景下，随着公路建设投资不断加大，宜春市公路系统创新投融资体制，打通了直接融资与间接融资相结合的渠道，完成了全市大部分国省干线建设资金的筹措任务。随后，成立实体企业——江西省宜春公路建设集团有限公司（以下简称“建设集团”），通过加大与各金融机构的沟通，打开融资局面，陆续与近10家金融机构建立了授信关系，总授信额度近20亿元，为融资工作的进一步发展垫定了基础。

随着公路投资规模的不断加大，融资任务的不断增加，2015年，宜春市政府同意组建市公路建设融资平台——宜春交通投资集团有限公司（以下简称“交投集团”），将建设集团等企业划入交投集团并给予政策扶持，增强其资产规模，迅速提升其融资能力。同时，以政府为主导，注入部分土地资产壮大融资资本，将土地资源转化为资本优势和经济优势，有效解决了资产规模不足等难题。2017年，交投集团同期总资产约120亿元，启动并完成了2A评级工作，开展公司债及中票的发行工作，成功打通了直接融资渠道，增强了资金保障能力。2020年6月17日，交投集团主体信用评级由“AA”调升至“AA+”，拓宽了自身融资渠道，提升了资本市场议价能力，旗下拥有宜春市综合交通枢纽营运管理有限公司、江西华捷物资贸易有限公司等一级子公司9家。截至2021年，经过努力发展，交投集团总资产517亿元，为宜春交通基础设施建设投资做出了贡献，也保障了“十三五”全市国省干线建设资金的筹措，助推了建设任务的完成。相较高速公路而言，地方国省干线的投融资存在着现有资产体量不够、无固定收益、没有现金流量、还本付息难度大等问题。

二、地方国省干线投融资面临的问题

目前，地市公路交通体系建设与建设交通强国及交通强省、交通强市要求仍存在较大差距，建设任务仍然较重。区域之间、各种交通运输方式之间仍存在发展不充分、不平衡问题，宜春亦是如此。宜春区位决定了普通公路建设承担着稳定经济增长及优化路网服务的任务。随着地方交通基础设施投资的加大，特别是交投集团承担中心城区道路升级改造、西绕城高速公路等项目的投资任务后，宜春交通基础设施投资数额达到了高位，至2021年累计融资已达近100亿元，需要进一步提升投融资保障能力，着力解决“钱从哪里来”“险从哪里防”的难题。

当前地方国省干线投融资面临的问题及不足主要有：

（一）债务化解难度大 风险防范有压力

交投集团作为宜春公路交通建设的投融资主渠道，除有关国省干线改造融资外还要完成中心城区道路、绕城高速公路等项目的融资任务，当前有息负债余额较大，还需为各在建项目融资支付超45亿元。存量债务、新增债务双重“挤压”，部分历史遗留债务，项目平衡资产未到位等使得本部实际负债率上升过快（已近53%），大量债务无有效资产“兜底”，后续融资运转风险较大，尽管经过瘦身、清欠、节流“三管齐下”，推进项目资产平衡与处置历史债务“双轮减压”，但防范债务风险仍然面临较大压力。

（二）资产的质与量不足

交投集团承担的市本级及各县（区）道路建设项目，大都由项目所在县（区）筹措建设资金，各地财政状况存在差异，主要采取土地资产置换解决建设资金。受土地规划指标等影响，土地资产注入缓慢，与项目进度不匹配；有些中心城区道路建设改造工程建设资金承担主体或来源尚未明确；各地具备开发价值的土地不多，被动购地投入的资金压力及后续妥善处置的难度高，该模式不可持续，且落实资金方式过于单一。

（三）偿债主体自我造血能力欠缺

交投集团作为偿债主体，旗下企业与集团公司有些为并表关系，其利润无法享有；有些企业的利润增长点不足，交投集团在交通建设上融资功能多，收益举措少，缺乏良性偿债来源，长期以往必将难以为继。

（四）实现国省干线高质量发展存在压力

国省干线建设高质量发展，面临资金需求量大、融资瓶颈突出、项目建设周期长及短期内无法收回成本且多数为公益性项目等问题。如何在建设交通强国、交通强省、交通强市需求持续增加的新形势下，解决项目建设的资金问题并弥补巨大的收支缺口，实现公路交通“软着陆”，成为当前地方政府和普通公路行业、企业亟需解决的难题。

三、实现地方国省干线投融资持续性发展的几点思考

全面建设社会主义现代化国家新征程阶段，交通需由注重规模速度向高质量发展转变，由行业自身发展向多元融合发展转变。国省干线亦是如此，公路建设要有效益，才能实现可持续发展。所以，普通公路的投融资不能只投不收，需产生经济效益反哺于投融资还本付息和资产增效，保障国有资产的保值升值；只有深化交通投融资体制改革，研究构建支撑普通公路建管养的投融资体制，完善公路投融资模式，才能实现这一目标；需进一步完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式，吸引社会资本投入，多渠道筹措建设和维护资金；逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，促进普通公路持续健康发展。

（一）科学决策 做好顶层规划

交通基础设施规划时便要思考实施交通基础设施带来的成果，既包括有形成果，例如各种绩效数据，也包括无形成果，例如对国民经济和人民生活的影响，这就要求项目启动前作好顶层设计，争取以最小的综合投入获取最大的综合产出。

（二）厘清事权 优化投融资机制

建立交通基础设施特许经营制度，吸引社会资本参与交通基础设施建设。交投集团按照事权和支出责任相匹配的原则，思考公路可持续发展的资金筹措与债务风险防控措施。减少中心城区道路改造资金占国省干线投融资资金的比例，将中心城区道路改造建设项目与城市综合管廊、公园配套服务等市政基础设施项目有机融合，采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理，从而解决中心城区道路升级改造投融资资金。

（三）创新谋划 优化融资结构

面对新的融资形势，为切实破解资金难题，交投集团以建设项目为导向，做好融资规划；以“控制规模、突出重点”为原则，拟定实施工程建设项目，估算好项目建设总投资，测算好资金需求；维护好银行信用和“AA+”评级，全力控制各类债券计划和净增融资金额不超过红线，主体信用评级向“AAA”努力。例如2021年，交投集团按“高改低、短改长”的要求在项目包装和渠道拓展上下功夫，依托宜井高速项目、G220改建项目累计获批30亿元长期低息贷款；完成融资近100亿元（含转贷与新增），平均融资成本4.79%，较上一年下降0.41%，多笔短期融资券、公司债券，均较往期同品种债券融资成本大幅下降，进一步优化融资债务结构。

（四）与时俱进 开通合作新模式

为完成地方绕城高速建设，交投集团参考了其他省份与地市的经验，经过与省级平台沟通研究，采取了省市合作投资模式、省市产业合作收费权置换等实现省市双方共赢，地方公路交通设施的可持续性发展。例如建成宜春西绕城高速宜春至井冈山高速公路三阳至新田段（以下简称“西绕城高速”）工程建设项目，进一步完善宜春市综合交通网络，增强赣西北地区北南纵向运输通道功能，提升宜春城区向周边辐射能力，促进宜春区域经济和社会加速发展。

（五）向上沟通 争取政府输血

交投集团积极向上争取及协调相关部门，按期拨付土地收储资金，加快市本级资产注入进程，加大资产清欠力度，明确历史遗留债务处置方案，有效化解公司隐性债务，增加资产规模和缓解资产负债率上升压力，积极对接市本级资产注入，厘清有关县（区）债务数额，制定清偿计划，尽快落实项目融资有效资产注入。

（六）拓展业务 实现自我造血

为进一步打造实体企业，交投集团拓展建筑、地产、贸易等营收业务，实现利用其“造血”功能补营收短板的目标；积极推动物资贸易业务规模上新台阶，继续做好钢筋、水泥等附属设施供销业务及设备租赁业务，进一步扩大销售面和销售体量，强化成本控制，提高利润率及市场竞争力，从而实现自我“造血”，促进交通投融资可持续发展。

（七）优化改革 实现旗舰发展

除了要优化管理模式、节约投资外，还要通过“开源”实现企业的健康可持续发展。业态上依托交通运输及公路业务向上下游产业延伸，在交通运输全产链中寻找经济增长点，例如投资入股新能源汽车制造产业（向当地新能源汽车产业投入部分股权），建设和运营物流产业园。同时，利用工矿废弃地复垦、矿山、机制砂及其他资源开发或合作开发等方式解决资金来源，力争形成一套更为合理可行的公路项目融资及偿债模式。2022年《政府工作报告》提出，积极扩大有效投资，围绕国家重大战略部署和“十四五”规划，适度超前开展基础设施投资。交通运输部近期印发《关于扩大交通有效投资政策措施及任务分工方案》的通知、《关于积极扩大交通运输有效投资的通知》，提出了一系列有针对性的举措。国省干线需抓住机遇，创新办法，发挥好财政资金的投资撬动作用，带动社会资本投资。一方面，要发挥好中央预算内投资、地方政府专项债等政府投资带动作用；另一方面，积极调动社会资本活力，促使民间投资稳定发展，继续采用PPP等模式吸引社会资本参与，实现国省公路高质量跨越式发展。