水治理中社区参与问题的探究——以河套灌区为例

谭利龙，赵素燕，冯慧娟，黄 蓉，乔佳慷

(太原科技大学 人文社科学院，山西 太原 030024)

我国是农业大国，灌溉是农业发展的重要保障，对农业极为重要。当前我国人口基数大，粮食需求量增加，而粮食生产和水资源之间的矛盾日益凸显，因此，需要不断发展灌溉农业来改善不利自然条件对农业生产的影响。河套灌区属于典型发展灌溉农业的地区，它位于内蒙古自治区西部的巴彦淖尔市，有得天独厚的引黄灌溉的条件，素有“塞外江南”之称，是中国设计灌溉面积最大的灌区。

河套灌区于1999年开始实行参与式灌溉管理模式，用水户协会的成立让农民亲身参与到灌区水治理中进而推动了河套灌区的发展。但是，近几年河套灌区的参与式灌溉模式在发展过程中出现了各种各样的问题。那么这些问题具体是怎样的呢？又该如何加强河套灌区的水治理，推进用水治理体系和治理能力现代化呢？这是笔者接下来所要讨论的重点。

1 相关文献研究综述

河套灌区的水治理在演变过程中不断地让农民参与进来，采用“灌溉管理单位+用水户协会+用水户”的参与式灌溉管理模式。学术界研究学者对参与式灌溉模式颇有研究。部分学者从不同角度阐释了参与式灌溉管理对农户的积极影响。刘静认为用水协会的建立使更多资源投入到渠道运行和维护上，由此提高了农户的灌溉频率，改善了灌溉质量[1]。曹雪梅认为参与式灌溉这种模式可以对传统的用水收费制度进行更新设计，从而提升农民参与灌溉管理的积极性，改善原有的灌溉局面[2]。

除研究参与式灌溉模式对农户的积极影响外，我国学者还探究了参与式灌溉模式中出现的一系列问题。苏林、袁寿其等学者聚焦于用水户协会，阐述了协会中存在的水权问题、人员素质教育、协会规模及灌溉工程配套等问题，分析了我国参与式灌溉的发展趋势[3]。赵才则着眼于参与式灌溉管理层面的问题。他认为灌区水利设施“被人使用，无人监管”从而衍生了一系列问题，例如：灌区水利部门与协会缺乏对灌区实况进行勘察、政府部门派遣的管理人员数量多致使管理经费居高不下等，这些管理层面的不足致使灌区的发展受到限制[4]。

综上所述，我们可以看出参与式灌溉作为一种先进的灌溉管理模式，在一定程度上提高了农户的积极性，推动了水治理的发展。然而，当前我国灌区管理体制中确实存在一些问题，若这些问题无法得以解决，灌区的发展将受到挑战。对于参与式灌溉模式，我国研究学者大多从农学、工程学、管理学等角度进行探究，而从社会学的角度进行分析的文献较少。笔者将以河套灌区为例，结合社会学的知识来探讨参与式灌溉模式中出现的问题。

2 河套灌区管理状况

2.1 灌渠的管理状况

河套灌区灌排工程管理分为国管和群管两部分。总干渠、总排干沟、干渠(沟)、分干渠及跨旗县的分干沟由国家管理，支渠、分干沟以下工程由群众管理。黄河三盛公枢纽工程设黄河工程管理局；总干渠、总排干分别设立管理局；干渠分别设一干、解放闸、永济、义长、乌拉特等5个管理局和45个管理所；分干渠、沟共设立了169个管理段。灌区内的88个乡现已全部建立了水利管理站，负责辖区内的灌排工程兴建和管理。各支、斗渠设有支斗渠委员会和支斗渠长，各村配有专职管水员。由此看来，河套灌区的灌渠管理已成一套相对成熟的体系，由上至下都配有专人管理，分工明确。但是实地调研中发现看似成熟的管理体制当中也存在着一些问题，例如：政府干预过多导致农户自主性减弱；用水户协会内部职责不清、机制不活等。那么这些问题具体是怎样的呢？导致问题产生的原因是什么？将如何改善这些问题？这还需要进一步讨论。

2.2 河套灌区用水户协会介绍

目前，河套灌区共有农民用水户协会261个。用水户协会是一种较为新型的非政府组织，经当地民政部门登记注册后，具有独立法人资格，实行独立核算，自负盈亏[5]。协会管理细则包括用水管理、工程管理、水费征收和水务公开这四大方面。用水管理工作主要是登记、核查各供水闸口和各农户的灌溉面积，并根据实际情况制定需水计划、用水计划。工程管理是指协会对所管辖范围内的工程设施进行养护、维修、管理等[6]。例如每年灌溉期开始前，协会工作人员全面检查工程设施，修整影响通水的渠道与建筑。水费征收通过预收水费来完成，用水户的水费只能专项专用，主要用于购水、协会工作人员的误工补贴、渠道的管护等。为了保障农户对水费的知情权，用水户协会还会定期向用水小组公开水务。水务公开的内容主要为：用水量指标、水的价格、财务账目、实际用水量[7]。

3 参与式灌溉管理体制中出现的问题

3.1 科层制下政府干预过多导致农户自主性减弱

我国实行的行政管理体制主要是科层制，随着时间的推移科层制逐渐理想化，成了许多组织和管理体制的参考样式。就灌溉模式而言，传统灌溉管理模式属于科层制，而参与式灌溉模式则通过灌溉管理权的转移、引入参与机制，使农户拥有独立的灌溉管理权，改变了传统灌溉管理模式中的等级权限关系，故参与式灌溉模式应属于非科层制[8]。在理想状态下参与式灌溉模式本应把权力转移给用水户协会，让农户有更多的自主性。而实际情况中，我国参与式灌溉模式受到“科层结构”的限制未能形成新的灌溉管理权关系，反而表现出与传统灌溉管理模式相同的特征。“科层结构”是理解我国流域整个水治理模式的核心。因为在我国的整体流域治理中，中央是最终委托人，流域管理机构和地方各级政府是政府的代理人，所有的涉水事务和与其有关的各类活动，均在上述管理机构的直接控制下，所有的渠系堤坝，除没有大型配水系统的小型灌溉工程外，也均在流域管理机构和政府的管理权限内[9]。由此，在科层结构下的传统水治理模式中，政府扮演的一直是管理者的角色，依据其职能管理着灌区水治理的相关事宜。而参与式灌溉管理模式要求政府把部分权力从管理体系中剥离出来交给用水户协会，这必然要经历一个长期磨合和调整的过程。

参与式灌溉模式的发展是自上而下推动的，它的构建是一个新规则制定的过程，而制定的主体便是国家。在这一模式中，政府要把部分管理权限转移给参与式灌溉模式中的参与式组织。这些组织的确立需要政府相关部门的审核、批准以获得合法性权利。授权的过程中，政府和参与式组织之间的平等性也随之消失，取而代之的是一种隶属关系。这种关系下政府有权对参与式组织的权限进行规约以保证水治理工作的正常运行。然而，在进行规约时，政府受问题的复杂度、执行人自身的特点等因素的影响可能会超出参与式灌溉模式所规定的权限，这就是我们所说的政府干预过多。同一个体系中一方权利的扩大，相应的另一方权利会随之削弱，政府干预过多就可能会导致农户的自主性减弱。那么从河套灌区的水治理现状来看，政府干预下的农户自主性实际如何呢？这还需要我们进一步讨论。

河套灌区农户自主性经历了一个长期的演变过程。人民公社时期国家全方位地介入乡村社会的生产与生活，因此，这一时期的灌溉管理呈现典型的“集权式动员体制”特征，农民没有自主参与的环境和能力。2000年前后河套地区展开了参与式灌溉管理实践。这一时期农民参与有了更多的自主性，但农户的自主性仅限于在水费使用等问题上，对于切实关乎农民利益的水费构成及制定，农民并没有实质的参与权与自主性。而现今的农户从表面上看相比较于人民公社时期拥有了更多自主权，但事实上，国家的政策调整像一只“隐形的手”在调控着社会资源的分配和基层社会中的权力结构。农户自主权的权限范围是在国家将许多实质内容固定之后的局限自主，还远没有达到真正自主。

3.2 用水户协会内部职责不清、运行机制不活

农民用水户协会作为参与式灌溉管理中必不可少的组织在水治理中发挥了不可忽视的作用，但是显而易见，灌区水治理的成效并没有达到预期的效果。从农民用水户协会的实际运作中我们发现了一些典型的问题。①农民用水户协会成员并非严格按照选举产生，大部分协会的执委会成员都是由村委成员兼任。虽然这种组建形式在初期发挥了积极的作用，但是在实际运作中不仅容易出现协会与村委之间账目不清的问题[10]。②协会的建立以灌渠为单位，而普遍情况是一条灌渠涉及多个行政村和自然村，这就导致各自为政的多行政群体内部彼此互不认同，难以形成统一的协会领导权威，在利益的驱使下容易产生了资源分配不均、责任主体不明等一系列的矛盾。

3.3 水费管理问题长期存在

农业水费是灌区工程维修养护的重要资金保障，对灌区的运行和发展至关重要。参与式灌溉管理模式实施后，农民用水户协会的章程明确规定了水费的相关制度，要求“配水、计量、收费、开票或核算”都能落实到每个用水户，这在一定程度上能保证农户的知情权、参与权，极大地提高农户的自主性，利于改善水费管理中出现的问题。

但是，实际调研中我们发现由于每个农户的灌溉面积是相对固定的，再加上一些地方的计量设施配套不全，计量到户难以实现。因此，灌区普遍采取按面积收费的方式。按面积收费是用水户协会先计量支渠或斗口的用水量，再按灌溉面积把费用平均分摊到用水田亩上[11]。这种收费方式使得用水量和水费脱钩，农民的节水意识减弱，水资源的浪费现象加重。而灌溉面积的不同以及农户自身的用水行为各异又使农户之间容易产生冲突，农户间的矛盾加剧将直接影响水费的收取和用水户协会工作的开展。

4 改善社区参与水治理的合理建议

4.1 重新定位政府机构的职能

水治理的相关管理机构应转变职能，成为一个支持性服务的提供者。政府部门应当推广技术服务、提供财政补贴、对大型灌溉工程给予支持等。各级政府之间应该相互支持，彼此协作，共同推动灌溉事业的发展。同时，地方政府要在当地积极宣传参与式管理的理念，避免因一些既得利益的得失而阻碍参与式灌溉的发展。

4.2 理顺协会的内部关系,完善运行管理机制

用水户协会作为参与式灌溉管理的基本组织直接参与到水治理当中，因此，致力于打造一支规范、高效的基层水治理队伍对灌区的运行和发展有重要意义。①灌区水利单位应当督促协会建立健全体制机制，并协助其组建专业维修养护队伍；②协会自身应当进行内部改革，协调各自然村之间的利益关系并以规章制度的方式明确责任主体。除此之外，还要不断完善运行管理机制，厘清协会和其他主体之间的关系，促进社区参与水治理的长足发展。

4.3 加强水费管理，推进水费改革

针对水费管理中的问题，应该不断加强水费管理的改革。①完善水费的征收制度以提高水费的征收率；②改革水费的征收方式，尽量采用供用水双方直接见面收取的模式，以减少水费收缴的中间环节，避免水费截留、挪用，保证水费的专款专用；③加大投入力度，落实地方的配套资金，不断完善灌溉田间工程系统计量设施的建设，让灌区能够实现计量到户，减少浪费水资源和“搭便车”收费的现象。