青海打造生态文明制度创新新高地研究

◇牛丽云

一、青海打造生态文明制度创新新高地的内涵分析

为贯彻习近平总书记在第七次西藏工作座谈会上提出的“把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地”重要讲话精神，落实2016年、2021年习近平总书记两次参加全国人大青海代表团审议并两次考察青海时,对青海作出的“三个最大”省情定位及有关青藏高原生态环境保护提出的具体要求,2021年7月，中共青海省委研究出台《关于加快把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地的行动方案》(以下简称《行动方案》),明确青海在深入推进青藏高原生态文明建设和高质量发展中的重要地位，在把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地中的使命担当,提出打造习近平生态文明思想实践新高地以及生态安全屏障、绿色发展国家公园示范省、人与自然生命共同体、生态文明制度创新、山水林田湖草沙冰保护和系统治理、生物多样性保护新高地。其中,制度创新新高地是推进青藏高原生态文明高地建设的关键因素和重要保障。

制度固根本、稳预期、利长远，系统完整的制度体系是生态文明建设的重要保障。［1］建设高质量的生态环境必须依靠制度、依靠法治，只有实施最严格的法律制度、最严密的法治，才能为生态文明高地建设提供战略保障。打造生态文明高地作为青海省今后一段时期具有全局意义的战略部署,绝不等同于一般意义上简单的环境问题治理，而是以一种整体性思维与实践去实现的高度综合性目标。这一目标的实现更离不开制度保障。虽然青海省已初步构建了具有青海特点的源头严防、过程严管、后果严惩的基本制度框架，但生态文明制度建设的完善性与系统性问题,制度结构内部发展不平衡、制度执行能力不足等问题依然存在。同时,生态文明制度本身是一个与时俱进不断发展变化的体系,需要根据社会经济的发展,不断创新有效制度，为“高地”建设提供持久的推动力。

“高地”在《辞海》中解释为:“军事上指地面凸起的部位,常作指示目标位置用。”在经济学上,“高地”被用来形容经济优势地区、人力资源丰富地区、有竞争力的地区等。据此,青海打造“生态文明高地”可以理解为:相对于其他省份和地区,青海生态文明建设在整体上处于领先地位,其中在一些方面具有显著优势,在一定程度上能够起到重要影响和示范引领作用。其中“制度创新新高地”,可以定位为：具有生态位势高、战略定位高、建设目标高、制度体系现代化水平高、生态文化建设基础高等特点且无可争议的生态文明制度创新样板地区。

生态位势高。青藏高原作为世界上海拔最高的地质-地理-生态单元,被誉为“世界屋脊”“地球第三极”,其“与天比高”［2］的地理位势是其他任何区域都无法比拟的。同时,青藏高原在区域生态环境变化、全球气候演化方面扮演着重要角色：能量和水循环在亚洲季风系统中起着重要作用；边界的动力和热力的强迫作用影响大气环流，对我国乃至欧亚大陆气候会产生深刻影响，被称为“全球气候变化的驱动器和放大器”。［3］总之，青藏高原生态变化必将影响区域甚至全球气候变化。位于青藏高原的青海，其生态价值显而易见。

战略定位高。青藏高原是大自然赐予人类的财富，青藏高原生态文明建设是全体中国人民的责任。党的十八大以来,习近平总书记多次对青海生态保护作出重要指示、提出明确要求。2021年6月，习近平总书记在考察青海时指出：“保护好青海生态环境，是‘国之大者’。”7月9日,习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第二十次会议审议并通过《青藏高原生态环境保护和可持续发展方案》,再一次强调“要站在保障中华民族生存和发展的历史高度,坚持对历史负责、对人民负责、对世界负责的态度,抓好青藏高原生态环境保护和可持续发展工作。”青海省作为青藏高原的重要区域,始终把铸牢国家生态安全根基作为重大政治任务和历史责任，从生态立省、建设生态大省强省到“一优两高”战略的实施,再到生态文明高地行动方案的出台,无不体现出在青藏高原生态环境保护中的政治担当与使命。

建设目标高。《行动方案》明确提出全面贯彻习近平生态文明思想,率先打造全国乃至国际生态文明新高地,明确如下目标:到2025年,青海特色生态文明体系进一步完善,生态文明高地建设取得系统性突破性标志性成果;到2035年,青海特色生态文明体系全面建立，人与自然和谐共生现代化基本实现，生态文明高地基本建成;到21世纪中叶,青海特色生态文明体系融合深化,全面建成更加完备、更高水平、更具影响、更美形态的生态文明高地。

制度体系现代化水平高。党的十九届四中全会将生态文明制度列为中国特色社会主义制度的重要方面和有机组成部分之一,并从实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度等四个方面明确了生态文明制度体系的基本内容和总体要求。我国生态文明制度体系建设得到进一步完善,但一些具体目标及细分领域仍然缺乏有力的制度支撑。青海《行动方案》将目前在我国生态文明制度体系中缺乏成熟制度支撑的生态系统生产总值(GEP)核算体系、生态产品价值实现机制、生态补偿机制等热点重点问题列为制度创新的重点内容,为生态文明制度建设贡献青海经验。

生态文化建设基础高。文化是人们的价值体制和行为模式。［4］长久以来，生活在青藏高原的各族人民对高原生态环境的脆弱与自然资源的珍贵有着深切的感受。他们崇敬自然、尊重生命，建立了尊重和承认自然内在价值与权利的价值观与行为规范，形成了丰富而独特的“人与自然和谐共处”的生态文化。从某种意义上讲，青藏高原传统生态保护文化就是以生态为魂的绿色文化，生态属性就是青藏高原优秀传统生态文化的最基本属性之一。这与生态文明高地建设方案的精神高度相融，是打造生态文明制度创新高地可资借鉴的文化资源。要充分挖掘和发扬高原各民族生态文化底蕴深厚的独特优势，加快传统生态文化的保护性开发、创造性转化、创新性发展，并通过注入现代生态文明理念，丰富高原生态文化的内涵，营造相比其他地区更为浓厚的生态文明建设氛围，凝聚强大的社会共识。

二、青海打造生态文明制度创新新高地的总体思路

（一）指导思想

打造生态文明制度创新新高地必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神,深入贯彻习近平生态文明思想,牢固树立生态保护优先和绿色发展理念,以解决生态高地建设中的突出问题为导向,以严明生态环境保护责任为保障,着力固根基、扬优势、补短板、强弱项,实行最严格的生态环境保护制度,统筹山水林田湖草沙冰一体化保护,全面推进资源节约集约循环利用,进一步夯实生态保护优先的战略定位,推动生态文明建设各类制度集成高效、协同增效,聚力提升生态环境治理效能,为建设更加美丽新青海提供强有力的制度保障。

(二)基本原则

一是坚持习近平生态文明思想。全面落实习近平生态文明思想、习近平总书记对青海省重要讲话精神,把生态文明高地建设作为严守党的政治纪律和政治规矩的现实检验,增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”,实行生态环境保护“党政同责、一岗双责”。明晰政府、企业、公众等各类主体权责,畅通参与渠道,形成全社会共同推进生态文明高地建设的良好格局。

二是坚持生态优先绿色发展。2021年10月12日，习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上强调，良好生态环境既是自然财富，也是经济财富，关系经济社会发展潜力和后劲。在打造青藏高原生态文明高地过程中，我们要牢牢把握坚持“生态优先”“绿色发展”这两个基本点,实现从利益驱动的价值观念到正义价值与公正理念的转变，正确处理经济发展与生态环境保护的关系,加快形成绿色发展方式，建立绿色低碳循环经济体系，把青海的生态优势转变为发展优势，使绿水青山产生巨大效益，促进经济发展和环境保护双赢。

三是坚持立足省情。实践证明,任何制度创新都离不开环境因素的影响和制约。近年来，青海省生态环境保护工作取得重要进展,但与其重要的生态地位和人民群众的期盼相比仍存在一定差距。尤其是在中央环保督查中暴露出的问题,反映出青海生态文明建设的制度仍不够完善。在打造生态文明制度创新新高地过程中,必须心怀“国之大者”,立足“三个最大”省情定位,以破除与生态保护不匹配的制度障碍为出发点,抓住突出矛盾和薄弱环节,选择具有突破性和引领性的领域予以重点推进,推动生态文明高地制度体系健全完善。

四是坚持科学协调。生态文明高地制度创新必须注重制度间的协调，既要立足青海省情实际,又要着眼于生态文明建设的长远目标进行规划,准确地制定科学、成熟的制度体系。制度创新既要约束性、激励性相结合,又要指导性、强制性相结合,兼顾公平和效率；既要体系完整、功能齐全,又要简明易行,具有可操作性。

三、青海打造生态文明制度创新新高地的重点任务

制度问题往往是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。成功的制度创新不仅包括制度设计，更为重要的是包括制度的有效安排与运转。［5］对于打造青藏高原生态文明制度创新新高地而言，必须重点构建和完善八个方面的内容。

（一）加强生态文明高地制度体系建设的顶层设计

1.构建青藏高原生态环境治理区域合作机制。生态文明高地建设涉及青藏高原整个区域，因此，必须树立区域协作“一盘棋”理念。青海应尽快协调其他省区制定青藏高原生态文明高地建设区域合作规划、签订合作协议、形成合作宣言，强化区域间的联动和分工协作，推动青藏高原生态环境共建共保。同时，探索建立各省区之间就生态文明建设在地方立法、行政执法、司法等领域的协作机制。

2.建立青海省省域空间规划编制机制。落实中办、国办《省级空间规划试点方案》精神，吸取试点省份的经验做法，立足省情加快推进青海省“多规合一”，形成规划成果共享、技术规程共用、信息平台共享、运行程序顺畅的空间规划编制机制。

3.修改完善全省生态功能区划、主体功能区划。《青海省主体功能区规划》自2014年由省政府印发实施以来，至今已8年，2018年仅做过一次小修订。随着青海经济社会和生态文明建设的快速发展，该规划已不能满足现实需要，应重新开展国土空间本底条件调查，修订区划规划，在推进“多规合一”进程中，更加成熟、科学地划定符合生态文明高地建设的“三区三线”。

4.编制青海打造生态文明高地专项规划。其一，规划应紧紧围绕中央的决策部署和中共青海省委的决策安排，明确生态文明高地建设的总体目标、时间表和路线图，建立生态文明高地的目标体系和指标体系，圈定重点建设领域、重点工程和重点任务，同步建立规划的保障落实机制和配套措施。其二，制定规划专项实施方案，切实推进规划实施。各级人民政府及职能部门应根据规划的要求，分解任务、落实职责，编制本地区、本部门的实施方案或计划。其三，定期对规划推进的实际效果及规划目标、指标达成度进行分析。各级人民政府及其相关部门应定期开展业务推进自查自纠、目标达成度分析，及时调整本单位的实施计划或者行动方案，稳步推进规划的总体落地生效。

（二）完善生态文明高地建设的法治体系

1.推进区域协同立法。中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确提出建立健全区域协同立法工作机制。由于青藏高原主体部分是西藏和青海，所以，在生态文明高地建设中需要加强两省区区域协同立法。青藏两地人大可尽快协调沟通，组织专家在广泛调研的基础上，共同制定出台青藏高原生态环境保护法。

2.健全青海地方立法体系。一是加快补足生态文明领域引领性和重点领域的空缺，研究制定《青海省生态保护补偿条例》，尽快出台《青海省生态环境保护条例》《青海省野生动物保护条例》等地方性法规，加快国家公园青海片区的立法工作，适时修订《青海省生态文明建设促进条例》。二是引导鼓励各民族自治州结合本地区特色文化，加强生态环境保护立法。三是强化生态文明法制的立改废机制，及时清理无法满足当前发展需要，与生态文明高地建设相悖的法规规章等。四是重视有关生态环境保护立法的立法后评估工作，组织成立层级分明的常态化评估小组，定期开展评估工作，及时公布评估报告，并要求实施单位及时按照评估建议进行整改，提升专项立法实效。

3.推进生态文明执法司法改革。一是加快制定我省生态环境保护综合行政执法事项目录，同步编制工作规程和操作手册，细化执法规程，指导全省生态环境保护综合行政执法的具体执行，提升环保执法的规范性和科学性。二是开展惩罚性、赔偿性、修复性司法，推进生态环境司法专门化和专业化，探索涉生态、环境、资源案件的集中管辖制度，建立以国家公园所涉区划作为法院管辖权确定基准的管辖制度，在已建成的三江源、祁连山生态法庭的基础上，推动建设青海湖生态法庭。三是构建环境司法信息共享和协调合作机制。研究制定青海省生态环境损害赔偿信息公开办法、青海省生态环境损害赔偿磋商办法，建立从省级到地方的法院、检察院、行政主管单位生态环境损害赔偿磋商机制。建立统一的生态环境执法信息平台，加强法院、检察院与环保行政机关的信息共享，强化环境司法、行政的协作交流，努力构建行政执法和刑事司法无缝衔接体系，充分利用法治对生态文明新高地建设的助推作用。

（三）构建成熟完备的生态产品价值实现机制

1.提升优质生态产品的供给能力，促进生态产品增值增量。科学谋划“四地建设”，践行“两山”理念，加强生态环境保护，强化资源资产管理，为增加生态系统产品和服务的“盈余”和“增量”提供不竭动力。一是优化国土空间布局、调整优化土地用途，推进区域公共设施建设和综合开发，将生态系统产品和服务与各地区独特的自然资源、历史文化资源相结合，发展生态餐饮、旅游、住宿、医疗健康、文化创意等多元服务产业，增加片区生态系统服务种类和生态产品供给能力，提升区域生态价值，带动土地资源和其他附随产品服务的升值溢价。二是推进生态产品供给侧改革，促进传统生态产业的转型升级。大力发展高产、优质、生态、安全的现代农业，推进青海绿色有机农畜产品培育研究。加快培育青稞、藜麦、马铃薯、牦牛、藏羊等高原优质农畜产品，不断扩大优质优势农畜产品的基础供给。重视对农牧区居民的产业技能培训，加大对农牧区中小企业、农村承包经营户的扶持，提升初级农畜产品附加值。充分利用青海省自然本底条件优势，大力发展清洁能源，打造国家清洁能源产业高地，用绿色高新技术改造提升传统生态产业，实现清洁生产、环境设计、绿色制造、绿色供应链的产业体系，促进全省资源能源体系革新。加大对新经济新业态新动能的发掘，大力发展凸显高原优势的新型生态产业，以“四种经济形态”为引领，促进全省生态产业体系的现代化。三是建立青海省统一的生态产品认证评价标准，打造青海省生态产品公用品牌，实现生态产品的增值溢价。加强青海省生态产品品牌的培育和保护，将符合标准的各类生态产品纳入品牌范围，严把产品准入关，逐步推动省内生态产品认证的国内互认、国际互认。

2.培育生态产品消费市场，构建多元的生态产品价值实现路径。一是尽快开展全省生态产品基础信息调查，全面摸清各类生态产品及衍生服务的种类、数量、质量底数，建立青海省自然资产确权登记制度与规范，加快编制青海省自然资产和生态产品目录清单。二是建立生态产品价值核算交换机制。加快制定青海省生态系统生产总值（GEP）核算技术规范，确定试点区率先开展生态系统总值(GEP)核算，探索建立反映生态产品保护和开发成本的评价机制和评价标准，逐步向全省推广。通过GEP核算成果的利用，探索建立体现市场供需关系的生态产品价格形成机制，指导全省生态产品的公平交易。三是建立生态产品管理、开发和运营平台。建立从省级到地方信息共通共用的多级生态产品信息平台，跟踪掌握产品动态信息，及时向全社会公布。完善青海省生态产品大型综合交易市场和线上交易平台的建设，引入社会资本和专业运营商实施具体管理，将省内零散的生态产品进行集中收储和整合优化，转换成连片优质的“资源资产包”，实现资源资产的高效利用，提升零散化生态产品的市场竞争力。通过品牌打造、多元政策福利指引，拉动省外市场对青海生态产品的交易需求，着力提高省外市场对青海生态产品的认可度。四是加快三江源国家公园生态产品价值的实现。编制符合国家公园规划和特点的生态友好型产业清单，在现有制度机制基础上，加快资源资产的产权登记进度，建立国家公园自然资源资产产权安排、流转和有偿使用机制，精准定位符合试点区保护和利用条件的生态产业，鼓励支持当地居民、企业和其他社会组织积极参与生态适宜产业和生态保护事业。五是同步构建全省生态产品交易监管机制。研究制定青海省生态资产交易管理法规，落实生态资产交易管理服务主体职责，规范交易程序，为全省生态产品交易的监督管理和争议处理提供制度保障。

（四）健全生态保护、修复、补偿制度

1.全面创建国家公园示范省。围绕“推动三江源国家公园成为世界一流第三极国家公园”建设目标，在全国率先建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，全面创建具有青海特色的国家公园示范省。一是编制实施青海省以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设行动计划和青海省以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设总体规划。研究科学的自然保护地分类标准，制定出台自然保护地整合优化办法和方案，整合交叉重叠保护地、归并优化相邻保护地、评估新建保护地。二是加强自然保护地勘界立标工作，优化边界范围，完善功能分区，妥善解决历史遗留问题。推进管护模式的现代化转型，健全生态管护公益岗位制度。三是探索开展自然保护地一般控制区内生态教育、自然体验、生态旅游等多方式的特许经营。制定扶持和规范社区居民从事环境友好型经营活动、发展生态农牧业的办法。创新草原经营利用方式，持续推动建立市场化多元化的生态补偿机制。

2.实施山水林田湖草保护和修复机制。一是统筹谋划“山水林田湖草”保护修复总体布局，实现青藏高原生态系统的整体保护、系统修复和综合治理。加快《青海省国土空间生态修复规划》的编制进程，落实《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》要求，着力完成青藏高原生态屏障区生态保护和修复重点任务，加强人工草场建设，加强天然林保护和公益林管护，加快实施历史遗留矿山的生态修复治理。二是健全完善“山水林田湖草”管理体制和协调联动机制。清理整合单一、独立的生态工程建设规划、生态管理保护机制安排等，从源头解决各项工程任务交叉、拼凑、不协调等问题，提升顶层设计的整体性、科学性和协调性。加快建立权责对等的协调联动机制，促进政府部门的纵向联动和部门间的协调联动，实现政府管控的协调和高效。三是健全生态保护和修复的多元化投入机制。积极争取国家部委对青藏高原生态保护和修复的专项资金投入。积极拓展生态领域的省际合作，开展横向生态修复补偿尝试，积极开展经济带、生态区省际联席会议，加深加强省际交流合作。持续探索研究激励社会主体、社会资本长期投入生态保护修复工作的政策措施，充分发挥高原生态优势，拓展生态产品的价值实现路径，增强社会资本的参与意愿，通过有效的金融财税政策措施鼓励社会资本进驻，达到生态效益、经济效益和社会效益的有机统一。

3.建立生态保护补偿制度体系。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，指出生态保护补偿制度是生态文明制度的重要组成部分，要加快健全有效市场与有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度。基于此，一是研究制定青海省生态补偿条例，明确国家公园、生态保护红线区以及草原、湿地、森林、流域等重点区域的生态保护补偿办法或实施方案，科学建立不同领域区域的差异化补偿标准体系。将生态保护补偿与实施主体功能区规划、西部大开发、集中连片特困地区脱贫攻坚、长江经济带保护、黄河流域生态保护、建设国家公园示范省等战略有机结合，重点在“一屏两带”（即三江源草原草甸湿地生态功能区屏障、青海湖草原湿地生态带、祁连山地水源涵养生态带）等重点生态功能区开展生态保护补偿。二是争取中央草原生态保护补助奖励、中央财政森林生态效益补偿基金、长江经济带生态补偿和保护、国家重要湿地生态效益补偿等政策支持。三是根据国家关于推进横向跨流域生态保护补偿有关政策要求。首先，在国家主导下，按照“成本共担、效益共享、合作共治”原则，与三江源下游省区探索建立以良好生态产品贡献程度、水质优良率、生态修复成效显著等为基础的多省间生态补偿机制；其次，按照“保护者获益、使用者补偿、污染者受罚”原则，对省内部分跨流域河流开展横向生态保护补偿试点工作，鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系，研究合理的生态保护补偿标准、考核评价制度和沟通协调的运行机制；最后，加强市州、市县(区)统筹，保障区域、流域生态保护主体的相关权益。

（五）严格运行生态文明高地建设的监督责任机制

1.建立青海省生态系统生产总值（GEP）核算机制，实行GDP和GEP协同增长评价考核。结合省情，制定以GEP核算为中心，核算实施方案、核算考核标准为基本点的“一个中心两个基本点”GEP核算制度体系，为我省开展常态化GEP核算提供制度保障。确立开展GEP核算应用的试点地区先行先试，鼓励其他市（州）、县（市、区）开展核算应用。一是编制青海省生态系统生产总值（GEP）核算技术规范，确定核算机构，明确核算内容、指标体系、核算方法与步骤等内容。二是编制核算实施方案及核算应用工作指南，并在适用过程中适时修订完善GEP核算标准和试点工作指南。编制生态产品功能量核算基础数据清单和其他开展GEP核算所需的清单目录，落实政府及相关部门的职责，推进核算应用工作。三是建立省级GEP核算数字化管理平台，逐步推进平台共建共享。四是加强GDP和GEP协同增长评价考核。探索GDP和GEP双核算双标准双运行的工作机制，建立协同运作、跟踪评估、成果评价、结果利用等环节的配套制度。

2.强化生态文明高地建设的立体责任，推进多元主体责任落实。一是明确各级党委、政府领导干部责任，进一步健全完善省委生态文明建设领导小组和生态环境保护委员会职责，严格实行生态环境保护“党政同责、一岗双责”。按照《行动方案》、任务分工和后续出台的专项规划，制定全省生态文明高地建设责任清单，作为落实各级党委政府、各相关部门达成约束性和参考性目标责任的基本依据，把生态文明高地建设纳入高质量发展综合绩效评价内容进行一体化考核。同时对相关专项考核进行精简整合，实现与现有生态环保工作责任清单相配套的监督考核和奖惩制度协同发力。二是完善生态领域领导干部离任审计制。加快建立大数据审计平台，开展财务、经济责任和环境审计的联合审计，在离任审计中建立领导干部问责制度，针对自然资源资产的审批制度、开发手续和专项资金的使用情况建立实施审计调查程序。推动将GEP核算结果作为领导干部任期内和离任审计的重要参考。三是强化生态文明高地建设的企业社会责任。充分引导企业、行业协会主动承担生态环保责任，探索建立中间组织对企业及企业经营者承担生态文明高地建设责任的质询问责制度。

3.健全生态环境保护督察制度，加强环境责任监督。一是严明督察纪律，改进督察作风。根据《中央生态环境保护督察纪律规定》，研究制定《青海省生态环境保护督察纪律规定》《青海省生态环境保护督察工作实施办法》，进一步明确督察主体、督察范围、督察方式、督察纪律和督察责任等，提升青海省生态环境保护督察工作的规范性和科学性。充分发挥“1+4”省级生态环保督察体系作用，强化派驻区域监察盯办，督促各级政府及职能部门履职尽责。二是将生态环境保护责任清单的实施情况、生态文明高地建设目标体系及任务分工达成度作为生态环境监察、生态环保督察巡视配套的重要依据。将例行督察、专项督察与日常环境驻点监察相结合，加强生态环境保护的责任监督力度。

（六）提升科技对生态文明制度创新新高地建设的支撑能力

习近平总书记指出，科技创新、制度创新要协同发挥作用，两个轮子一起转［6］。在青藏高原生态文明高地建设中，要注重发挥科技创新对制度创新提供支撑和引领作用。

1.打造生态文明高地科研创新平台。发挥高原科学与可持续发展研究院、青藏高原生态环境研究所等现有科研机构在生态文明高地建设中的带动作用，同时规划建设生态文明高地相关科研机构与人才高地，加强与国内外优质科技资源和人才资源协同联动，组织开展生态文明高地建设产学研协同攻关，构建中心驱动、多点协同、开放共享的青藏高原生态文明高地建设中的科技创新新格局。

2.加强生态文明制度创新新高地的科学研究工作。一是建议青海省社科规划办每年在发布年度课题指南时，将有关青藏高原生态文明高地建设相关问题列入其中，通过课题申报，选择相关领域优秀专家开展研究。二是省委生态文明建设领导小组和省生态环境保护委员会可以委托相关机构，组织专家每年就生态文明高地建设的实践情况开展专题调研,总结提炼全省各地区优秀的创新制度，为制度创新新高地建设提供经验与支持。

3.强化生态文明制度创新人才培养工作。人才资源是打造生态文明高地的重要依托，而高等教育是最主要的人才资源供给阵地。中共青海省委十三届十次全会强调要推动高等教育内涵发展，支持高校一流学科、一流专业建设。所以，高校应该不断优化适应生态文明高地建设需求的学科专业结构、人才培养结构，推动生物、环境、能源、旅游等专业的人才培养提高水平、扩大规模，提升相关领域人才培养的层次和质量。

(七)增强生态文明制度创新新高地建设的合力

高地建设需要在坚持党的领导的前提下，构建全社会多元主体积极参与的主体制度［7］。通过制度创新，激发社会活力，增强建设合力。

1.加强党的领导。党的十九大在《党章》总纲中明确规定“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，增强绿水青山就是金山银山的意识，坚持节约资源和保护环境的基本国策……”。这明确了党在生态文明建设方面的领导重任。可见，青藏高原生态文明制度创新新高地建设关键也在党的领导。在宏观决策方面，必须发挥党总揽全局、协调各方的作用，做好顶层设计和整体部署工作。在具体政策执行方面，要发挥党的基层组织在生态文明高地建设中的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，团结带领全省人民投身高地建设。

2.强化政府协同。传统生态环境治理以政府为主导，整体上存在着治理主体单一的问题。虽然治理主体日渐多元化，但各主体之间存在行为和选择的不协同以及利益冲突等问题。所以，在高地建设中一定要首先解决政府之间、政府各部门之间职能协同问题。一是在已成立的省委生态文明建设领导小组和省生态环境保护委员会的基础上,地方各级人民政府应成立相应组织机构,严格按照新高地建设的规划和目标体系,细化目标任务,制定科学合理具体规划或实施方案,分解给相关单位和主管领导,确保省委精神和生态文明高地建设的各项工作任务落到实处。二是明确部门与部门之间权责关系。部门间职能交叉、职能协同不到位等问题依然比较突出。既存在各部门职能分散带来的资源分散或职能交叉，难以形成生态文明建设合力的问题，也存在各部门为了自身利益导致的工作难以协同的问题。通过落实《青海省省级国家机关有关部门生态环境保护责任清单》，进一步明确职责分工,压实生态文明高地建设中的“党政同责、一岗双责”。

3.激发社会活力。生态文明高地建设中，企业和公众是参与者、建设者和受益者，应通过制度建设激发两者的活力。一是通过完善绿色金融体系、推进绿色税收改革，激发企业活力。大力推广绿色信贷，加大对环保节能项目的支持力度；完善环境经济政策，开展企业环境信用等级评价，建立企业环境保护“黑名单”制度，完善绿色信贷政策；进一步深化水资源税、消费税、环境保护税改革，在税制上建立正向减排激励机制,直接回应阶段性生态环境治理需求；健全企业采取投资抵免、技术更换等多种间接税收优惠形式,提高低碳绿色企业和绿色创新技术及绿色产品的竞争力。二是激发公众活力。“以人民为中心的发展”是习近平生态文明思想的本质意涵［8］。一方面，推进生态文明建设相关信息的公开。有学者指出，公共政策的公开与公众参与密切关联。［9］通过加强生态文明信息公开工作，切实保障公众在生态文明建设方面的知情权、参与权及监督权，推动生态文明制度创新。另一方面，搭建交流对话平台，完善监督举报投诉渠道等制度，拓展参与方式。此外，创新工作方式与激励机制，鼓励公众积极参与高地建设决策及活动。

(八)凝聚生态文明制度创新新高地的社会共识

社会共识不仅是社会体制的价值基础，同时也是重要的社会资本。它通过共享的规范、相互的信任、纵横交错的网络，减少制度执行过程中的思想障碍［10］，促进人们之间的集体行动、协调与合作。当前，生态环境保护无疑已经成为高原各族人民耳熟能详的热门话题。但在生态文明高地建设中，如何进一步凝聚社会共识，奠定贯彻落实《行动方案》的社会基础同样具有重要意义。

1.加强生态文明制度创新新高地建设的宣传。一是组织编写出版具有高原特色的生态文明宣传教育读本，并利用互联网、手机、广播电视、科普展览、专题宣讲等形式以及科技馆、文化馆、博物馆等公共文化设施，做好高地建设的宣传工作。二是将生态文明高地建设宣传纳入国家节能宣传周、科普活动周、全国低碳日、环境日等主题宣传活动，推进高地宣传教育进校园、进单位、进社区。三是组织公众参与国家公园、自然保护区、生态示范区的生态体验活动，实地接受生态环境教育，提升公众生态文明意识和素养。通过宣传教育，让绿水青山就是金山银山理念更加深入人心，使生态环境保护成为高原各族人民的自觉行动。

2.发扬高原传统生态文化的现代价值。继承和发扬优良文化传统是形成生态文明高地建设制度不可忽略的重要维度，高原生态文明高地建设应充分吸收高原各族人民传统文化的精华，从而使高地建设获得更加深厚和广泛的人文支持。同时，将传统生态文化和现代生态文明教育相结合，提高公众生态文明素养，规范生态文明道德行为，树立生态文明观、生态价值观、生态道德观，推动生态文化成为高原主流文化。

3.倡导绿色低碳的生活方式和消费习惯。绿色低碳生活方式绝不是要求人们抑制消费、刻意节俭，而是将环境保护与人们的日常生活融为一体。一是建议制定青海省生态文明公约。就民众在吃穿住行、办公等方面存在的涉及生态环境的问题作细致规定与引导，使之成为民众日常生活共同遵守、自我约束的行为规范，履行作为公民应负的生态文明建设责任。二是开展绿色节约型组织创建活动。通过创建绿色低碳的机关、学校、社区、乡镇、家庭等活动，自下而上、由点到面，夯实高地建设的社会基础。

结语

2021年10月14日，国务院正式批复同意正式设立三江源国家公园，从首个国家公园体制试点到首批国家公园之一，这是青海生态文明建设史上具有里程碑意义的大事。三江源国家公园的正式设立，不仅是党和国家对青海省以国家公园体制试点为核心的生态环保工作的肯定，也是对青海省生态战略地位的再一次有力注解，更是党和国家对未来青海生态文明建设事业的重大期许。不负重托，不辱使命。青海应从贯彻落实习近平生态文明思想的高度、构建人与自然生命共同体的角度、从“国之大者”的高度，来认识和把握生态文明建设工作，以三江源国家公园正式设立和《行动方案》实施作为新起点，以制度创新进一步推动青藏高原生态文明高地建设，给国家和人民交出一份满意的新时代中国生态文明建设的青海答卷。