治理有效视域下农村社会治理形式创新——以广西天峨“云榜模式”为例

张明进

（河池学院 广西宜州 546300）

党的十九大提出乡村振兴战略，要做到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[1]。治理有效是实现乡村振兴总体要求的重要维度之一，也是国家治理体系与治理能力现代化的重要体现。作为乡村治理的基础，农村基层社会治理有效程度影响到乡村的治理绩效。农村基层治理得好与坏，关系到乡村振兴战略的有效实现，影响到党在农村基层的执政之基，关系到中华民族伟大复兴的实现。本文结合广西天峨县在自然村屯创建的“云榜模式”模式，提升新时代农村治理的有效性进行探索和研究，以期为创新农村基层社会治理提供有益的参考和借鉴。

一、“云榜模式”实现了基层党建和村民自治的有效结合，提升了农村基层社会治理的有效性

农村基层社会治理的有效实现，离不开基层党建发挥引领作用和村民主体的广泛参与。近年来，位于广西河池市天峨县六排镇的云榜村，因龙滩水电站的建设需要，大批库区移民迁入该村，目前有5 个移民安置点，有400 多户2000 余人，是典型的移民安置大村。外来人员不断涌入，因土地重新分配和新旧居民风俗习惯不同，当地居民与移民安置点移民矛盾纠纷不断，门类众多的邪教组织也时常出现。针对这些问题，该村从治乱入手，以提升人民群众安全感、满意度和幸福感为主线，探索出“云榜模式”，实现了基层党建和村民自治的有效结合，提升了农村基层社会治理的有效性。该模式主要体现在“‘三加强、四到位、五联防、六大员’社会治安防控体系。‘三加强’即县、乡、村三级建立党政一把手为组长的工作机构，加强对社会治安的组织领导；‘四到位’即人员到位、经费到位、装备到位、待遇到位；‘五联防’即派出所与农村警务站联防，警务站与‘六大员’联防，‘六大员’与警务联络点联防，警务联络点与治安中心户联防，治安中心户与党员群众联防，构建共建共治共享机制；‘六大员’即组建集治安信息员、法制宣传员、人民调解员、森林消防员、交通安全员、抢险救灾员于一体的多功能巡防队伍”[2]。该模式充分体现了 “党群共治”的性质和特点，其中党建引领是核心，依靠群众是关键，立足基层是基础。该模式之所以取得成功实践，得到地方和中央的肯定，主要在于充分发挥好党建引领的抓手，发挥好党员的引领作用和群众的主体作用，党群关系、干群关系和谐融合发展，克服以前村“两委”单打独斗，党群、干群 “两张皮”现象，形成党员、干部、群众共同参与的多元治理，激发各方面治理主体的内生动力，调动治理主动性和积极性。

（一）该模式体现了党的领导和基层组织对基层社会治理的核心作用

农村基层社会混乱、纠纷频繁、群体性事件多发，症结在于基层组织软弱涣散。针对移民搬迁进来，村人口扩大、党组织覆盖不到位、移民对原来党组织不信任、领导和组织弱化等问题，天峨县采取“1+1+1”方式，在县、乡、村三级建立党政一把手为组长的工作机构，加强对社会治理的组织领导，加强党组织在村屯的工作力量。村屯的重大事项，直接对应到乡、县的党政一把手，做到村屯的事项能够快速有效沟通和得到权威支持。同时，党的基层组织建立对接帮扶和服务群众，强化党员干部的责任担当。以村屯群众密切相关的生产生活问题入手，及时解决群众身边的难题，真正凸显党的基层党组织战斗堡垒作用，发挥党员干部的“头雁效应”。在群众中树立了威信，赢得了威望，为基层党组织深入群众做好社会治理打下坚实的组织基础。“云榜”模式通过对基层党组织和党员干部进行再组织与优化，强化党政一把手的责任担当，以县、乡、村三级联动共担共责，将党的建设贯穿于基层社会治理的各方面和全过程，实现党的领导和基层组织对基层社会治理的领导核心作用。

（二）该模式凸显了基层治理发挥群众积极参与村屯治理的主体作用

关于基层治理的主体，以往更多倾向于政府和村两委。在具体的治理实践中，往往看到更多的是政府和村两委的作用，而村民个人的治理主体地位和作用则没有很好的激活和发挥，甚至是边缘或被忽视的状态。广西天峨县的“云榜”模式有效解决了村民群众对村屯治理内生动力不足的问题。通过组建“六大员”为基础的“多功能”巡防队伍，带动身边群众参与村屯治理。一旦村屯中出现矛盾纠纷，发现治安问题，基层群众能第一时间及时反映，村两委干部、派出所民警能及时处理。如果说村民小组是农村基层组织的“细胞”，那么村民小组长就是“细胞核”。激活“细胞核”是推动农村社会治理建设的关键。小组治安中心户、党员、群众是“塔基”，警务室（站）、巡防队员、警务联络点是“塔腰”，派出所是“塔顶”，可全面了解和掌握治安治理情况。“云榜经验”有效释放了农村基层村民小组长巨大的“细胞核”能量，彰显了基层群众巨大力量。该模式实现了治理触角延伸到村屯各家各户，覆盖到每一个角落，打通治理的“最后一公里”，实现了横向到边、纵向到底的有效管理。通过结合现代新媒体技术，建立工作微信群，及时进行工作沟通交流，激发了基层群众参与村屯治理的积极性和主动性，提升了村民个体在村民自治中的主人翁意识，凝聚了村民群众参与村屯治理的主体力量。

（三）该模式凝聚了基层治理各方面资源和力量形成合力的保障作用

农村基层社会治理的有效实现离不开各方面资源和力量的协同配合。农村基层的有效治理是一个系统的工程，除了加强基层党组织的战斗堡垒作用、发挥人民群众的主人翁意识和作用，还要借助各方面都资源和力量，协同配合，才能发挥最大治理绩效。该模式之所以能够实现“四到位”即人员到位、经费到位、装备到位、待遇到位，关键在于党政一把手的主抓落实，有效推动了工作的顺利开展和各方面资源的协调配合。以党政一把手为龙头，村两委干部、民警、党员为两翼，群众为主体，构建了一体两翼的立体化党群联防共治体系，体现了寓管理于人、财、物保障之中，把资源和力量下沉到基层，夯实了基层社会管理基础。在人员到位方面，该模式通过个人自荐、村民小组推荐、群众评议、组织考察相结合的方式，选派和聘用思想作风过硬，责任心强，热心村屯公益事业，群众基础好的村民担任六大员，整合基层协管力量。在经费保障方面，该模式强化政府财政经费支持和保障，统筹安排专项经费用于村两委自主使用，确保基层有权管事、有人干事、有钱做事。在设施装备上，该村为六大员配备巡防警械、消防器材等装备，推动治理重心下移、力量下沉。

二、该模式为农村基层社会治理的有效实现提供了有益的经验和启示

“云榜”模式在实践中使得村民自治和权益得到了充分的体现和保障，为农村基层社会治理的有效实现提供了有益的经验和启示。

（一）要坚持党对农村基层治理的领导，发挥好基层党建的核心引领作用

坚持和加强党对农村基层治理的领导是我们党在革命、建设和改革中的政治优势和优良传统。农村基层治理涉及到人、财、物等方方面面，把握工作原则和方向、凝聚群众共识、理顺各种关系、整合各种资源、统筹各方力量、协调各方行动、促使治理的生根落地都离不开党的领导。只有坚持和加强党对农村基层治理的领导，才能把握好农村基层治理的政治“方向盘”，确保农村基层治理始终朝着正确的方向航行。“云榜”模式之所以能够成功，关键在于县、乡（镇）、村屯三级党委都十分重视和加强对农村基层治理的领导，以乡、乡（镇）、村屯三级建立党政一把手为组长，紧紧抓住基层党组织的牛鼻子，充分发挥好党组织的领导核心作用，以党的建设作为贯穿基层治理的一条红线，确保基层治理正确方向。从政策支持、经费保障、人员配备等各方面进行了大力支持，并始终把农村治理作为一项十分重要的工作抓实抓好，真正确保和发挥了党始终总揽全局、协调各方的领导体系，实现整体治理、协同治理、系统治理。“党是领导一切的”既体现在党的基层组织覆盖面上，也体现在基层党建的实效性上，而基层党建的实效性关键在于发挥基层党员干部的示范引领作用。“云榜”模式在治理过程中，切实抓好农村党支部建设，选精配强村两委干部。通过党员积分制和群众评议满意度加强教育管理，强化党员干部的责任担当，让党员干部自觉承领治理任务，自觉带头参与到治理行动中，真正发挥党员干部的示范引领作用，增强党对广大农民群众的影响力、向心力和凝聚力。实践证明，农村基层党建抓得强抓得好，农村基层社会治理就强，治理效果就好，反之治理就会弱，效果就会差。

（二）要加强农村基层社会治理的改革创新，构建高效便捷的基层管理体制

习近平总书记强调，加强和创新社会治理，关键在体制机制创新。农村基层社会治理环境复杂、矛盾叠加、处理难度大，需要在管理体制机制改革创新上下功夫，因地制宜，因村施策，精准治理。一是要做好村（屯）情、民情的调研，找到制约治理问题的症结。农村基层社会治理的体制改革创新要建立在对农村村情、民情熟悉掌握的基础上，做到全面准确把握村（屯）的历史发展、村民结构、思想状态、利益诉求等情况，找到问题的症结，群策群力破解难题。本文中的云榜村面对库区移民大量迁入该村而引发的系列问题，县、乡、村不同层次都召开专题会议研究，听取群众意见，了解群众的诉求。在深入了解基础下，找到了各方的契合点，凝聚了建设美好家园的思想共识，逐步形成了现有的治理模式。二是要善于利用现代网络技术手段，助力乡村治理。农村基层社会的有效治理离不开现代信息技术手段。当前随着互联网技术的广泛应用，“智慧农村”、大数据+等现代信息技术对提升乡村治理智能化水平发挥着越来越重要的作用。云榜村通过组建维稳QQ 群和微信群，畅通信息、共享交流平台，对接乡镇司法、维稳、民警等部门和人员。一旦发生矛盾纠纷或其他社会问题，相互联动，协同配合，第一时间得到有效处理。三是理顺工作关系，明确职责分工，完善奖惩绩效考核。基层治理需要治理各方面肩负责任，相互协同配合，才能达到最大的治理绩效。云榜村根据村情实际，调整优化基层机构，在村两委的基础上赋予农村基层党组织相应职责权限，减轻基层负担，确保基层党组织聚焦主责主业，有精力有能力抓治理。根据村党员数量和工作实际，整合基层工作平台和队伍，以党员积分制和群众民主评议开展党员干部奖惩绩效考核，激发党员先锋模范作用的发挥。

（三）要善于糅合各方治理力量和资源，打造共建共治共享的基层治理格局

基层的有效治理需要凝聚各方治理力量和资源，善于用强大的组织力量来推动和整合社会资源，发挥最大的效能。一是要推动基层治理力量综合下沉。要发挥党组织的政治优势和组织优势，把党的组织和工作有效地推进到乡镇、县城各类组织、人群中去，把单位、行业和各领域党组织联接整合起来，推动各相关组织深度参与基层治理。该模式充分发挥乡镇政府、驻村干部、村两委干部作用，后盾支援单位联系帮扶作用，以县党委组织牵头，多方联动、深度参与、共同配合，信息畅通、共享，有效促进了县、乡镇各单位、部门条块管理力量在农村的聚合，推动治理力量下沉，提高共治共享水平。二要激发村民自治的内生动力。有效的基层社会治理必须充分发挥党的群众工作优势，健全村民自治机制，增强群众自治意识和家园归属感，实现村民家园村民建的主人翁意识。云榜村通过这些年来政府对乡村建设投入和各项利民政策等现实案例，紧扣村民对美好生活的向往，进行有效的思想教育引导，使村民认识到乡村治理与自身幸福生活的密切联系。通过有效的宣传教育引导，增强了村民的思想认识，调动村民群众参与村屯治理的积极性和主动性，许多村民纷纷自愿报名参与到“六大员”的队伍中来，参与村庄的建设和治理。三要加大基层治理的投入。有效的供给投入是开展治理的基础和保障。该模式通过县、乡镇党的基层组织的引领作用，在地方财政困难的情况下，统筹各方面资源，协调各方利益，强化农村基层治理的经费保障，建立专项经费专项使用。通过专项经费，实现了人员到位、经费到位、装备到位、待遇到位，使基层治理在人力财力物力上得到有效保障，确保了治理有效开展，推动农村基层治理走向善治。

（四）要坚持以人民为中心的理念，增强人民的获得感、幸福感和安全感

加强农村基层社会治理，必须抓住民心这个最大的政治。处于国家治理体系的“神经末梢”，基层治理与人民群众接触最广泛，与人民群众的切身利益最为密切。因此，要以群众问题为导向，着力解决基层群众最关心关注的难题，把增强人民的获得感、幸福感和安全感作为基层社会治理的出发点和落脚点。一是建立群众需求响应机制，及时回应、处理和落实好群众的关注点。该模式，始终依靠人民群众，发挥人民群众的作用。通过村民座谈会、回访等方式听取他们对工作的意见和建议，主动回应群众的困难和需求，不断改进工作，以更好的服务和实在的行动赢得群众的支持和认可。如天峨县在每个行政村根据村民及区域特点划分网格化管理，划分若干个“小网格”，网格管理员们既当好治安巡防员、环境卫生监督员，又当好民生保障服务员。行政村以村民生活圈为服务范围，以小事为抓手，以村民为主体，以参与为重点，通过开展便民利民的服务活动，不断拉近网格管理员和村民之间的距离，打通“最后一公里”实现群众困难问题得到及时有效解决。二要增强群众的满意度，以群众评价为根本标准，倒逼基层治理创新发展。基层治理效果如何，群众满不满意，基层群众说了算，要把对基层治理工作的“评判权”“表决器”交到群众手中，形成解决基层治理难题的完整闭环，实现责任倒逼，促进基层党员干部的责任担当，推动治理的不断走深走实。

“云榜”模式是广西河池市实现农村基层社会有效治理作出的一种有益探索，这种实践为本文的研究提供了鲜活而有力的例证。该模式所创造的“三加强、四到位、五联防、六大员”牢牢抓住了当前农村基层社会治理中的短板，创新了农村基层社会治理的有效实现形式。因此，从党的基层组织、村民自治实现和社会资源的有效参与融合出发，很好提升了农村基层社会治理的绩效，“云榜”模式在为乡村振兴战略中实现农村基层社会有效治理上提供一定的借鉴和启示。