论抗战胜利后上海的房屋租赁纠纷

朱 英

艰苦卓绝的抗日战争经过多年浴血奋战，中国人民终于在1945年取得了胜利。国民政府随即在重庆和上海相继隆重举行了庆祝抗战胜利大会，举国欢腾，普天同庆。然而，尽管抗战取得了胜利，但无论是政府还是民众却仍旧面临重重困难。在严酷战争的持续摧残下，中国所遭受的损失极为惨重，经济崩溃，民生凋敝，民众的生活在很长时间内难以恢复正常。许多城市都不同程度地出现了日益严重的房荒以及随之而来的诸多房屋纠纷，上海、南京尤甚。本文主要考察战后上海的房屋租赁纠纷，以了解相关具体情况。①关于战后上海的房荒以及政府的应对，李雷、陈瑞华《战后上海市政府应对房荒论析》（《湖南工业大学学报》2008年第1期）一文主要论述了上海市政府应对战后房荒的举措，韩剑尘、张群的《民国时期上海市政府的房荒救济》（《历史教学》2009年第22期）一文也涉及这方面的内容。对于战后上海房屋纠纷，目前所见只有严跃平《抗战胜利后上海房租顶费及其成因》（《石家庄经济学院学报》2012年第3期）一文，该文主要论述了战后上海租房“顶费”概况及其形成的原因。

一、战后上海房荒与房屋租赁纠纷成因

房荒，亦即房屋严重短缺，是抗战胜利后在报端出现频率很高的一个词汇，同时也是在许多大城市造成房屋纠纷剧增的直接原因。第二次世界大战结束，房荒似乎是很多国家都面临的一个世界性难题。“德国之柏林、汉堡，日本之广岛、长崎，固不必论；即英国之伦敦，法国之巴黎，苏俄之莫斯科、列宁格勒等重要城市，其损毁之惨重，亦为有史以来所罕见”。②葛自振：《如何解决房屋恐慌》，《工商月刊》1946年第1卷第1期，第23页。即使是“在美国，房屋荒已经成为第一个最严重的国内问题，在报纸上你可以读到讨论这个问题的文章，在任何一个城市里，你可以听到人们对于找房子困难的种种牢骚。房屋荒已不是某一个人或某一个城市所感到困难的问题，而已经是成为全国性的问题了”。③威廉：《美国的房屋荒》，《中央日报》（永安）1946年6月12日，第5版。实际上，“二战”的战火并未燃烧至美国本土，对房屋也并未造成什么破坏，但却仍然因战争的次生因素影响而出现严重的房荒，那些被炮火蹂躏摧残多年的国家就更是可想而知了。

中国在日本疯狂侵略下房屋损失极其严重。据不完全统计，广东、河南、江西、广西、浙江、福建、安徽、湖南、湖北、陕西等省，因遭日军空袭而损毁的房屋，在1939年度总计达到138 171间，价值913 806 000元。①《全国各地被炸毁房屋及其物品损失价值估计表（二十八年度）》，见航空委员会防空总监部编印：《民国二十八年度全国空袭状况之检讨》，1940年1月，附录。1941年度损毁房屋总计97 714间，价值336 513 000元。②《全国各地被炸毁房屋及其物品损失价值估计表（三十年度）》，见航空委员会防空总监部编印：《民国三十年度全国空袭状况之检讨》，1942年1月，附录。另据赔款委员会统计，在战争中被损毁的房屋、家具及私人财产为21 033 000 000美元。③《我抗战损失估计总数达三百余亿美元》，《实业导报》1947年第2卷第1、2期合刊，第55页。由于房屋大量损毁，战后的中国在许多城市也都出现了房荒和房屋纠纷。其中，上海和南京的情况尤其严重。造成南京房荒和房屋纠纷的原因，一方面是由于战争损毁了很多房屋；另一方面则是因为战后人口骤然增加，除苏北、安徽等地难民不断涌入，“国府还都”后更是大量党政军机关工作人员及其眷属集中返回南京，不仅造成住房紧张，甚至连办公用房也十分短缺。④龙天贵：《“首都居 大不易”——战后南京房荒问题考察》，《暨南学报》2014年第4期。上海出现突出的房荒和房屋纠纷，同样也是缘于战争及其次生因素所致。“据内政部营造司司长哈雄文氏估计，战时被毁于炮火的房屋，约占全市房屋总额百分之二十，此外敌人在占领上海期间为了扩建飞机场，开办军部农场，四郊房屋被毁的也不少”。仅殷行一地因日军建筑机场，强拆房屋即达六千余间。“到了国军计划大反攻的前夜，敌人又在闸北、沪南、漕泾、蒲淞、江湾等处，划定军事征用区域，布置防御工事，所有在指定区域内的残余房屋，完全被敌拆毁”。⑤叶光海：《上海市房屋恐慌中的租赁纠纷》，《新中华》1946年第4卷第13期，第32页。战争期间房屋大量被毁，自然会造成战后严重的房屋短缺与恐慌，并导致大量的房屋纠纷。

不过，上海住房紧张现象在此之前即已长期存在。“本市为通商巨埠，人口稠密，房屋供应素感不敷”，⑥陆锡桢：《房屋租赁纠纷问题》，《知识》1945年第5期，第6页。但战争更使房荒达到前所未有的严重程度。如所周知，上海在开埠通商之后迅速崛起成为中国最大的都市，人口不断增加，尤其是“租界人口，日增月盛，自一八六五年至一九三五年前，公共租界人口，从九万多人增加到一百十五余万人”。租界当局为了应对人口激增，“屡次扩充范围，界内又大兴土木，建筑房屋，来容纳这大量的人口。就前公共租界一区而言，一九二五年，共有住宅房屋七万二千余幢，一九二六年增筑三千四百幢，一九二七年增筑二千四百幢，以后历年续有增加，连同北南市和附近市郊，居住的人也不少”。尽管年年新建住房，“但市区面积的拓展，受有相当限制，房屋建造，也不能随人口比例而增加，所以上海的居住问题，始终未得合理解决。后来又因上海被目为冒险家的乐园，许多人又将它当作淘金逃逋之场，人是越来越多，住宅房屋遂更形缺乏”。可见上海在战前已经出现房荒，“屋窄人稠，闹得乌烟瘴气”，房屋纠纷也时有发生。⑦《社会的解剖》，见屠诗聘编：《上海市大观》下篇，上海：中国图书编译馆，1948年，第1页。

抗战爆发后上海的房荒日益加剧，特别是“八·一三”之后上海沦为“孤岛”，闸北南市和近郊居民为躲避战祸，争先恐后地挤入租界，“再加之许多来自沦陷区的人民也集中在上海，托庇安全，人口激增，房屋遂益发无法解决”。于是，房价随之屡创新高。“弄堂房屋旧式三开间石库门稍近热闹区域者，月付房租八十元而不可得，至于新式石库门两开间及一间，其较好者房价更漫无标准”。民国初年，在南市最热闹的里马路月纳八元，即可租得两上两下新屋一所，即使是在新马路一带，每月亦不过十数元，“若至廿元以外，已觉不胜担负”。到“民国十五六年，犹在五六十元左右，顶费不过一二百元，以视今日之房价高昂，不可以道里计，故一般市民实又不胜负担之苦”。⑧《社会的解剖》，见屠诗聘编：《上海市大观》下篇，第1—2页。引文中的“顶费”，是指承租人向出租人所交房租之外的高额资金，许多二房东又将房屋转租给三房东，除了房租也额外收取顶费。顶费起初是房屋年租金的十几倍甚至几十倍，后又不断增长，导致房荒越来越严重。

从日本侵华至抗战胜利，上海的房荒大约经历了三个阶段。第一阶段为日本侵华战争爆发后，因上海租界相对比较安全，商人富户和难民争先恐后涌入租界区，“房屋需要增加，押租、顶费之风，由是而起”。第二阶段乃太平洋战争爆发后，日军虽进入租界区，“人心虽不免浮动，所幸尚无意外”，然伪币发行，通货膨涨，物价暴涨，“商人获利较易，绳至数尺门面之店，动辄顶费数千万元（伪币），影响所及，于是住屋顶费跟从而上，遂成为上海居大不易的局面”。第三阶段是抗战胜利以后，军政商各界大量人士复员返沪，“房屋恐慌因之愈益严重，若干有力者……或以封条加以占用，或派士兵滥施接收，于是人心惶惶，混乱已极”。①葛自振：《如何解决房屋恐慌》，《工商月刊》1946年第1卷第1期，第23—24页。因此，上海的房荒也有一个渐进累积的过程。

在战后的上海，要想租住一所房屋，早已不再是以租金多少计算，而是取决于能否拿出多少“小黄鱼”和“大黄鱼”支付顶费。“小黄鱼”指小金条，“大黄鱼”指大金条。连蒋介石的“文胆”陈布雷也曾在日记中感叹：“与允默谈房屋事及今后住居问题，不意抗战八年，而余等东归之日，乃至京沪两地都无居住之所。”②王泰栋：《陈布雷日记解读——找寻真实的陈布雷》，北京：作家出版社，2011年，第282页。另据报道，当时一位名为应婉云的坤伶小有名气，与一位车姓工程师完婚不久后待产，因原住“寓所隘窄”欲另租新居，四处寻觅难以如愿，后不惜代价，“多方托亲友代找新屋”，终于在福煦路幸福邨觅得一处住宅，“顶费是‘大黄鱼’五条”。③《五根条子觅妥新居》，《海潮》1948年第21期，第6页。这对一般贫苦百姓来说完全是可欲而不可求之事。房荒势必带来房屋纠纷的增多，一方面是由于房租不断增加，房东与房客之间的矛盾在所难免；另一方面是因为一房难求，房东欲赶走原有房客，提高顶费另租他人，房客则因另外租房困难而坚持不走，双方都各自主张自己的要求，互不妥协，难以自行协商解决，诉讼纠纷遂由此产生。于是，“抗战以后，租赁纠纷，尤层出不穷”。显而易见，在房荒严重，房屋供不应求的特殊情况下，房屋租赁也不能维持平时的正常状态，各种纠纷自然会随之大量增加。

战后上海的房荒和租赁纠纷之所以较诸其他地区更加严重，还有一个特殊的人为原因，这就是上文屡次提及的租屋顶费日益泛滥。十里洋场中的富户人家原本就多，抗战期间又有很多殷实之家到上海躲避战祸，此后仍定居于此。其中不少人并非无房可住，而是借房荒之机充当大房东和二房东，层层抬高顶费牟取可观的利益，成为加剧房荒和房屋纠纷的一个重要人为因素。恰如时人所说：“上海房荒问题虽极严重，然似非真的没有房子，而是要住房屋的人没有‘条子’。有了黄金美钞，解决住的问题也就轻而易举。”之所以如此，是因为“在供求不相应时，租赁关系也就并不如此单纯。多数市民，房屋并不是向业主租来，而转向二房东租来的。二房东凭藉了这所奇货可居的房屋，从中牟利，使市民缴付更大的租金。这在业主看来，乃是一种损失，在租不到屋子的时候，大房东当然也不肯轻易放过这机会，凡直接向大房东租借房屋时，必得花上一笔额外费用，从前少者数百元，高至数千元，胜利之后，更以‘条子’计算，称之为‘顶费’或‘小租’。这一来，要住房子的人，已挨到从前房地产主人的地位了。从前以金子换得了所有权，现在却是用金子换得了居住权。无金小民，为了一个‘住’字苦得可怜”。④《社会的解剖》，见屠诗聘编：《上海市大观》下篇，第2—3页。很显然，上海在战后特殊时期出现的严重房荒，催生出许多二房东乃至三房东这种特殊的职业投机者。

房屋租赁环节越复杂，出现各种纠纷的可能性就越大。尤其“巨额顶费，在房屋纠纷中乃发生更严重之迁让问题。出租人（大房东）与承租人（二房东）之间，及承租人与次承租人（三房东）之间，几至极大多数房屋内皆有纠纷之存在”。⑤陆锡桢：《房屋租赁纠纷问题》，《知识》1945年第5期，第6页。当时上海报刊登载的相关文章，几乎都意识到这一点，认为“最可恶者，二房东手段毒辣”。许多二房东全然不顾发生火警危险，“将出入要道，拦为房间，层楼架阁，进出伸手不见五指”。更有“黑心的二房东，异想天开，用种种手段来勒迫迁让，以遂其出顶金条之欲念”；或者“藉金钱势力，而诉之于法院者，日必数起”。为此，报章呼吁：“贤明的当局，嗣后对此事勿予受理，则可稍杀二房东非分之想，亦可使局居陋室的小百姓们，勿再为房事陷忧。”①《胜利后房屋纠纷多》，《海潮》1948年第21期，第6页。然而，试图通过当局不受理类似诉讼来减少房屋纠纷，显然是不切实际的幻想。

二、为数众多的各类房屋租赁纠纷

抗战胜利后房屋纠纷之多，各报均有报道。有的报道还说明：“本市屋荒情形，迩来更见严重……今后申请房屋者，希望绝少。又据市府房屋管理委员会消息，迩来房东与房主间之纠纷，日见增多，每日发出调解文件达二百上下。”②《房屋纠纷增多》，《前线日报》1946年2月9日，第4版。可见，房屋纠纷如此之多，房管会工作人员每日虽疲于奔命，也仍无济于事。

房管会调解无效诉诸法律的房屋租赁纠纷案也层见叠出。据上海市地方法院统计，仅1946年该院受理房屋租赁纠纷诉讼总计2 584件，涉及租约、租金、租赁物、租期、修缮、转租、终止租约、其他等各方面内容。其中出租人为原告者共2 044件，未终结408件，已终结1 636件，判决胜诉492件，败诉833件，胜败互见108件，和解17件，撤回172件，驳回12件，其他2件。承租人为原告者共540件，终结488件，未终结52件，判决胜诉210宗，败诉206宗，胜败互见39件，撤回18件，驳回6件。③上海地方法院统计室编印：《民国三十五年度（附三十四年度）上海地方法院统计报告》，1947年，第11页。以上统计数据所反映的是房屋纠纷诉讼案例非常多，其中出租人提起诉讼的占绝大多数，似乎居于较强势地位，但在已终结的案件中，判决结果却是败诉较多，胜诉不及三分之一。承租人提起诉讼的虽只有540件，但终结案例所占比重相当高，超过了百分之九十，而且胜诉也超过了一半。

另外，翻检1947年1月上海《民国日报》登载的上海地方法院民事判决结果通告也可窥见一斑。该报一般都是在最后一版登载这方面的通告信息，每日约10至20件左右，其中涉及房屋纠纷的案件基本上都达到半数以上，常常超过三分之二，有时甚至多达百分之八九十。例如1947年1月30日通告的民事案件共10件，其中有8件都是房屋纠纷案。④《上海地方法院民事判决》，《民国日报》1947年1月30日，第4版。不难看出，这一时期房屋纠纷案成为地方法院审理的主要民事案件。

战后上海的房屋纠纷虽种类繁多，但主要还是房屋租赁纠纷。当时即有人指出，“我们分析所有房屋租赁纠纷案件的内容，约可分做两类，一类是房东与房客的争执，另一类是房客与房客的争执”。⑤叶光海：《上海市房屋恐慌中的租赁纠纷》，《新中华》1946年第4卷第13期，第32页。房东与房客的纠纷又可细分为以下各种情况：租约期满，房东要求收回房屋，房客要求延长租期，拒绝出屋；房客自行登报召顶所租房屋，房东认为房客违反租约，要求收回；在沦陷时期受胁迫出租的房屋无顶费，房东认为应归无效，房客拒绝；甲房东与乙房东声明欲将各自出租的房屋互换，收回自用，房客认为房东另有目的而拒绝；租屋产权变更，新房东要求旧房客退出，旧房客认为租赁关系不受产权变更影响；房客先行搬入空屋，向房东要求订立租赁契约，房东认为系强占行为而予拒绝。房客与房客之间的纠纷，同样也比较复杂，有的是三房客从二房东手上租房后，改与大房东直接订约，二房东坚决反对；有的是房客在他处已另行租屋，欲将此屋出顶与人，二房东则要求收回；还有的是沦陷期迁离的房客，复员后要求恢复租赁，现住房客不愿退出；更有前房客因事离沪，托人代管，结果代管人私与房东过户成为新房客。面对这五花八门错综复杂的各类房屋租赁纠纷，无论是政府相关部门还是法院，在受理过程中都深感难以处理。

上海的南市是房屋纠纷比较多的地区之一。抗战期间，“南市——几乎成为一个龌龊、强暴、黑暗、无秩序、破败、堕落的代名词，这是敌人八年侵略的洪水洗刷的成绩。南市，曾经经过了敌人无人道的封锁，经过敌人找不出先例的奴役，经过清洗似的毁坏，经过历史的册页上翻不出记载的屠杀，留下的只是零砖片瓦，荒上斜阳而已，这是敌人八年来侵略的沙土埋葬的结果”。在此期间，南市的许多居民不得不举家迁入租界，留下的房屋只能暂时托人看管，有些甚至来不及找人照料，很快“便成为棚户们的移民的根据地”。抗战胜利后，这些房屋又纷纷被人强占，随后公开出租，“照样收顶费，征小租，这样房主和住居者之间就起了新的纠纷”。有些强占者自知理亏，为逃避官司一走了之，于是“纠纷又落到了房客们的头上”。由此引起的房屋租赁纠纷在南市非常普遍，报章屡有报道，并感叹纠纷的“二方都没有错，可是都想住房子，这是一个新兴南市的严重问题”。①《南市的严重问题，房主与住屋的纠纷》，《电报》第32号，1945年10月17日。

在战后上海的各类房屋纠纷中有的比较特殊，但同样与战争不无关联。例如新亚饭店最初系向康益地产公司租地建造，建成后“颇能一洗凡尘”，“一切制度、管理、设施、布置等等，都能加以精心研究”，受到欢迎。“凡是一班不喜胡调而性好静的重要人物，到上海来总是住在新亚饭店”。“八·一三”之后新亚饭店即为日人强行占踞，直至战争结束后日人才退出，按理应由原饭店投资人收回重新营业，但康益地产公司认为“新亚饭店八年未交租金，欲将地皮连同上盖房屋一起收回。而新亚饭店则以为抗战八年中，该饭店为日人所占用，新亚自无代彼纳租的义务，所以八年内曾未纳租者，乃由于特殊情形使然，非彼之过。现在租期既然未满，自然不能让康益公司收回”。双方均各执一词，互不相让，只能诉诸法律。“传闻康益公司方面，愿以条子一百根，作为请律师及一切费用，以求胜诉”。②《新亚饭店房屋纠纷》，《海风》1946年第11期，第4—5页。在沦陷区日人强占的房屋不在少数，因而类似的房屋纠纷也并非孤例，加之导致纠纷的缘由非常特殊，即使诉诸法律也不易解决。

又如上海明德女子中小学，战前在沪南自建有校舍，上海沦陷后由朱子卿租赁，租期订定一年。在租期将满时，朱子卿为达到强租甚或霸占目的，诬陷明德学校的校长是抗日分子，结果校舍被伪房管会接管，朱子卿又向该会申请获准续用。抗战胜利后，明德学校“以急须复校，呈请教育局勒令迁让，并对该附逆之朱子卿严惩。即经报告教育局查明属实，函请邑庙警察局迅予执行。但事隔多日，查无消息。据该警局表示，谓事属民事，无法执行”。明德学校只得一方面再请教育局采取措施，一方面向法院控告。上海私立爱国、民立、南洋等十余所女子中学，“以明德女中校舍遭奸徒霸占，迄未交还，实出情理之外”，也联名呼吁教育局“迅采有效措置，以重学业”。③《明德女中房屋租赁纠纷》，《新闻报》1945年12月2日，第3版。类似明德女子学校这样的房屋租赁纠纷应该比较容易解决，原本并不需要向法院提起诉讼，但由于政府相关部门执行不力，结果也演变成房屋纠纷诉讼案。

在当时的房屋租赁纠纷案中，涉嫌欺诈的也为数不少。例如祥丰地产公司经理张见云受兄弟商店店主薛某委托，在报上登出广告欲出顶位于南京西路的房屋四间，承租人陆贤与地产公司洽谈后，商定“以法币四千五百万元为出顶费，即由陆付定洋一千万元，至五月五日续付余款三千五百万元，又增加过户费五百万元，共五千万元”。但时过数月，陆贤却一直无法进入所承租的房屋。地产公司“推言该屋租契执于薛妻之后，延不交付房屋”，陆赴该屋查看，被人阻止不能进入，最后愤而报告警局，并将地产公司经理和房主均列为被告，以欺诈罪名提起诉讼。检察官审理时，地产公司经理虽承认原告所控均系事实，但却将责任推卸至房主一人，而房主则拒不到庭，寻觅无踪，法院也无法判决。④《出顶房屋延不交屋地产公司兄弟商店经理号主被控诈欺》，《申报》1947年10月23日，第4版。在这类纠纷案中，有些承租人不仅未租到房屋，反而平白无故损失了一大笔钱财。

还有房屋纠纷导致流血冲突。例如联勤总部被服厂于沦陷期间在戈登路澳门路口建有宿舍百余幢，“胜利后悉为平民占住，该厂曾收回一部，但大部房屋仍未迁出，交涉已久无结果”。直至1947年7月该厂强令住户迁出，导致发生激烈冲突。“双方出动人数各有百余人之多，不少住宅被捣毁，经警宪赶到弹压，拘获肇事人犯八名……现该厂已呈请市府及警局，勒令迁让”。⑤《为了收回住屋工人房客血战》，《诚报》1947年7月7日，第1版。有的甚至还酿成了命案。据报道，粤籍中医郑宗景寓居西藏路平乐里2号，二房东邵崐山“以开设雉妓院为业，屡次勒逼郑家搬出，意欲另行出顶与人”，引起冲突。二房东穷凶极恶，“欺郑懦弱，将郑及郑妻梁氏揪住殴打，并纳郑出外讲斤头。翌日，郑忽失踪，至晚未归”，后在江中寻到尸体。警察局验尸发现，“实不类投水而死，疑系被人谋害，然后投尸江中”。此案引起广东同乡会、广肇公所、国医公会等公共团体之公愤，组织后援会诉诸法律。警局传讯邵崐山，并请郑妻及三房东宋谢氏老妇作证，均称“二房东屡将死者夫妇殴打，并迫令迁居是实，局方乃令邵崐山具结饬回”。不料邵崐山竟“又命其子小麻皮，纠合流氓多人，将宋谢氏及其女徐宋氏殴打成伤”。于是，“宋谢氏母女以被二房东殴打成伤，亦将延请律师，控告邵崐山父子伤害罪”。①《二房东穷凶极恶，三房客被逼投河》，《正言报》1947年3月31日，第4版。

战后上海被房屋租赁纠纷牵连的各色人等似乎是应有尽有。《新闻报》曾报道教堂也牵涉房屋纠纷，信徒不得不在露天举行礼拜。该处教堂房屋位于溧阳路104号，在战时为日本领事馆警察宿舍及附设教堂，抗战胜利后由社会局接收，拨归赵世光牧师作为小学校舍和教堂礼拜之用，并依法向中信局取得使用权。后该屋业主捷克人肯纳申请发还，但仍由牧师承租。肯纳因欲赴美国，与蔡殿荣签订经租契约，由蔡殿荣代收房金。蔡殿荣为从中牟利，不久即以经租处名义，向赵世光牧师提出收回房屋，遭到拒绝。恼羞成怒的蔡殿荣带领十余人将小学及赵世光牧师之“公私物件向外抛掷，强行迁入，此后复占用教室、礼拜堂，并将各处房门锁住，禁止出入，断绝水管及电话”。牧师只得在教堂旁的露天举行礼拜，“请法律顾问俞传鼎律师具状向法院控诉”。②《上帝遭房屋纠纷信徒做露天礼拜》，《新闻报》1948年2月2日，第4版。另据报道，龙华警察局局长许林海，也被一福建妇人控告“关于南阳路二一六号联华公寓一〇四室住屋纠纷案”。③《联华公寓住屋纠纷》，《东方日报》1947年9月9日，第4版。还有房东与房客发生纠纷后，采取极端办法逼使房客搬出。《益世报》的一篇报道称：“房屋纠纷在上海很多，却从来没有这次激烈和别开生面，为赶房客竟抬了十一口棺材和一只马桶到客堂里去，纠缠不已，只有弄到法院里。”④《沪房屋纠纷别开生面，棺材和马桶填满房屋》，《益世报》1948年6月21日，第4版。

总之，抗战之后上海各种房屋租赁纠纷频仍，前所未见的花式诉讼案层见叠出，调解不成诉诸法院，法院判决之后又难以执行，不仅法院穷于应付，而且涉讼双方也因官司旷日持久精疲力竭，只能怨声载道，感叹生不逢时。

三、上海市政府应对房屋租赁纠纷的举措

如何应对此起彼伏的房屋租赁纠纷，在某种程度上可以说是对上海市政府的一次考验。尽管市政府相继采取了各种措施，但却受到各方面因素的制约，始终无法令广大市民满意。

面对为数众多的纠纷，上海市政当局起初因当时其他要务繁杂，根本无法顾及制定新的条例应对纠纷。在新条例未实施之前，凡审理房屋租赁纠纷，仍“暂用陪都战时特别租赁法则处理之”，虽特别说明“民间之房屋租约，均可延长，至战争后六个月为止”，并强调“房东如无特殊理由，绝对不能无故驱逐原有房客”，但实际上却根本不能制止类似情况发生。报载“近顷本市因租赁而起之纠纷日增，房东及二房东每乘此新租赁法则尚未明定机会，而有藉故驱逐房客者”。⑤《本市房屋纠纷处理办法》，《民国日报》1945年11月1日，第2版。为了制止顶费日益增高的现象，上海市政府曾发布命令，令称“对于顶费多超过全年租金千倍以上，甚以金条计算者，此种非法勒索，情同诈取，殊干法纪，亟应严加取缔，以安民生”，⑥《紧急处理顶屋问题》，《民国日报》1945年10月27日，第1版。并要求社会局和警察局严密查禁。但这一命令的实际效果也非常有限，租房顶费依然节节攀升，以金条计算也越来越普遍。上海各大报登载的房屋出租广告中，都公开标明所需顶费“大黄鱼”若干。①《抗战以后上海房屋收取顶费情况表》，见严跃平：《抗战胜利后上海房租顶费及其成因》，《石家庄经济学院学报》2012年第3期，第114页。

鉴于房屋租赁纠纷与日俱增的现状，《民国日报》发表了一篇题为《紧急处理顶屋问题》的社论。该社论首先阐明衣食住行为人民生活之四大需求，“现当全国抗战胜利以后，建设之首要即在此。政府之一切举措实施，即在满足人民对此四者之需要”。接着特别指出：“本市屋荒问题已成为最普遍最严重之社会问题，市府如置之不闻不问，根据吾人对建国大纲之所叙述者，殊有亏职守。”最后向市政府提出如下建议：其一为设立特种机构，“从速成立上海市房屋纠纷紧急处理委员会，其人选包括上海市政府社会警察两局、淞沪警备司令部及上海地方法院”；其二是确定处理原则，“房屋纠纷本属民事范围，但现因其非法勒索，诈欺取财，扰乱社会秩序，妨碍复兴建设，已属触犯刑章，应予紧急处分，不使拖延搁置”；其三是严定取缔时效，“自本月七日上海市政府发布布告之日起，其有顶费超过全年租金千倍以上及以金条计算者，得由人民告密，检察官提起公诉，治以应得之罪”。这篇社论还透露陆军第3方面军司令官汤恩伯曾“特电上海市政府、淞沪警备司令部及上海地方法院，以此现象，不独扰乱社会秩序，抑且影响民生，妨碍复兴建设，应迅予订定办法，为有效之制止及取缔”。②《紧急处理顶屋问题》，《民国日报》1945年10月27日，第1版。

在各方强烈呼吁和敦促之下，上海市政府不得不采取新举措应对房屋租赁纠纷。首先是设立临时性专门机构负责处置房屋租赁及其纠纷的一切事务。1945年11月，上海市政府设立上海市房屋租赁管理委员会，指定地政局局长陈石泉任主任委员，何德奎任副主任委员，委员包括金融界徐寄庼、新闻界冯有真、会计师潘序伦等10余人。该管委会成立后，作为直属上海市政府的一个专门受理房屋租赁纠纷的临时机构，事务极其繁忙，责任也十分重大。报章评论充分肯定上海市政府能够“接纳刍议，特设置上海市房屋租赁管理委员会”，阐明“此事之最值得重视者，厥在共同商得租赁管理办法。此办法一经决定，即成为上海市之租赁管理单行法，最少限度之有效期限为一年。此办法既经决定，即应交上海地方法院严厉执行，不应视为具文”。另还说明该办法应明确规定房屋租赁各方面具体内容，“举凡租金数目、租赁时期、加租数额等，均须详密规定，不论业主租户，均须诚意遵行，不使逾越。行之期年，庶几上海市政最困难之一端的房屋纠纷问题，可得公平合理之解决”。③《上海市房屋租赁管理》，《民国日报》1945年11月10日，第1版。上海市房屋租赁管理委员会成立以后，在受理房屋租赁纠纷方面发挥了一定的作用。据统计该会“成立以来，不足十月，受理案件，共计三七七六件。已结案件，三六六八件，内调解成立者一八四七件，未成立者八九四件，评定租金者四二五件，驳回者五〇二件，正在办理中者一〇八件，此该会调处租赁纠纷之实际情况也”。④上海市参议会秘书处编印：《上海市第一届参议会第一次大会会刊》，1946年9月，第13页。

其次是制定相应的管理规章以及处理房屋纠纷的具体办法。新设立的房屋租赁管理委员会深知制定新规章的重要性，加紧开展这方面工作，不久即拟订了《上海市房屋租赁管理规则》16条，经上海市政府颁布实行。该管理规则明确规定：房屋出租人除取租金外，不得以任何名义收取顶费及小租，违反者经查实后，房屋租赁管理委员会得令出租人将不法之费用返还之，并将对出租人处以罚锾，但不得超过所收不法费用之数额；租金应以国币计算，出租人不得向承租人收取超过二个人［月］租金总额之保证金，违者经查明属实后，令其将所得超过部分返还承租人，并得对出租人处以超过部分加倍之罚锾；房屋租金应比照本市房租标准办理，其标准另订之；出租人如无正当理由拒绝收受租金，承租人得依提存法按月提存租金于上海市银行，一面通知出租人，一面报房屋租赁管理委员会备案；房租不得按日论，租金不得预收一个月以上之租金；出租人不得随意终止租赁关系，除非承租人利用房屋为不法之行为，或积欠租金总额，除以保证金扣抵外达三个月以上，或损害租赁物不为相当之赔偿；如出租人收回自用，应将家属人口使用房屋间数，及在沪职业呈报管理委员会，并经查明确属必需；即使符合本规则终止租赁条款，出租人应于三个月前通知承租人；出租人如有威逼迁让情事，承租人得呈请管理委员会依法究办；租赁当事人间发生租赁纠纷时，得申请管理委员会调解。①上海市参议会秘书局编印：《上海市参议会房屋租赁问题资料特辑》，1947年，第50—51页。上海市房屋租赁管理规则规定的以上各条，相对而言应该是比较全面的。与此同时，上海市政府还公布了《上海市房屋租金标准》。当时，舆论普遍认为在房屋租赁纠纷中，出租方处于较强势地位，所以租赁管理规则中的许多条文都是针对出租人而制订的限制性条款。但这个管理规则颁行之后，对于缓解房荒与租赁纠纷仍然没有起到明显的实际作用，各类纠纷仍越来越多，管理委员会也无从应付。

除制定房屋租赁管理规则之外，为使解决房屋租赁纠纷更加迅速和有章可循，由房屋租赁管理委员会拟订，经上海市政府批准，又于1945年12月5日颁布了《上海市房屋租赁纠纷处理办法》11条。该办法规定：凡房屋租赁契约当事人之间发生纠纷，均向房屋租赁管理委员会申请调解；“委员会于收受申请书后三日内，将副本送达对造并为必要之调查，前项调查期除有特殊情形外，不得逾七日”；委员会调查完竣后，通知纠纷事件之关系人或证人到会询问，或令其书面陈述；当事人如违反规定，无正当理由而避不到场陈述时，委员会得处以五万元以下之罚款；调解期间，出租人不得封闭房屋断绝水电，或使用其他方法妨碍承租人居住及安全，承租人不得毁损房屋或其他装置设备；调解成立后当事人之一造不履行时，他造当事人得状请上海地方法院予以强制执行。②《上海市房屋租赁纠纷处理办法》，《上海市政府公报》1945年第1卷第2期，第9—10页。至1946年3月，上海市政府又公布了修正的《上海市房屋租赁管理规则》和《上海市房屋租赁纠纷处理办法》，③具体内容参见《上海市政府公报》1946年第2卷第27期，第577—578页。但具体内容并无大的改变。

上海市政府为慎重起见，曾将所订规则与办法提请立法院修正。1947年2月，立法院由经济、民法、土地法三个委员会共同审议，拟订了修正房屋租赁条例草案，成为适用于全国的房屋租赁规章。其“立法原则着重共同利益”，但实际上也主要是限制出租人滥收顶费，规定“出租人于租金担保金外，不得收取小费，或其他任何名义之费用”，“担保金最高额不得超过三个月租金之总额”，同时也规定“承租人不得以房屋全部转租他人，其以房屋一部转租者，应先经出租人书面同意，或将转租契约送交出租人签证，其租金房屋转租部份，与原租金比例计算，不得超过原租金一倍，原有担保金者，其担保金计算亦同，并应以担保金二分之一，给付出租人，前项转租房屋，不得收取顶费或其他费用”。从字面看这似乎是对承租人的限制，实际上仍是限制炒房的“二房东”。有报道称“预计此项条例实施后，本市房屋纠纷至少可减少百分之五十以上”，④《立院三委会草拟完成修正房屋租赁条例》，《正言报》1947年2月25日，第4版。这显然是过于乐观的估计。不过立法院通过的该条例，是在上海市政府所订房屋租赁规则和办法的基础上修正而成，由此可以说上海市政府对调解全国各地的房屋纠纷也不无贡献。

再次是采取各种措施，尽力缓解房荒，减少房屋租赁纠纷。上述设立临时专门机构和制定处理纠纷办法，都只是应对大量房屋租赁纠纷发生后的消极举措，对于减少纠纷并不能产生明显的实际效果。设法缓解房荒，才是减少房屋纠纷的积极措施。上海市政府也意识到：“本市房荒发生之原因，半由人为造成，半由供需失调，故除治标方面修订房屋租赁管理规则及处理纠纷办法，加强管制，并由本府陆续建筑市民住宅，以资救济外，治本之道，唯有奖助人民从事房屋建筑。”⑤上海市参议会秘书处编印：《上海市第一届参议会第一次大会会刊》，1946年9月，第13页。实际上，对于当时的上海市政府而言，面临战后百废待兴的困境，千头万绪事事难为，不可能在短期内通过缓解房荒来减少房屋租赁纠纷。尽管如此，上海市政府还是想方设法采取了一些相关措施。

1946年8月16日上海市政会议修正通过《上海市解决房荒治本办法》，该办法强调“治本之道唯有奖励人民从事房屋建筑，引导游资协助都市建设”。其具体措施包括：（1）减免新建住宅房屋之各项捐税负担，以解决人民投资建筑之障碍。如宅基地豁免地价税二年，房捐免缴一年，租金不受现行房租标准之限制。（2）赞助社会资金从事房屋建筑。对建筑新屋者尽量予以抵押放款，凡建筑新屋者均可向政府申请租赁公荒基地，划定近郊适当公地作为建筑棚屋之用，政府对新建住宅区域之道路水电等设施尽量予以便利。（3）督促私有空地兴建房屋。凡私有荒废土地限期建筑，逾期不建者，在开征地捐税时按土地税之规定加征空地税三至十倍。（4）奖励修缮房屋。凡房屋业已倾圯无人居住，查明属实者，其修建后得享受本办法所规定之各项优惠条款。①上海市参议会秘书局编印：《上海市参议会房屋租赁问题资料特辑》，1947年，第48—49页。为了获取更多的土地用于建造房屋，上海市政府还于1947年1月公布《上海市市有不动产管理办法》和《奖励举发隐匿公地办法》。后者规定：“凡市内公有土地（包括定着物），或无主土地，为人民隐匿占用，不论何人得向地政局举发”；地政局对举发人之姓名住址绝对保守秘密；“凡举发隐匿之公地，经地政局调查属实收归市有者，除隐匿人应依照上海市公有不动产管理办法第十八条处罚外，对举发人按该地占价百分之二十之标准，由地政局呈准市政府发给奖金”。②《奖励举发隐匿公地办法》，《民国日报》1947年1月18日，第3版。

另外，上海市政府还曾采取义卖抽奖这一方式，筹集资金兴建房屋。其具体做法是通过发行义卖奖券募捐，1947年底第一期“发行奖券得款一千五百亿，用其中一部分款项建筑甲乙两种二层住宅共一百幢，定期授奖，中奖者即得房屋一座”，所得另一部分资金用于赈灾救济。主事者认为这种“义卖房屋不特为本市新猷，抑且为全国创举，既能减轻房荒，又能吸收游资，加惠爱于灾黎，一举数得，莫便于斯”。③李雷、陈瑞华：《战后上海市政府应对房荒论析》，《湖南工业大学学报》2008年第1期，第49页。在此之后，许多地区也都相继参照上海的这一做法，通过义卖抽奖获得资金修建房屋，作为缓解房荒的一种辅助方式。

由上可知，上海市政府确实采取了一系列措施，力图标本兼治解决房荒与租赁纠纷问题。1946年9月上海市政府在向市参议会提交的施政报告中，述及所采取的一系列救济房荒与缓解房屋纠纷的举措，特别强调设立房屋租赁管理委员会的重要作用，认为：“过去以所订管理规则及处理纠纷办法，偏重调解，职权狭小，难收管理之实效。近为适应事实需要，管理权力实有加强之必要，故复将上项管理规则及处理办法重新修订，业于本年八月九日本府第四十二次市政会议修正通过，呈请行政院核示在案，俟该项规则核定后，凡关本市租赁纠纷申请到会者，当事人间如不能成立调解，当斟酌实际情形，予以裁断。”④上海市参议会秘书处编印：《上海市第一届参议会第一次大会会刊》，1946年9月，第12—13页。这样，房管会对于房屋租赁纠纷不仅只是居间调解，也拥有了裁决权，效率将会更高。但从最后结果看，直至国民党政府败退台湾，房荒及其纠纷问题始终都没有很好地得到解决。

四、上海市参议会缓解房屋租赁纠纷的努力

战后上海严重的房荒与房屋租赁纠纷，也引起各方面的关注与重视，并出谋划策向政府提出建议，其中比较突出的即是上海市参议会。因参议会具有特殊性质，是代表上海全市人民的民意机关，较诸一般机构有很大不同，其所通过的大会决议提交上海市政府之后，市政府须将办理结果向参议会及时回复，因此也更受市政府重视。

在抗战胜利后成立的参议会，号称“代表人民行使职权”。鉴于“本市自胜利复员以后，房荒问题，最感严重，治本之道，固在鼓励市民兴建房屋，但于如何以法令规定合理租赁关系以及租金标准，使原有房屋获得合理之分配，亦颇重要”，因此战后新成立的上海市临时参议会对这一问题十分重视，向上海市政府提出了相关议案，随后又在第一、二次大会上反复讨论通过有关决议案，并于第三次大会举行前，将以前的议案与审查意见汇编成册。据该会说明：“前临参会及本会成立迄今，一年余来，对此民生四大要素之‘住’的问题，向极重视，顷虽尚无具体结论，然于房屋租赁关系及租金标准，实不乏宝贵之意见，尤于本市传统习惯，多所发挥。兹值第三次大会召开在即，爰将有关是项问题迭次研讨经过暨各方所提意见，汇集付梓，备供各位参议员再度讨论时之参考。”①上海市参议会秘书局编印：《上海市参议会房屋租赁问题资料特辑》，1947年，第1页。另外，参议会还曾开放言路，较为广泛地听取了市民代表、房客联谊会以及商会等个人与团体对解决房荒及纠纷的各种意见。

1946年4月临时参议会第一次大会讨论通过的相关决议案，一是拟请由本会建议中央迅速订颁都市房屋租赁管理条例，以调节都市房屋之租赁而减少其纠纷案，该案被列为临参会地政部分提字第2号议案，审查意见为“建议市府转呈中央迅予颁订”。议员们在讨论时均无不同意见，最后作出决议：原案理由内“参照已失效之战时房屋租赁条例”一句之后，增加“及民法上关于租赁之一般规定”，余照审查意见通过。本案由上海市政府提交行政院，于1946年6月获行政院批复：“各市可斟酌当地实际情形，分别订定房屋租赁管理法规，呈转国防会核定，不必为统一之规定。”根据这一批复，上海市政府修正了原定的房屋租赁管理规则和纠纷处理办法。

二是市长交议准本市咨议委员会建议改订本市房租计算标准请讨论案，审查意见是：原则通过增加房租倍数，拟请大会讨论；至二房东剥削，拟请市政府研究处置办理。经过议员讨论，最后通过的决议没有针对房租计算标准提出具体意见，只是请市政府对业主之收益及市民之负担力量兼筹并顾。根据这一建议，上海市政府经第26次市政会议议决，对上海市房屋租金标准做出如下规定：“（一）房屋租金额在民国二十六年前有约定，营业用屋应以一百八十倍，居住用屋应以一百四十倍为计算标准；（二）租赁当事人不能提出民国二十六年八月十三日以前之契约，或所订契约在二十六年八月十三日以后，其租金额应依前款同样建筑相似地段估定价值比例计算。”②本段引文均见上海市参议会秘书局编印：《上海市参议会房屋租赁问题资料特辑》，1947年，第1—2页。另外，还讨论了市长交议本市房捐应如何征收案，议决“拟出租之房屋，依照租金额征收房捐……拟待房租增加后，房捐率改为百分之二十，完全归房东负担”。③上海市参议会秘书局编印：《上海市临时参议会第一次大会会刊》，1946年4月，第209页。

三是通过了请市政府会同警备司令部迅速清查全市被占房屋，公平分配市民居住，以解决目前本市最严重之房荒案。该案指明：本市敌伪房屋接收事宜，自经行政院命令由敌伪产业处理局接收，并由中央信托局处理以后，近半年来依然混沌复乱，“有力者片面强占，无力者哭诉无门，强占者踞屋不用，哭诉者望屋兴叹”。现转瞬春尽夏来，酷暑难堪，斗室小民，卫生治安均岌岌可虞。“市府负责市民福利，应请迅令警察局会同警备司令部，将全部非法被占房屋，彻底作一总清查，呈请中央迅作公平之分配，藉以解决目前本市最严重之房荒问题，一般市民，咸蒙福利”。④上海市参议会秘书局编印：《上海市临时参议会第一次大会会刊》，1946年4月，第206页。以上表明，临时参议会成立后即协助市政府，对解决房荒及其引发的纠纷即提出了若干重要建议，产生了一定的积极影响。

1946年9月上海市第一届参议会举行第一次大会，又讨论通过了多个与房荒与租赁纠纷相关的议案。其中包括房屋无加租之必要案、原承租人有继续承租权案、修正房屋租赁管理规则草案暨房租处理办法案、拟请市府对于房屋租赁所定租金应一律以法币计算案。对于第一、三两案，市政府“令饬本市房屋租赁管理委员会酌情办理”，对第二案则是“抄同原案呈请行政院转咨立法院标择”，第四案获市政府采纳，“业经登报布告周知，并令警察局遵办”。报章舆论对参议会第一次大会通过的这些决议案多有肯定，并针对原承租人有继续承租权案发表评论称：“本市房屋恐慌，已达极度，商家铺面工业厂基，均感缺乏，出租人乘此时机，往往藉口约定租赁期限届满，拒绝原赁租人续租，妄思转租他人，收取顶费。本市参议员有鉴及此，即经张一渠等提请市参议会第一次大会规定房屋定期租约之原承租人，有优先承租权，请函市政府通令全市遵办，并请转呈立法院修订房屋租赁条例，旋由该会审议时，咸认为优先承租权之规定，出租人仍可任意提高租价，藉端推诿，不足以收实效，遂决议将优先承租权改为继续承租权，表决通过。”①《解决房屋租赁纠纷市参议会通过办法》，《民国日报》1946年10月2日，第3版。

1947年1月6日举行第二次大会，前后分两阶段进行，至3月7日才结束。本次大会召开之际，房荒与租赁纠纷越来越严重，参议会对此也更为关注。大会讨论较多的是不得随意增加房租案。为降低房客负担，减少租赁纠纷，原案提出全市房东不得随意加租，以维平民生计，如有房东藉口房客不认加租而勒令迁出之诉讼案件，地方法院不予受理。以后如确有加租之必要时，应由市政府、参议会、房东代表会会同有关机关团体，合议公允之租价。但这一问题十分复杂，大会审查意见也认为：“查本市房租与其他各种物价比较似尚低廉，虽有一部份房屋其租金与本会原有倍数规定已多差次，而大部分房东尚能体贴房客负担，仍照规定收取。惟此事关系本市房客负担至巨，而房东之收入不敷支出，亦系实情。因本案事关重大，本会未便擅为议定其办法，究应如何办理，仍请大会讨论公决。”与此同时，上海房地产商业同业公会向市政府呈述房屋租金标准必须改变，如仍按现行标准限制，房租不敷来往车费，以致放弃出租，而刁顽之出租人利用良善承租人不能固拒加租心理，则肆意索求，政府为保护良善惩罚刁恶计，应对现行房租标准加以改革。房地产商业同业公会提出的要求是：“目前限制之租金与生活实况愈离愈远，地价税愈提愈高，有产者等于有债，是以政府及民意机关应对出租人顾及其资产总值除去开支，获得照银行活期存款最高之利息，对承租人顾及其全部生活费用，依照战前比例房屋费用占其全部薪给收入百分之二十至三十。”平心而论，这并非是无理的过高要求。参议会不得加租的议案主要是为平民租客着想，初衷也无可非议，但却对当时物价暴涨导致出租人所面临的困境考虑不周，欲使市政府付诸实施恐有较大难度。因此，经过讨论之后形成决议，将原案连同立法院拟订房屋租赁条例草案修改意见，并交地政、法规、社会三小组委员会召开联席会议审查，“审查会审查时，对出租人、承租人及次承租人三方面应兼筹并顾，决定公允办法”。稍后又有议员就不同房屋租金标准问题提出临时动议，大会决定“由本会秘书处通知三组（地政、法规、社会）委员会各委员，将本市东西南北四区房屋分成甲乙丙三等，并调查其战前及现在租金额，以供参考”，②本段引文均见上海市参议会秘书处编印：《上海市第一届参议会第二次大会会刊》，1947年3月，第239—240页。这表明参议会对于房租问题确实非常关注并比较慎重。

针对当时二房东为牟利而与三房客发生纠纷的情况十分普遍，大会还讨论通过了提请市政府当局规定二房东居间租赁之利润以减轻三房客负担案。该案指出：“本市租房习惯，向有大房东、二房东、三房客之称，战时二房东乘机牟利，不惟大加租金，抑且额外需索，沿习迄今，变本加厉，前经以财地字第二号通过案提请市府取缔在案。乃近来自大房东加租五成以后，二房东即转而加诸于三房客之身，以致房客不胜负担，而二房东之利润更形庞大，事理既失其平，纠纷遂无已时，倘不急予纠正，其患宁有底止？”为此，提请市政府做出如下规定：就所居住之空间，明定租赁率，二房东与三房客共同纳租；二房东之居间租赁利润，不过超过租赁总额百分之二十；严禁二房东向三房客额外需索；令知各保甲严厉监视，如有违反，任何人均得检举。大会根据该议案审查意见予以通过，“送请市政府参考”。③上海市参议会秘书处编印：《上海市第一届参议会第二次大会会刊》，1947年3月，第242页。另外，鼓励新建房屋以缓解房荒和减少纠纷也是这次大会讨论通过的议案之一。对于新建房屋，市政府此前已规定宅基地豁免地价税二年，房捐免缴一年。参议会认为还应进一步加大鼓励力度。该案提出：“请市政府照土地法第九十五条之立法精神，规定本市自卅六年二月一日起，凡新建之房屋，豁免土地税及房捐各三年。”④上海市参议会秘书局编印：《上海市参议会房屋租赁问题资料特辑》，1947年，第13页。表决时获议员一致赞同而通过。

除此之外，本次会议期间，对立法院下发征求意见的修正房屋租赁条例草案也进行了详细讨论，并逐条提出了修改建议。1947年2月，上海市政府将该条例修正草案发送参议会征求意见，“函请查照办理，并盼于月底前见复为荷”。此时，第一届参议会第二次大会尚在会期之中，遂对这一条例草案详加讨论。该条例草案共计21条，参议会经讨论形成一致意见后，凡无意见者在该条之后注明“本条无建议”，另对10余条提出了具体修改建议，认为有两条无必要列入，应予删除。①上海市参议会秘书局编印：《上海市参议会房屋租赁问题资料特辑》，1947年，第7—10页。从后来立法院正式公布的条例看，有部分条文接受了上海市参议会的建议进行了修改。

在此后参议会的历次大会上，解决房荒和租赁纠纷都是地政组提案的主要议题。直到1948年9月召开的第七次大会，仍通过有相关决议案，请市政府先就沪东、沪西、沪南、沪北边郊，划定地方，限令建筑新屋；划定的空地面积最低为20亩以上；限6个月内着手建筑，如不遵限建筑者，征收空地税，按当地地价税税率3倍征收，每6月为1期，逐期累进至最高额为止；兴建以后，市府保证房租不受限制，并依解除房荒治本办法之规定，豁免地价税及房捐两年；市府保证于本办法施行6个月以内，设置公用设施，包括水电、交通、电话等。②《参议会六小组分别审查提案》，《中华时报》1948年9月14日，第4版。另还通过决议，房屋被焚后，如“房东恢复建设，仍奖出租者，原租户有优先继续租赁权”；如房东无力建造，“原租户力能代造者，可商得房东同意订约行之”。③《市参会昨续开三次大会通过提案十七件》，《中华时报》1948年9月13日，第4版。

综上所述，作为民意机关的上海市参议会，不仅对房荒与租赁纠纷十分关注，而且积极主动提出许多具体建议和办法，其中一部分建议不同程度地为上海市政府采纳，发挥了一定的实际作用与影响。不过，参议会充其量只有建议和监督权而无行政权，在战后混乱无序的特殊情况下其监督权也常常有名无实，在缓解房荒减少纠纷方面也只能向市政府提出建议，而能否付诸实施则完全取决于政府，因此，参议会的作用也是非常有限的。

五、社会各界对于房屋租赁纠纷的关注

抗战之后的房荒与房屋租赁纠纷愈演愈烈，已逐渐发展成为一个涉及方方面面的严重社会问题。当时即有不少人意识到：“抗战以还，都市房屋，供求不能相应，于是解决房荒，亦为社会严重问题之一。”④《潘（公展）序》，见祝匡正：《房屋租赁条例详解》，上海：大东书局，1948年，第1页。房荒与房屋租赁纠纷的日益加剧，不仅迫使政府不得不采取多种应对之策，民意机关参议会也高度重视，而且社会各方面人士也都十分关注，并从不同立场和不同角度对解决房荒与房屋租赁纠纷问题提出见解与看法。

不言而喻，房屋租赁纠纷直接涉及法律问题，房屋租赁条例在某种程度上也是属于民法规章范畴，而受理房屋租赁纠纷的地方法院更属于法律机关，故而与法律的关系极为密切。正如时人所言：“租赁为债之一种，房屋租赁又为租赁之一部份。十余年来国家多故，乡村之民不能安其居，群集于都市，供求不相应，于是房屋租赁乃成民事法上重要之问题。法律以因时制宜为尚者也，民法中关于房屋租赁之规定，不足应社会之适用，乃于土地法中以补充之，土地法又不足，于是乃有房屋租赁条例之颁布。”⑤《李（谟）序》，见祝匡正：《房屋租赁条例详解》，第2页。因此，不少法律界人士对此问题非常重视，或发表文章，或撰写专著，从法律专业的角度予以阐发，提出种种学术性的见解。

有的在战后房荒与租赁纠纷显现之初，即阐明政府应该因时因地尽快拟订专门规章条例，以使受理相关纠纷有法可依，并使一般民众对房屋租赁纠纷有法律上的认识。因为“房屋租赁为契约之一种，在承平时期，关于契约之内容，当事人可自由约定，法律无过分干涉之必要。惟在战争期间，房屋之供求不能平衡，对于租赁关系，若不加以适当之管理，足以影响社会安宁。现在战事已经结束，而房屋问题的严重性并未减少，因租赁而涉讼之案件，仍占法院民事案件之大部”。现行法关于房屋租赁一般的及特殊的规定，主要是1943年12月公布施行的战时房屋租赁条例，其有效期至1946年3月1日止，必须另订新规。对于租赁纠纷中较为普遍的“以请求迁让而争执者为最多”这一情况，法律界人士则进行了具体分析。指出迁让争执大致可分为两类，一类是基于租赁关系之租约终止问题，另一类是原无租赁关系之无权占有问题，“虽其请求同属迁让，而一系债权问题，一系物权问题，二者迥不相同，不可不加区别。如属无权占有，则根本无战时房屋租赁条例适用之余地，所有人自得本于所有权之作用而请求占有人延让房屋”。以终止租约而请求迁让者，战时房屋租赁条例定有极严格之限制，如有其中规定之六种情况，不得终止租约。不仅如此，法律界人士对于欠租、转租、收回自住这三种纠纷，也分别进行了条分缕析，指明“战时房屋租赁条例中并无保护次承租人之特殊规定……关于此点，法律上之规定似尚欠周密”。①钟园：《关于房屋租赁纠纷法律上应有之认识》，《民国日报》1946年1月5日，第2版。

在法律界和社会各界的呼吁下，上海市政府不久即制定了房屋租赁管理规则，法律界人士又特别强调该规则“亦属于租赁之特别法令”，应使普通民众周知而遵照办理，租赁纠纷自可减少。上海市房屋租赁管理委员会成立后，法律界人士也从法理层面阐明其性质与效力，告知租赁纠纷双方“得声请法院调解，亦得向该委员会申请调解，调解成立时，均可发生强制执行之效力”，如果“调解不成立时，则须向法院正式起诉”。②钟园：《关于房屋租赁纠纷法律上应有之认识》，《民国日报》1946年1月5日，第2版。

立法院公布房屋租赁条例之后，许多法律界人士也予以详细评析。时人有称：“比年以还，房屋租赁之纠纷益甚，于是政府有专订条例之颁行，法家之致力研究者亦日众。”③《王（效文）序》，见祝匡正：《房屋租赁条例详解》，第4页。甚至还有人为此撰写了专门著作，例如，在上海法律界名声卓著的祝匡正即撰写了《房屋租赁条例详解》一书，由上海大东书局于1948年出版。作者在引言中指出：“胜利以还，房荒情形有增无减，民法及土地法既不足应付非常，战时条例，又已废止，则房屋租赁条例之公布施行，固当务之急也。兹由国民政府于民国三十五年十二月一日，公布房屋租赁条例二十二条，同日施行。本书之论述，即以条例为经，兼以一切房屋租赁法规判解为纬，参以学说，俾所有问题，均得迎刃而解，或有裨社会之一端也。”④祝匡正：《房屋租赁条例详解》，第1页。本书结合新公布的房屋租赁条例，分别论述了房屋租赁的定义、房屋租赁契约的性质、房屋租赁条例的适用范围与顺序、房屋租赁契约的成立与种类、出租人和承租人的义务、房屋之强制出租、房屋租赁之担保金与租金、小费顶费等费用之禁止、房屋的转租及其费用、违法收费之罚则等40余个具体问题，书后还附录了房屋租赁法规对比表和战时房屋租赁条例，总计72页。潘公展、李谟、施霖、王效文四人为该著撰写了序言，认为本书既有学术探讨价值，又有现实指导意义，赞誉有加。参议会议长潘公展在序言中称：“祝律师匡正，夙以精深缜密，博思明辩，驰誉法界。”本书“论断之精，阐发之细，实前所未见。一切房屋租赁纠纷，得此而皆涣然冰释。即于解决房荒之行政，所贡意见，亦足匡当局之未逮，诚使人受不释手……此书一出，则房主租户，皆如航海之睹明灯；人手一编，则纠纷少而讼案灭矣。”⑤《潘（公展）序》，见祝匡正：《房屋租赁条例详解》，第1页。此番言辞，当然不无过誉之处，但该著对房屋租赁条例“条分缕析，纲举目张，如庖丁之解牛，宜僚之弄丸，其可媲美前修无疑。学者得此大可为研讨立法原理之用，岂特有裨于房屋纠纷之解决而已哉！”⑥《李（谟）序》，见祝匡正：《房屋租赁条例详解》，第2页。

此外，对于房屋租赁纠纷中较为普遍的一些具体问题，法律界人士也有针对性地进行了论说。例如有的指出：房屋纠纷除买卖争执外，最多的是收房增租纠纷，法院也以此类案件为最多。在受理这类纠纷时，除了应保护处于相对弱势的承租人，也应本着公平的法律原则，兼顾出租人的正当利益。1946年10月司法院会曾有解释，对于无论定期或不定期的租赁，都要适用土地法第100条之规定，即使租房定期10年，期满后出租人也不能收房，除非收回自住，而一般对自住的解释，又指狭意的自己居住而言，对出租人限制太严。法律界人士对此规定提出意见，认为“一切房屋纠纷，都要以情、理、法去解决”。司法院遂于1947年重新作出解释，“定期租赁契约，不适用土地法一百条（非自住不能收房）之规定，且收回出租房屋，以供自己营业之使用，亦属土地法第一百条第一款所谓收回自住。如此一来，对房东利益，亦已顾及，不致有偏重之弊”。①《房屋纠纷》，《法律知识》1947年第1卷第10期，第1页。以上法律界人士对于房荒与房屋租赁纠纷问题的论述，应该说较少自身经济利益的牵扯，主要是以专业人士的眼光，从法律角度向民众进行法律方面的阐发与解释，同时也对政府提出意见和建议，在当时发挥了一定的积极作用与影响，但从根本上来说法律界并不能彻底解决这个难题。

文化知识界中也有关注和论述房荒与租赁纠纷人士。例如上海知识界创办的《新中华》期刊，就曾在1946年发表叶海光撰写的长文《上海市房屋恐慌中的租赁纠纷》。该文详细阐述了房屋租赁纠纷的严重性、租赁纠纷的具体类别、房屋租赁的管理、房屋租赁纠纷的解决等重要问题，指出上海市政府虽设立房屋租赁管理委员会专门负责相关事务，但所采取的举措却存在“枝节的而非根本的”“消极的而非积极的”“自由的而非强制的”“滞缓的而非迅速的”等各种缺陷与不足，同时呼吁“无论为了社会的安全，工商的发展，房屋租赁纠纷非求合理解决不可”。而要解决这个难题，必须大力采取特殊的办法，包括“造房屋”“重分配”“绝投机”等强硬措施。②叶光海：《上海市房屋恐慌中的租赁纠纷》，《新中华》1946年第4卷第13期，第32—34页。历史学家陈恭禄当时也曾结合自己家庭的遭遇与社会现实，发表过论述房荒和租赁纠纷的文章，提出解决房荒的建议：“一、消极方面，取消一切单行法规，保障人民的权益；二、积极方面，发展生产事业，政府当大规模经营并增加建筑材料的生产，这也非数年内所能完成，不过却走上正常的轨道了。”③陈恭禄：《我所知道的房荒问题》，《大学评论》1948年第1卷第7期，第8页。文化知识界人士在这方面的论述也有其特点，一是对政府相关举措的批评较多，二是提出的建议大多具有宏观性，不像法律界人士对房屋租赁条例提出非常具体的意见和建议。

工商界人士的利益与房荒与租赁纠纷直接相关，因而也是当时十分关注这一问题的社会群体。尤其是房产商与地产商组建的上海房地产商业同业公会，虽也希望缓解房荒，并为之付出了一定努力，但对涉及切身经济利益的房租问题却极为敏感，提出了不同于各界的见解与诉求，其目的显然是为了维护本行业自身利益。

为了改善房荒，房地产商业同业公会曾经呈文国民党中央执行委员会，阐明房屋出租之种种不合理现状，“一幢住宅出租匝月所得，远不及人力车一辆一日之租金”，“而顶费黑市辄以金条计数”，二房东坐享渔利，“致成业主有屋无权，有产无利”，无力修葺，任其窳败，栋折榱崩，毁屋伤人，旧屋日见减少，新屋难以修建，房荒愈益严重。为此，要求合理限制房屋租金，举办房地产抵押贷款，筹设土地银行，融通长期资金，扶掖房地产业。④《上海市房地产商业同业公会为改善房荒事致中央执行委员会呈稿》（1947年3月），见《战后上海房地产业改善“房荒”史料》，《档案与史学》1996年第4期，第22—23页。但这些要求一时很难得到批准。1948年，该同业公会向上海市政府提出拟请本会主办会员集体建筑房屋以解房荒案。其具体办法是“劝导会员或出地作价，或自由投资，并由本会负责保持其所出之币值，俟建筑蒇事，平价分宅出售，使地得其用不至久空，而购者得其廉值之宇。循环建售，川流不息，此解决房荒唯一治本之策也”。⑤《马少荃等有关集体建房解决房荒的提案》（1948年），见《战后上海房地产业改善“房荒”史料》，《档案与史学》1996年第4期，第26页。房地产商业同业公会的这一方案，与市政府鼓励建筑新屋政策正相吻合，因而较易获得首肯。该同业公会为此还拟订了一个章程草案呈请市政府批准，根据章程将成立上海市房地产商业同业公会集体主办房屋建设委员会，分设购地组、购料组，设计组、建筑组、总务组、财务组，每组均推定负责人以专责成，“本群策群力之精神，集体购置基地，建筑房屋，分宅出售，以谋配合国策，疏导流资，解决房荒”。①《上海市房地产商业同业公会集体主办房屋建筑委员会章程草案》（1948年），见《战后上海房地产业改善“房荒”史料》，《档案与史学》1996年第4期，第27页。每股金圆二千元，分别自行认定。建筑房屋分期陆续举行，循环建售，每期分别拟定计划。可见房地产商业同业公会为缓解房荒也做出了一定努力。

关于房租标准问题，本文上节论述参议会开会讨论相关议案时，房地产商业同业公会即提出了不同看法，后又多次呈文各级政府说明房租限制过严，不利于缓解房荒和纠纷。该同业公会还对参议会通过的限制房租决议案颇有意见，并就此与房地产商业联谊会共同发表宣言。该宣言指出：“参议会诸公对于市政府之提案未遑为精密之审查，依法为是否同意之决议而另行提出并通过，自三月份起住宅房屋租金之最高额为民二十六年租金之七千倍，营业房屋租金之最高额为民二十六年租金之九千倍，每六个月调整一次之议案。参议会在职权上能否为此决议，其在程序上是否合法，姑暂勿论，其内容与现在之经济状况及社会情形显然不合，则属无可讳言。其将予我地产业以致命之打击而置之于绝境，为害尚小；其将增加房荒之严重阻碍市面之繁荣，影响住户之福利，而助长一般之不安定，为患实大。本会利害所关，难安缄默。”这份宣言还强调房地产业合法之利益应受法律保护，“参议会之决议依现在之经济状况，非惟对于业主之合法利益剥夺殆尽，且将使无法应付捐税及维持费用，与上开各法律规定无一相符”。其结果必然是新屋无人造，旧屋无人修，卫生与安全恶化，“行见为东方第一大都会之上海变成秽市，足为国际之玷而岂市民之福”。②《上海市房地产商业同业公会、上海市房地产商业联谊会共同宣言》（1946年），见《战后上海房地产业改善“房荒”史料》，《档案与史学》1996年第4期，第21—22页。房地产商业同业公会对限制房租的不同意见，显然是出于房地产商自身经济利益的考虑，但也并非全无道理，特别是其应有的合法利益当应予以兼顾。

上海市商会作为各业商人的共同组织，也对房荒与租赁纠纷问题较为关注，曾多次邀集各业商董召开座谈会听取意见，向政府提出意见和建议。尤其是1946年8月立法院拟起草房屋租赁条例，特派土地法起草委员会召集委员姚传法来沪调查并听取建议，上海市商会先后举行了三次座谈会，“将条例草案，逐条研讨”。1947年2月立法院拟订修正房屋租赁条例草案，又“附发来会，嘱再签请意见，并仍派姚委员传法来沪咨询，本会当即将草案印请各专家及有关人士加以研究，用书面提供意见，并定期三月六日举行谈话会，共同商讨。计发函征求者，三十三件，收到书面意见十件”。出席谈话会者，“对于条例草案中各重要条文，经交据讨论，并参酌书面意见，加以归纳，作成具体表示，藉供立法当局之参考与采择”。③上海市参议会秘书局编印：《上海市参议会房屋租赁问题资料特辑》，1947年，第17—18页。从上海市参议会秘书局编印的《上海市参议会房屋租赁问题资料特辑》中可以看到，由上海市商会汇集各方讨论意见提交的《上海市商会对于房屋租赁条例草案意见》，密密麻麻的文字多达16页，十分详尽。透过这些意见和建议不难看出，上海市商会对于房荒与租赁纠纷问题的立场和态度，虽然也有维护商人利益的总体倾向性，但仍与房地产商业同业公会略有区别，更多的是考虑整个商人群体的利益和商业发展的需要，并非仅仅是专注于房地产业商人的利益。

承租人（不包括二房东）即房客是一个比较独特的群体，而且是房屋租赁纠纷中的一方，对缓解房荒与租赁纠纷最为关切。近代上海的房地产业和房屋租赁市场都出现较早，移民很多，故房客群体也十分庞大。之所以说房客是一个特殊群体，缘于房客中包括许多社会群体中的成员，但以中下层民众为主。其中有作为商户的房客群体，是租房经商的商人；租房自住的房客比较复杂，既有政府部门的公务员、公司职员、教师、医师、律师、会计师等中层社会成员，也有大量下层社会中的贫苦民众。由于房屋租赁纠纷早已有之，故上海的房客群体较早也成立了房客团体，以维护自己的利益。初期的房客团体多以马路或里弄为主要区域创立，后逐渐出现房客联合会，甚至还有总会之称。房客及其团体的诉求较为单一，这就是抵制增加房租。1921年底，房客群体在上海房客联合会总会的领导下，还曾开展较大规模的房租减半运动。①朱英、孔令彬：《近代上海房客团体的产生、发展及其组织特点》，《浙江学刊》2010年第2期。

抗战胜利后的上海，房客仍然为数众多，成分复杂。但无论何种职业和身份的房客，面对顶费越来越高和房租不断上涨引发的各种房屋纠纷，其主要诉求同样是坚决反对顶费和增加房租。战后初期，各方面仍然比较混乱，房客很难团结起来表达意愿，加上受战争影响，先前的房客团体无形中已告消散，房客处于涣散状态，也无法集中开展活动。过了几年之后，房荒和租赁纠纷日趋严重，房客意识到需要重建团体，以增强凝聚力和影响，表达自身的诉求。1948年8月，上海房客总联合会筹备委员会成立，召集各区里弄房客代表就房租问题召开座谈会。各代表提出现在“市民收入，既遭冻结”，与此相应房租也应予以冻结。会议最后通过了八项决议案：1.房租应依照政府公布之法令，予以冻结；2.呈请上海区经济督导员俞鸿钧、蒋经国制止增租；3.请地政局注意经济紧急措置方案，政府既明令规定冻结物价，不必再请示解释房租之是否例外，房租依法应认定为物价；4.请倪监察委员注意地政局对房租之措置；5.请参议会审慎处置房租问题；6.请政府明令禁止实物收租；7.房客总联合会定于9月9日举行成立大会；8.正式成立各区里弄分会。②《沪房客联合主冻结房租》，《益世报》1948年8月30日，第1版。简言之，其要求就是冻结房租不再上涨，此乃房客群体一以贯之的要求，只不过在当时显得更为迫切。但房客及其团体在当时发挥的作用比较有限，对政府相关决策难以产生影响。查检当年9月的《申报》以及上海其他报纸，也并未看到房客总联合会如期举行成立大会的报道。

报界也对房屋租赁纠纷非常关注。当时的上海各大报，很长时间都大量登载有关政府制订房屋租赁条例的消息评论与纠纷诉讼的报道，但报界并无明显偏向性的立场与诉求，更多的是进行较为客观的报道，同时指出房屋租赁纠纷越来越严重，希望政府采取得力措施予以缓解。另外，有的报纸发文特别指出，当时房屋纠纷涉讼甚多，而一般租客对于相关法律了解甚少，常常因为“处理不恰当，变成了棘手的问题”。例如有一家房客作为被告输了官司，深感委屈，当“地院直达员前往执行叫被告迁出，被告以一家大小搬出了无处可住，受了刺激，忿愤地把一桶粪水倾在直达员的头上。结果，被告的家属流浪在街头还是小事，他本人也以‘妨碍公务’的罪名，判了几个月徒刑”。针对这一案例，该文认为“造成这种悲剧的原因，是被告不懂得法律的常识，事前没有好好的考虑，等官司败了下来，一味的蛮干，结果于事无补”。因此，亟需向普通百姓普及相关法律知识，包括“审理房屋租赁纠纷的法律上底依据”“二房东是否可将余屋转租”“怎样应付房东的增租要求”“房客怎样避免‘迁让’的威胁”等。③《怎样对付你的房租纠纷》，《益世报》1947年6月16日，第4版。可以说，对待房屋租赁纠纷这一严峻社会问题，上海的报纸发挥了作为公共舆论工具应有的功能作用，这也是报界人士为社会做出的贡献，但报界同样无法真正解决这个社会问题。

综合全文的论述，可知抗战以后上海出现的严重房荒确实是影响民众生活的一个重要问题，房荒以及“顶费”造成与日俱增的房屋租赁纠纷，又演变成为一个严峻的社会问题，引起舆论的广为关注，法律界、知识界、工商界和报界也从不同角度阐发与表述解决这一问题的不同见解。上海市政府、市参议会虽为缓解房荒和租赁纠纷付出了诸多努力，也取得了一定的成效，但在整个国民党政府面临政治、经济、军事全面危机，统治地位行将崩溃的情况下，始终没有能力从根本上解决这一难题。