我国政府投资项目代建制现状分析与研究

钱 杰，郎笑笑，郑明慧，张 凌 （.蓝城乐居建设管理集团有限公司， 浙江 杭州 0000；.天尚设计集团有限公司， 浙江 杭州 00；.浙江大学 建筑工程学院， 浙江 杭州 0058）

0 引 言

为有效避免建设项目“投、建、管、用”一体化的弊端，提升专业程度，随着2004年投资体制的改革，代建制的建设模式应运而出[1]。国内政府投资项目代建模式主要包括政府直属事业单位代建模式、政府授权委托代建模式和项目管理公司竞争代建模式等。其中，项目管理公司竞争代建模式通过公开竞争的方式，选择出专业化程度高并且能承担一定风险的代建单位，逐渐成为代建市场的主流模式。本文总结了2004—2019年政府投资项目代建模式在地方规定和实践层面的发展经验，就全国范围提出政策建议。

1 各地代建管理制度比较

1.1 适用项目范围

政府投资项目实行代建制的适用范围以非经营性项目为主。各地大部分的《办法》对需要实行代建制项目的投资总额以及政府投资占比进行了规定。其中以投资概算下限为500万元的居多，且近年来有升高的趋势，如深圳、东莞等地于2018年开始要求投资规模在5 000万元以上，厦门市、山东省等多个地区同时要求政府投资占50%以上，具体见表1。

表1 政府投资项目采取代建制要求

代建制适用规模随各地各级政府有关部门建设力量与模式的不同存在差异。对于同时采用集中代建模式，以及部门建设管理能力较强的地方政府，设定的项目规模门槛相对较高，但即便是这些地方，对那些相对复杂、综合协调管理能力要求比较高的项目，也会适当降低规模标准，以引入代建模式来提升项目管理水平。

1.2 代建单位的选择与确定

对于代建单位的选择和确定，主要有两种模式：一种是政府指定或者委托下属国有建设单位建设；另一种是公开招标投标。此外，有些地方还辅以代建企业名录库（如深圳、苏州、上海等）。

就全国范围而言，目前尚无建立针对代建单位的资质体系。比较近年的《办法》发现，各地招投标和名录库对代建单位的资信要求有较为明显的改进趋势。首先，对代建单位的要求趋于精细化、明确化，对企业资质（勘察、设计、施工等）证书等级、企业注册资金数额、相关技术管理人员数量的要求更为细节。其次，对代建单位的信用水平提出了更高的要求，如“三年内无不良信用记录”“未被列入代建单位黑名单”“因拖欠工人工资或分包商工程款而发生纠纷，逾期未改或引发群体性上访事件的代建单位不予入库”等。最后，对新技术的应用提出要求，比如2018年深圳市宝安区和南山区、2018年东莞市发布的文件均鼓励采用建筑信息模型（BIM）等新型建设管理技术提高项目管理水平。

1.3 代建管理费

中央及各地对代建管理费的收取标准，如表2所示。为促进代建市场健康发展，一些地区如上海、深圳和杭州等提高了费率标准，在建设地点分散、点多面广、建设工期长及使用新技术、新工艺类等的项目，可按照当地的财务管理办法执行。

表2 代建管理费取费标准（中央及各地）

1.4 奖惩与考核

关于奖励办法，一般对“按时完成项目代建任务；工程质量达到要求；项目投资控制在批准概算总投资范围”的采取奖励，主要奖励方式如下。（1）物质奖励。奖励金仍是最主要的方式，有的按照投资结余资金的一定比例（一般为10%～30%）进行奖励，有的按照代建管理费的一定比例（多为10%）进行奖励。（2）强化精神激励。荣誉奖励逐渐被重视，如深圳市南山区（2018）提出组建标杆企业库。但近年来，奖励触发条件越来越具体化、严格化，如2018年深圳市宝安区发布的《办法》界定“工程质量优良”的标准为“获得中国建设工程鲁班奖、中国土木工程詹天佑奖等国家级工程奖项”。

对于惩罚措施，有较明显的变化趋势，除经济赔偿责任外，逐渐加入了更为严格的信用监管体系，责任开始涉及到个人。如2018年上海市普陀区发布的《办法》第三十四条规定，代建单位、项目经理履职过程中如有不良记录，归集到上海市公共信用信息平台。

另外，新近的法规中普遍细化了考核评价要求，规定执行年度履约评价，并与信用体系挂钩，记入代建档案，对于部分失信情况会将其公开曝光、纳入“黑名单”。

1.5 创新举措

在各地《办法》中，出现了一些创新举措，如推行工程质量潜在缺陷保险制度（深圳、东莞等）；上海、北京等城市要求住宅工程项目尤其是保障性住宅项目全面投保工程质量潜在缺陷保险，并由保险公司采用委托风险管理机构的方式对工程建设实施风险管理[2]。

其他创新措施还有引入设计咨询审查单位（2015年厦门市），部分结余工程费用用于代建机构承担经济责任、组织和管理项目等开支（2015年贵州省贵安新区），资质评审与市场准入扶持奖励措施（2015年厦门市），增设资金监管账户进行监督（2017年深圳市福田区），设立代建行业协会（2017年湖南省）等。

2 国内经验与主要问题

2.1 实践经验

根据浙江及广州、深圳等代建制推行良好区域的实践，总结其经验如下。

（1）采取国有企业和民营企业共同参与的市场模式。国有企业和民营企业参与政府投资项目代建，各有优劣。国有企业天然带有行政任务属性，对于没有显著经济效益或者关乎国家战略的项目，参与代建具备天然优势，但由于项目效益与管理人员不挂钩，往往主观能动性不够，对代建项目的实施效果不利。民营企业则没有上述弊端。因此，从国家安全、民生和市场发展角度，采取国有企业和民营企业共同参与代建市场的方式是一种较为合适的模式：一方面国有企业保持长效工作状态，使其管控水平维持在较高水准；另一方面，民营企业通过竞争不断提升技术水平，刺激代建市场不断发展。

（2）根据实际调整代建费率。在我国经济发达地区，财建［2016］504号文件要求的代建费率与当地的居民收入水平不相匹配，适当提高代建费率，有利于激活当地代建市场活力[3]。实践证明，杭州、上海和深圳的调整适应当地实情，充分激活了蓝城、绿城、滨江、万科等一批优质民营企业，这些优秀民营企业的参与显著提高了当地政府投资项目水平和效益。

（3）推行全过程代建模式。将项目从立项开始交予代建单位管理直至缺陷责任期结束，便于项目前期阶段和实施阶段的衔接，各类需求等信息可直接对接。

2.2 存在问题

（1）代建主体地位不明确、法律权责地位条款缺失以及政策不健全[4]。这主要体现在推行代建制区域政府各职能部门涉代建项目各表格缺失代建栏，其对应软件系统同样缺失代建选项；当代建单位失责，其产生的经济损失远大于其收取的代建费，赔偿能力不够，缺乏相应的法律条款予以明确。

（2）代建费用偏低。根据调研，苏州市采用财政部标准计价，即使是做得较好的单位也只能基本上覆盖成本。深圳制定了市级政府投资项目市场化代建管理费总额控制数费率标准，工程总概算5亿元以下项目代建管理费费率取3%的情况下，代建单位基本覆盖成本。

（3）代建单位能力参差不齐。在尚无优质代建企业的区域，主管部门缺乏信心，有些主管部门为避免犯错，直接授权国有企业成立下属代建企业，但因其实力有限，效果堪忧。这给推行代建制造成了困扰。

3 优化建议

针对以上存在的问题，借鉴先进地区的经验，笔者认为可从以下几方面进一步完善。

3.1 完善代建制制度支撑

（1）完善代建制管理办法及配套文件。完成相应法律法规及配套文件更新，进一步明确代建单位的权利和义务、代建单位的法律地位、代建项目的取费标准、实施过程等问题，营造规范有序、公平竞争的代建市场环境，为代建制的顺利运行提供政策保障。

（2）严格落实各主体责任。在法律法规中全面落实各方主体的责任、内容及标准，平衡各方“责权利”之间的关系。强化代建单位的建设期法人地位及应承担的相应的经济和法律责任，制定政府投资项目代建方案模板用以配合代建制改革的新探索。

3.2 培育、优化代建市场

（1）采取“帮、扶、带”模式。优秀代建企业的技术管理水准是通过一系列支撑体系得以实现的。对于代建市场不成熟、缺乏优秀代建企业的省市，自我培养本地优秀代建企业很难实现，可以采取“帮、扶、带”的模式，通过引入蓝城、绿城、招商等优秀代建企业，采取合营、共营、引进等模式，扶持本地潜力企业快速成长，提升本地代建水准，培育代建市场成熟度。

（2）推广混合的代建市场模式。所谓的混合模式，是指国有企业尤其是当地市、区下属国有城投企业和民营企业共同参与代建市场。浙江和深圳的代建市场采用这种模式，发挥了国有和民营企业的各自优势，效果显著。

3.3 加强代建单位激励、约束机制

（1）明确代建管理费取费标准及奖励方法。从深圳、厦门、上海、杭州等地的经验看，根据需要适当提高代建管理费标准或者采用浮动费率，更能确保优质优价的代建服务。同时满足投资可控、工期可控及质量优良这三个条件的，代建单位或代建团队可以获得项目奖励金。

（2）强化精神激励，建立标杆企业库。代建单位所承担的代建项目获得国家级、省级和市级建筑工程奖项的，报政府审定后可对代建单位及其团队、个人进行荣誉表彰，将奖励落实到个人，使激励效果最大化，同时将代建单位纳入委托单位的优质代建企业名录（标杆企业库）。

3.4 规范代建市场秩序

（1）构建代建单位履约诚信评价体系。对代建单位的履约诚信情况等进行定期检查和不定期抽查，评价结果报有关行政主管部门和招标管理部门，定期公示代建单位履约评价结果，并将其纳入诚信评价指标体系和公共信用信息平台，建立守信激励、失信惩戒机制。

（2）建立协同监管平台，创新监管措施。整合相关政府部门对代建市场主体监管的实际要求，统一制定出台一系列协同监管的管理制度和办法，并基于代建库建设统一的协同监管平台，支撑政府方、委托方、公众等相关部门联合使用动态履约平台，在同一平台上对代建主体实施综合监管。

（3）发挥行业协会的作用。部分地区代建行业的快速发展已经具备了成立行业协会的条件。行业协会可以通过章程和规章制度实施自我管理和约束，维护市场经营秩序；协调政府和企业之间的关系，向政府反映企业的诉求；为企业提供各种服务和培训，定期发布行业信息，制定行业标准和规范，提供法规政策咨询和技术咨询服务。

3.5 完善工程建设模式

（1）勘察、设计、监理、咨询等企业加入代建行业。勘察、设计、监理、咨询等企业是参与全过程工程咨询的主要企业，具备全过程代建的主要能力。将这些企业纳入代建行业，可以提升代建行业的竞争水平，同时也能扩充企业业务范围。事实上，国内如苏州等城市，已经把外地一些监理单位纳入到本地的代建企业名录库中。

（2）全过程工程咨询代建模式。对于建设单位来说，除了全过程工程咨询服务外，高标准的项目管理是亟需的服务内容。监理对项目管理的要求，属于合规的底线要求，代建企业对项目管理是高标准要求，因此可以结合实际需求，实施全过程工程咨询代建模式，全面满足项目高标准要求。

4 结 语

本文通过对2004—2019年代建制相关政策文件的梳理和归纳，以及实地考察，发现不同地区的管理规定在内容上存在一些明显的变化，包括鼓励实施全过程代建，对代建单位的资质管理更严格，奖惩机制逐渐具体和完善，代建管理费有提高趋势等，还出现了一些创新的管理改进措施，可见我国各地区的代建管理体系正不断向更加成熟和规范化的方向发展。实地调研也发现，在代建制具体实施过程中，仍存在诸多亟待解决的问题，可以参考先行城市的实践经验，完善地方管理办法，加强代建市场的培育，规范代建市场的行为，以保障代建模式的顺利运行。

浙江、深圳和广州的实践证明，政府投资项目代建制具有优越性。一方面避免“投、建、管、用”一体化的弊端，有效规避廉政风险；另一方面，通过市场化行为，政府投资代建项目以优秀的项目品质和高端的项目形象，实现了“民、政、企”三赢，尤其在拆迁安置房代建设领域效果显著。因此，就全国范围而言，代建制可以进一步完善，结合全过程工程咨询发挥更大的作用。